阻滞与推进：“中国式”协商民主与选举民主的融合路径

李寒梅

(韶关学院 医学院，广东 韶关　512026 )



阻滞与推进：“中国式”协商民主与选举民主的融合路径

李寒梅

(韶关学院 医学院，广东 韶关512026 )

自20世纪90年代末以来，协商民主逐渐成为民主理论的核心思想。由于我国人民代表大会制度的民主制度是建立在以投票为中心的选举民主基础之上的，但是选举民主本身存在一定的局限性。通过“中国式”协商民主的实践创新，以协商民主为前提，以选举民主为纽带，在协商过程程序化、协商机制制度化与协商决策民主化三个方面融合“以投票为中心的”选举民主和“以对话为中心的”协商民主，加强中国特色社会主义民主建设,推进国家治理体系和治理能力现代化。

人大制度；选举民主；协商民主

中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这是中国共产党首次以中央文件形式把协商民主确定为社会主义民主的重要形式。因而人民代表大会制度作为保证我国人民当家作主的根本政治制度，其基本前提是人民代表的选举，选举制度是以投票为中心的选举民主，也可以说选举民主是我国最根本的民主制度。正如卢梭所言：“从严格意义上讲，理想的民主政治从来不曾有过，而且永远也不会有，只有人变成了神，才能够用民主方式管理自己。”[1]选举民主也不例外，具有其自身的局限性。因此，通过践行“中国式”协商民主来破解选举民主的困境，能够促进公众与人大代表参政议政的积极性，调动公众有序政治参与，建设中国特色社会主义民主体系，完善人大选举制度和代表制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、“中国式”协商民主的缘起

协商民主最早可回溯至古希腊时期，就概念提出而言乃是20世纪末期。1980年，约瑟夫·毕塞特(Joseph Bessette)在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次从学术意义上提出“协商民主”一词。随后针对“协商民主”的研究逐步升温，协商民主即公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活[2]。协商民主理论主要是将协商机制引入理性的公民之间的一种民主过程，通过参与公民之间真诚、理性的讨论，阐述理由、对话说服以及形成共识，实现不断提升民主质量的目的。

习近平总书记提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。“中国式”协商民主是中国共产党领导中国人民在探索社会主义民主政治进程中，运用马克思主义民主理论对我国民主政治实践的理论升华和重大创造，具有鲜明的中国特色。从历史维度来看，“中国式”协商民主发展历程具体表现为：(1)萌发期—抗日革命根据地的统一战线；(2)成长期—社会主义建设时期的政治协商；(3)发展期—改革开放时期的民主创新；(4)完善期—新世纪时期“中国式”协商民主的形成。

如果以党的十八大召开为分水岭，党的十八大召开之前，学者对“中国式”协商民主内涵的研究处于探索建设阶段，呈现出多角度、多样性的特点。党的十八大之后，学者对“中国式”协商民主内涵的研究日臻完善，希望汲取社会主义协商民主实现广泛、多层、制度化发展，推动中国的民主化进程。特别是党的十八大报告首次提出社会主义协商民主概念。[3]2015年1月5日,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,这是我们党首次以协商民主为主题颁发的中央文件,对在党的领导下推进协商民主广泛多层制度化发展作出全面部署。这些论述，为我国社会主义协商民主制度发展指明了方向。

“中国式”协商民主成为一驾推动人大选举制度和代表制度向前发展的重要“马车”，协商的制度化、规范化、程序化成为一个国家治理能力得力的“助手”。“我国业已形成了符合中国国情的社会主义民主实现形式,尽管还需要不断完善,但总的来说,它具有中国特色、中国风格和中国气派,这就是以协商民主为前提、以选举民主为纽带、以群众自治民主为基础的多元民主。”[4]因此，要结合中国民主政治的实践，将协商民主的理念引入中国政治体制变革的学术与政治生活洪流之中，使人大选举制度和代表制度得到整体功能的释放，从而在国家治理现代化的进程中，发挥更加重要的制度建构作用。

二、人大制度中选举民主的两难困境

随着人民群众当家作主、参加国家事务管理积极性的增强，公民权利意识的进一步觉醒,对民主政治提出了更高的诉求，选举制度在某些方面存在的瑕疵却愈加显性化。由于我国人民代表大会制度的民主制度是建立在以投票为中心的选举民主基础之上，一定程度上选举制度的“硬伤”缺陷制约了人大制度优越性的整体功能释放。

1.两难之一：选举民主程序制度化与候选人确定的现实偏宕

提名和确定代表候选人的过程是选举工作的重要环节,直接关系到整个选举的民主实现程度与成效。尽管《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称“选举法”)对提名人、提名方法、确定候选人的方式、程序作了明确规定,但是由于此规定较为笼统,在具体提名和确定候选人以及介绍候选人的过程中仍然存在形式性与实质性、多数建议与少数建议的博弈，导致理想制度的规定与实际操作的不协调。

按照选举法规定,政党、团体和选民的推荐都是带有建议性的,地位也应该是平等的。但实际操作中却更多强调政党、团体的推荐,忽视选民和代表的推荐，理由在于政党、团体是代表多数人的意见,经过深思熟虑、多方讨论予以推荐的,而选民和代表的联合提名有一定的局限性,是代表少数人的利益,是非正式的。因此,通常的作法是增加政党、团体的推荐人数；或者动员、劝说被联合提名的候选人放弃提名；或者是动员、劝说参加提名的选民及代表撤回提名,甚至对当选的联合提名的候选人当选后不予确认,以确保政党、团体的提名人优先当选。最终选民可能萌生对候选人早已内定的质疑，从而严重挫伤参选的积极性和政治热情。据统计，我国有将近3000名全国人大代表，但有近70%的代表是来自各级党政官员和企事业单位的领导。难怪有学者提出“是人民代表大会而不是官员代表大会”的担忧，我国人大代表的数量之多创世界之最，代表中的官员之多也是世界罕见的[5]。

2.两难之二：选举民主过程公开化与真实候选人的矛盾

选举法第33条规定：选举委员会或人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍候选人的情况,推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但这种方式只是规定选举组织机构有义务介绍候选人而候选人本人却不存在这一义务。实际上我国人大代表候选人名额分配模式和确定机制, 导致选民或代表与候选人之间缺少沟通渠道。除了从官方公布的候选人简单的工作经历、学历情况、职务升迁等候选人的不完全信息外,几乎难以获取对选举至关重要的候选人的政治素养、任期政纲和承诺、参政议政能力的信息资料, 选民或代表的知情权严重匮乏，导致选举主体的投票带有很大的盲目性和被动性。

选举民主沟通机制的不畅，选民或代表的意愿、建议无法与候选人进行协商、对话。一方面使得选出的代表并不能真正代表选民的意志和利益, 怀疑选举的民主性和公正性,可能造成选民的厌选现象[6]。据一份权威的调查报告显示,近70%的选民对上一次选举的结果没什么印象[7]。另一方面，也会导致代表不了解选民的意愿，提不出反映选民心声的议案，代表提的议案有的也只是敷衍职责。如2000年，烟台市人大常委会进行了一项调查，代表在人代会期间做审议发言并提出实质性建议的只占45.3%，人均提议案建议不足0.15件；其中，40.3%的代表受时间、精力、能力的限制，4%的代表不愿得罪人，4%的代表职责意识不强[8]。

3.两难之三：多数人与少数人合法权利维护的冲突

人民主权理论强调每个公民都平等、普遍地参与选举, 并实行少数服从多数的原则。“人民主权”论者宣称“多数人的主权”就是人民主权，人民的主权意志源于以公正和公利为依归，是高于一切的公意，并坚信社会成员作为整体,其智慧和能力可能会超过少部分人。“如果全体(或多数)社会成员参与决策过程，所作出的指导性决定比一个或少数人作出的更可能是公正的。”[9]相对而言，“少数人权利”也是民主理论中至关重要的一项原则，他们有权保留和表述自己的不同观点。每位代表都是一个“有限理性人”的假设，多数人作为“有限理性人”的群体制定的政策也可能会失灵或失败。另外，多数人也有可能滥用权力，而权力的寻租是对个人的民主尊严和自由最大的威胁，甚至是动摇或颠覆整个民主政治基础的重要“推手”。

选举民主是以投票为中心实行少数服从多数的民主制形式,少数人的合法权益不可避免会受到某些侵害。但是，从功能来说，少数人的权利救济不仅对少数中的每个人是至关重要的，同时，也可能通过少数意见的采纳使得多数人获益，特别是通过对多数人观点或决定提出质疑，可以使其更负责任、更警觉，甚至能够避免失误。

三、“中国式”协商民主：人大制度中选举民主的必然选择

在我国政治生活中，通过反思人大选举民主局限性的基础上，将协商民主引流进选举制度，调动公民或人大代表的积极性与主动性，藉制度规范来弥补和修复选举民主的瑕疵，以臻达完善选举制度之目的。

1.协商过程程序化：协商民主的合法性与合理性追求轨迹

协商民主既是一种体现公民平等的法律治理形式，也是一种个人与集体相互进行公平公正公开交流的民主程序。协商民主尊重程序，视程序作为决策产生以及获得合法性的规范特征。协商民主的程序要求以法律为基础,以理性为目标，通过公共协商在商谈和谈判等过程中赋予法制化，而这些协商民主形式的实施，能够保证所有按照该程序得到的结果都是合理的。正如卡尔·科恩(Carl Cohen)所说：“合理的多元主义会导致程序民主概念。按照这种定义,源于合法性的民主谱系只能通过集体决策的程序以及与公平过程相关的价值来体现,如公开性,提出替代性选择的平等机会,以及对这些替代进行全面公正地审视。”[10]在这种协商过程的程序化中,参与者彼此是平等的、公正的,他们根据讨论的最终结果展开后续的民主合作。

虽然我国提名和确定代表候选人的程序中包含协商民主的成分，但选举民主的真实性不够，缺乏协商民主式的程序化“讨论”与“协商”，形式强而实质性的民主意义羸弱。通过导入协商民主的法理因素，提名和确定代表候选人的民主过程中，各政党、社会团体和选民或代表的联合推荐，必须遵循协商民主法理程序，采取民意调查、听证会、见面制度、自我推介制度、网络媒体、视频互动等协商民主形式。协商过程中选民的理由和建议在得到充分考虑与适当的会议纪要反馈的前提下，各政党、社会团体和选民或代表的联合在可以获得最完全、最有说服力的基础上修订各主体的建议，并接受对其建议的批判性审视，最终达成理性共识,逐步实现由“确认性”选举向“竞争性”选举的转变。

2.协商机制制度化：选举民主过程沟通的缝合线

协商民主的核心是公共协商，即政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策的过程[11]。公共协商是一种直接的或者间接的政治共同体成员面对面的交流形式，强调理性观点的阐述和建议的说服。协商过程中参与者誓于理性和公正的价值，通过互动式的对话、交流、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议，实现理解、尊重并认同与他人的协商结果，即以公共协商(Public Deliberative)换取最大限度的公共理性(Public Reason)。

在公共协商过程中，选民与候选人或代表之间必须建立公共交流的“共同空间”(如畅通组织机构渠道、网络化平台等)，形成一种良性互动的关系网络。一方面，通过平台选民对候选人或代表的主张、纲领可以进行认读、辨别与理解，另一方面，候选人或代表能够通过平台收集处理信息，积极履职听取选民的建议、主张，反映和代表选民的利益诉求。这两方面体现了权利与责任的对等，权力与义务一致的法治原则。当然，公共协商民主的运行首要的是在候选人或选民与代表之间建立制度化的协商机制。在政治实践中，候选人或选民与代表之间可借鉴公民陪审团、听证会、恳谈会、议事会等协商机制，深入开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等类别化机制，建立健全制度化协商体系，以制度规范化来培育民主与合作精神。

3.协商决策民主化：维护与包容少数合法权利的天平

人民代表大会制度的基本前提是人民代表的选举，如果没有广泛的选举也就没有人民代表大会制度，更没有我国的现代民主政治。但是现代民主要求公民能够平等而普遍地参与民主决策,实行权利少数服从权利多数的原则，从根本上来看是权利多数人对少数人权利的一种限制与约束。作为一个民主国家应该平等地保护每个人的权利，特别是关注少数人的权利，要以“关键加入者”视之。

我国人民代表大会制度的民主制度正常运行实际上是以投票为中心的选举民主，必然存在少数服从多数的原则，也就可能会危及到民主的合法性与合理性。而协商民主的“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿,而且还基于集体的理性反思结果,这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。”[12]作为一种民主决策形式,协商民主要求在其中容纳每个受决策影响的公民,实现平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的真实平等,公民能够自由、公开地进行信息交流,以及赋予理解问题和其他观点的充分理由。也就是说，协商民主的引入，能够开放与包容少数人的意见、主张和利益。政治共同体成员可以合理地期望其能够以前所未有的方式影响未来的结果，最终形成纳什均衡与帕累托最优的可能统一，只有满足这些条件的协商过程才能够实现具有民主合法性的决策。

总之，选举民主中可以包含协商，协商民主中也可以容纳选举。通过“以投票为中心的”选举民主和“以对话为中心的”协商民主进行融合与互补，完善中国特色社会主义法律体系，以增强政府公信力和执行力，推动中国特色社会主义民主建设，推进国家治理体系和治理能力建设，才能实现建设法治政府和服务型政府的目标。

[1] [法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1980:80-90.

[2]俞可平.协商民主译丛[M].北京：中央编译局出版社，2006:总序.

[3]蒙慧，陈嘉丽.十八大以来社会主义协商民主研究综述[J].天津行政学院学报，2015(4):66.

[4]李龙.论协商民主[J].中国法学，2007(1):34.

[5]雍西武.官员代表过多折射官员职业化意识薄弱[N].中国青年报， 2005-02-25.

[6]蔡定剑主编.中国选举状况的报告[M].北京：法律出版社，2002：150-198.

[7]张明澍.中国“政治人”——中国公民政治素质调查报告[M].北京：中国社会科学出版社，1994：57.

[8]杨永学.蹒跚前行的代表辞职制度[J].法制与社会，2004(7)：17.

[9][美]卡尔·科恩著.聂崇信,朱秀贤,译.论民主[M].北京：商务印书馆，1988：219.

[10]James Bohman，William Rehg，Deliberative Democracy[M].The MIT Press，Cambridge，Massa-chusetts，London，England，1997：409.

[11]Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Self-Democracy in Multicultural Societies[M].USA West view Press，2001：31．

[12]Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy，Political Legitimacy， and Self-Determination in Multicultural Societies[M].USA West view Press，2001：32.

Retardarce and Propulsion: Amalgamation Path of “Chinese Style” Consultative Democracy and Electoral Democracy

LI Han-mei

(Medical College of Shaoguan University, Shaoguan Guangdong 512026, China)

Since the end of 1990s, consultative democracy has gradually become the core idea of the theory of democracy. As the democratic system of our country’s people’s congress system is built on the electoral democracy taking voting as the center, the electoral democracy itself has some limitations. Therefore, it can strengthen the construction of socialism with Chinese characteristics and promote the national governance systems and governance modernization through the practical innovation of consultative democracy, taking the consultative democracy as the premise, the electoral democracy as the link, amalgamating electoral democracy taking “voting as the center” and consultative democracy taking “dialogue as the center” with the programming of consultative process, institutionalization of the consultative mechanism and democratization of consultative decision-making.

system of the national people’s congress; electoral democracy; consultative democracy

2016-04-20

李寒梅(1983—)，女，湖南郴州人，硕士，讲师，从事马克思主义与思想政治教育研究。

D62

A

1673-0313(2016)04-0044-04