论民众组织与民主政治

管仕福

(衡阳师范学院 ，湖南 衡阳　421002)



论民众组织与民主政治

管仕福

(衡阳师范学院 ，湖南 衡阳421002)

政府力量与民众力量的协调是民主政治正常运作的关键，没有政府力量与民众力量的理性平衡，民主政治是很难正常运作的。民众力量，主要体现在民间组织的发展程度上。这表现在三个方面：一、民众只有组织起来才具有合力；二、民众只有借助自己的团体才能传递和实现他们的主张；三、民众只有借助其团体的运作，才能充分提高自身的政治能力。不过，民主政治虽然需要民间团体的发展，但并不是说任何民间团体的发展，或民间团体的任意发展都有利于民主政治。只有正常发展的民间组织才有利于民主政治的发展。

民主政治；民众组织；理性平衡；运作；体现

一、政府力量与民众力量的协调是民主政治正常运作的关键

所谓政府力量与民众力量的协调，是指政府的管理方式、管理力度适合本国的民情。一方面，政府能发号施令，指挥民众，充分发挥行政效率；另一方面，政府又必须接受民众的监督，听命于民众的共同呼声，给人民相对的自由，充分调动他们的积极性。这一对关系在民主政治中有着至关重要的作用。

1.只有民众具有制约政府的力量，政府才不会松懈

民主政治是为协调政府与民众的矛盾而产生的。原始社会时没有政府，先民们自由生活。但是过于自由而没有制约，甲的自由、特别是自由的扩张，必然会损及乙或丙的自由，如甲为饱腹而任意地抢夺他人食物等。如此人人自由抢夺，人人自危。为了保护人们生存的正常秩序，人们开始酝酿推举管理者，为其群体内部确定一定的秩序。于是，政府应运而生。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中曾说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应该缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[1]然而，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”[1]。政府产生以后，其权力日益膨胀，与人民的矛盾日深。如何处理这两者的关系？历史上走的是两条路：一是政府日益扩充权力，形成对民众的绝对优势，压迫民众服从其统治，并为之创立种种学说，以证明这种统治的合法性和合理性，这就是奴隶主专制、封建专制、或后来的法西斯统治等等。但这种高压统治往往引起民众的大规模反抗和起义，于是过几十年，或几百年来一次政权更替，一部历史成了血泪史。二是发扬原始社会时的民主传统，实行民主统治。如雅典的奴隶制民主、欧洲中世纪的城邦式民主，以及资产阶级民主等。这种民主虽然只是一种狭隘的民主，或者说只是统治阶级一阶级的民主，但这种制度以过几年来一次的和平的政权更替代替了兴亡相续、往复无穷的血与火的历史大循环。不过，这种制度也并不是一开始就是稳定的，政府权力无制时，往往走向专制，民众力量太强时又往往走向自由散漫和动乱。于是，为了巩固这种较专制优越的制度，人们将其日益完善。完善的根本方法是形成互相牵制，也就是所谓的平衡。在统治制度上，一方面实行横向机构的权力平衡，如行政、司法、立法机构的权力平衡；另一方面则实行纵向的各层级之间的权力平衡，如中央与地方的权力平衡等。在政党之间，保持在朝党和在野党的力量的大致平衡。在官民之间，保持政府统治力量与民众制约力量的大致平衡。但在这些平衡中，后者是最关键、最重要的平衡。只有保持这一平衡，民主政治才能正常运作。

社会主义民主虽然不同于一切旧式的民主，但同样需要构建这一平衡。官场上，诱惑太多，道德的缰绳不能说毫无用处，但仅凭这一点，是难以拴住欲望的野马的。正因为如此，恩格斯在谈到巴黎公社的管理制度时曾指出：“工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，一方面应当铲除全部旧的、一直被利用来反对它的压迫机器，另一方面应当以宣布它自己所有的代表和官吏毫无例外地可以随时撤换，来保证自己有可能防范他们。”[2]毛泽东在回应黄炎培关于如何跳出“其兴也悖焉，其亡也忽焉”的历史“周期律”的谈话时也说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[3]然而，民众要制约政府，其本身必须要有力量。

2. 没有政府力量与民众力量的理性平衡，民主政治很难正常运作

民主政治需要各种平衡，但是，政党之间的力量平衡、区域间的力量平衡、派系间的力量平衡、体制内的力量平衡等，尽管对于民主政治的建立和运作有着重大的作用；但对于民主政治的巩固和发展并不起关键作用。能起关键作用的是民众力量与政府力量的相对的理性平衡。

从历史视角看，中华民国初立之时，是有政党力量和派系力量的平衡的。从政党力量平衡讲，那时有以革命派为主的国民党同以立宪派、旧官僚为主的进步党的相对平衡。从派系上讲，有革命派、立宪派、袁世凯等旧官僚集团的三角平衡。但是，由于民众力量不够强大、民众的民主意识淡薄，加之各派之间没有意识到保持力量平衡对民主政治建设的重要性，使得袁世凯有条件连横合纵，分化瓦解，打破了当时还十分脆弱的平衡，企图建立起以他为首的新的皇权体制。但由于革命派的基本力量并没有被袁世凯消灭，立宪派也没有被其完全拉拢，力量平衡仍在起作用；所以袁氏费尽心机建立起来的洪宪帝制，只存活83天。不过，由于民众力量在反帝制的斗争中仍然没有发生根本变化，所以，恢复起来的中华民国，仍然只是一块招牌。

此外，二战后东南亚政治也可以佐证上述观点。

二战初期，东南亚国家都纷纷实行了民主制，但并没有取得成功，很快就走向威权政治。到20世纪80年代，随着经济的发展，东南亚各国又出现第二次民主潮。但发展仍不稳定，并且引发了社会的剧烈动荡。东南亚民主的难产，尽管有着各种复杂的原因，但主要原因就是没有形成政府统治力量与民众制约力量的理性平衡。这方面可以泰国作为典型代表。泰国是东南亚第一个实行民主政治的国家。1932年6月，军官比里·帕侬荣领导人民党发动政变，推翻了泰国曼谷王朝的君主专制统治，实行君主立宪制。但从此以后，泰国是政变复政变，政变不断，流血复流血，流血不止。据《泰国宪政史系列：军队何以干政70年》言：“成功的政变导致宪法被废除、议会被解散、政治参与被禁止。同时几乎每次成功政变之后，军方都会重建宪政和重组文官政府，来解决自己的执政合法化问题；短暂的蜜月期过后，军事政变再度爆发”[4]。泰国民主建设出现这种乱象，其原因与东南亚的其他国家的民主建设一样，就是没有形成政府统治力量与民众制约力量的理性平衡。泰国在1932年前还是封建王朝统治，受封建制的影响极深，民间力量的发展受到极大的压抑。所以，泰国初行民主制时，民众力量还无法适当制约政府力量和其他力量，特别是军方力量，从而使其民主制失衡并催生了威权统治。“1980—1990年，泰国的国民经济生产总值以平均每年7.6%的高速增长。1990年以后，泰国控制经济‘过热’，但仍保持了平均8%的增长率”[5]。随着经济的快速发展，泰国的中产阶层迅速扩大，到20世纪90年代中期，“大约三分之一的曼谷市民跨入了中等阶层行列”[6]，其民主要求也日益增长。从而使得泰国又出现了第二次民主潮。但是，由于泰国政党不成熟及其相互间的恶斗，以及“很多居民特别是农村居民(农业人口占70%)缺乏现代民主意识”[7]，是故，泰国社会至今还不稳定，“2006年发生的军事政变以及此后的动荡政局说明，泰国政治目前仍然是上等阶层内部的角力，中下等阶层在国家政治中只能被上等阶层作为工具而利用。因此，虽然泰国政治自九十年代早期市民流血抗争一度有了很大发展，但这并不意味着西方意义上市民社会的崛起”[6]。近年来政局动荡中的各方表现，充分说明泰国的“市民社会”还非常不成熟，还不能成为使其民主制度稳定发展的决定性的支持力量。

再次，今天我国台湾地区的民主政治乱象也可作为佐证。

台湾，在两蒋时代，实行的是威权政治。蒋经国统治的后期，台湾的民主运动高涨，“1986年9月28日，反对国民党专制独裁、追求民主自由、主张‘台湾住民自决’的各股‘党外’势力组建成民主进步党，打破了国民党长期‘一党专制’的局面。民进党成立后，逐步变为一个公开主张与追求台湾独立的政党，在2003年3月‘总统’选举中，因国民党阵营的分裂，民进党取得执政权，成为执政党”[8]。此后，台湾出现了乱纷纷的政党政治。到2004年，台湾正式登记的政党已有108个；但主要是国民党与民主进步党两大政党的竞争，其他的政党，都纷纷泡沫化。仅从表面上看，台湾的政党政治走势还比较顺畅，民主政治已经稳固。但实际上则不然。由于台湾是依靠政党力量的大致平衡而走上民主之路的，民众力量并没有真正发展和成熟起来，因而其民主政治是乱象丛生，如政党之间不分黑红皂白地恶斗、政党与黑道勾结、黑道入主“民主殿堂”、金权结合、蓝绿恶斗等。不过，台湾的民众力量不足，不是其民间组织太少，而是其民众组织不成熟，也就是说民主意识不足，特别是主体意识不足。据詹姆斯·M·伯恩斯等的《美国式民主》一书所言：“民主的基本前提，首先，民主主义者承认个人的基本尊严和价值。这种观念贯穿着整个民主思想。它被写进托马斯·杰弗逊的著作，尤其是写进了《独立宣言》中——人人都由造物主赋予某些不可让渡的权利。个人主义使人——不分贫富、不分黑人白人、不分男女——成为价值的主要标准。国家、工会和公司均以其对个人的用处来衡量。当然，不是每个人都相信应把个人置于首位。有的人相信国家主义，认为国家或社会高于一切。不过，民主主义者认为，国家甚或社会都不如组成它的个人重要。”[9]然而，台湾人，尤其是南台湾的人却大多被台独绑架—— “挺扁”(也是挺台独)比什么都重要。而且为了“挺扁”，他们可以不管是非对错，肚子扁扁，要挺“阿扁”；“阿扁”大贪特贪，他们仍要挺阿扁。这一切说明，台湾的政党政治虽已成形，但由于台湾民众的民主意识仍然有限，难以形成足以制约政府但又不削弱政府的力量，从而使得民众的政治参与热情被少数政客所利用。

鉴于这一切，沈美崇在为塞缪尔·P·亨廷顿著的《变化社会中的政治秩序》一书作的《中译本序》中曾特意指出：“一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频这二者之间的相互共振，奏出政治上的谐调。果如此，政府就能有效实施国力资源的开发，社会财富的分配，和权力象征的表达等主要功能。而第三世界多数国家之所以染上了政治不稳定的顽症，就在于政府在民主呼声(这种呼声实际上只存在于社会总人口中的少数分子之中)和西方榜样的压力下，让政治参与跑到政治制度化的前面去了，结果害了政府自身。亨廷顿说，基于它的特殊历史原因，美国民主的道路是先行扩大民众参与，政治现代化后来才发生，这与欧洲国家的民主政治发展道路正好相反。第三世界新兴国家如果要较为有益地吸取西方民主制的示范效应，欧洲的历史经验或许更有参考价值。”[10]

二、民间组织的发展是民众力量的重要体现

民众的力量 ，主要表现在两大方面，一是民众自身的素质，即文化水平、法律道德意识、民主意识、参政能力等。二是民间团体的发展程度，即民间团体的数量和质量等。 在这两者中，前者固然重要，但后者则是民众力量的直接体现。

其一，没有组织的民众，只能是弱势的民众。民众一人一家力量十分渺小，他们在面对豪强时，大都是任由摆布；面对官权时，则更无办法。他们要保护自己的利益或尊严，唯有组织起来。孙中山就认为中国农民就因“向来不知结团体……所以总是被欺侮”[11]。当然，这是革命时代的事，现今我国的情况已出现了变化，执政党是人民的当然代表和保护者，人民完全可以依靠执政党来保护自己的利益。所以有人认为民众组织已失去了存在的必要性。但是，执政党虽是人民的代表，却并不能包办不同阶层的一切事务。革命时代的中共主要是代表工人、农民、城市小资产阶级的利益的，建国后的中共，其代表性逐渐地扩大，至三个代表提出后，成为了全民党，但在一些具体利益上，仍很难完全代表所有的阶层。因为我国还处于社会主义初级阶段，在这一阶段，剥削阶级作为阶级虽然已不再存在，但各阶层人们所获得的经济利益还存在很大的差别。如工人与农民之间的差别，劳动人民与知识分子之间的差别，特别是企业主与一般员工之间的差别等。而这种经济利益差别，必然会使他们的政治要求也存在差别，需要有各自的团体来代表他们的要求。而且，在市场经济迅速推进过程中，“国家的管理职能由单一的行政控制转变为服务和协调，国家权力逐渐向社会转移”[12]。“政府权力正在越来越多的领域退出，社会本身的自主运行程度不断提高”[13]。在这种情况下，各行各业的人都必须依托自己的组织来维护自己的利益。以我国农民为例，由于历史和制度上的原因，“我国农民尽管数量庞大，但分散化程度很高，以至于无法形成有效的集体行动，维护自身合法权益。在经济、政治、社会事务发展中涉及权利维护、发展机会、平等待遇等自身利益时，往往成为‘沉默的羔羊’”[14]。

其二，民众只有借助自己的团体才能传递和实现他们的主张。在民主政治中，政治的殿堂往往是万千钟鼓齐鸣的，个别民众的声音，无论多么高昂，在这样一个场合也会被铺天盖地而来的声浪所淹没。所以，民众的意愿一定要通过他们的组织才能充分表达。而且，也只有借助于团体的支持，民众才敢于表达他们的意见。旧社会的民众在官吏的残暴统治下敢怒而不敢言，正是因为无团体可依，力量微弱之故。是以，“费雷在1966年说：‘智利广大群众没有任何组织，而没有组织就没有权力，没有权力就会在国家的生活中没有自己的代表’，组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提。”[15]毛泽东亦曾指出：“自由是人民争来的，不是什么人恩赐的。中国解放区的人民已经争得了自由，其他地方的人民也可能和应该争得这种自由。中国人民争得的自由越多，有组织的民主力量越大，一个统一的临时的联合政府便越有成立的可能。”[16]

其三，民众只有借助于民间团体的运作，才能充分提高自身的政治能力。 民间团体是民主政治的最初层级。梁启超曾言：“西人言政者，谓莫要于国内小国。国内小国者，一省，一府，一州，一县，一乡，一公司，一学校，莫不俨然具有一国之形。省、府、州、县、乡、市、公司、学校者，不过国家之缩图，而国家者，不过省、府、州、县、乡、市、公司、学校之放大影片也。故于其小焉者能自治，则其大焉者举而措之矣。”[17]今人张勤的《中国公民社会组织发展研究》也认为：“公民社会为实现民主政治设计了制度性框架”，因为“民主作为一种政治制度也包含代议、选举、分权制衡等基本内容，而且这些具体的制度无不与公民社会有关”[18]。所以，民间团体的运作，可使民众经受充分的锻炼，提高民众的自治能力和民主意识，如独立自主意识、平等意识、法律意识等，特别是团体意识。团体意识是一国一地方民众凝聚力之所在。梁启超言：“吾中国谓之无群乎，彼固庞然四百兆人经数千年聚族而居者也。不宁惟是，其地方自治之发达颇早，各省中所含小群无数也；同业联盟之组织颇密，四民中所含小群无数也。然终不免一盘散沙之诮者，则以无合群之德故也。合群之德者，以一身对于一群，常肯绌身而就群；以小群对于大群，常肯绌小群而就大群。夫然后能合内部固有之群，以敌外部来侵之群。”[19]梁启超还将这种合群之德称之为公德，并认为它是国之为国的基石。曰：“人人独善其身者谓之私德，人人相善其群者谓之公德，二者皆人生所不可缺之具也。无私德则不能立，合无量数卑污虚伪残忍愚懦之人，无以为国也；无公德则不能团，虽有无量数束身自好，廉谨良愿之人，仍无以为国也。”[17]一国一地区要实行民主政治，其公民没有团体、特别是没有团体意识，是很难成功的。

三、只有正常发展的民间组织才有利于民主政治的发展

民主政治的成熟与发展，可以说很大程度上取决于民间团体的成熟与发展。塞缪尔·P·亨廷顿曾指出：“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率，这是一目了然的。……社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会特点。……卢西恩·派伊认为：‘发展和现代化方面的问题，都渊源于能否建立起更有效、更灵活、更复杂和更合理的组织……鉴别发展的最终试金石在于一个民族是否有能力建立庞大、复杂、灵活的组织形式’”[15]。

这里讲的民间团体的成熟是指其民主性如何？其对政治现代化的适应性如何？只有民主的、适应政治现代化的民间团体的较普遍发展，才能为民主政治的运作提供真正的基础。

首先，专制性的社团、不成熟的社团，不但不利于民主政治，而且是民主政治之大害。专制性的社团只能为专制统治提供基础。在民主政治的框架下，这样的社团往往会对上争民主，对内行独裁，其结果只有两个：一是在民众素质较高的情况下，最终玩不下去而自动解散；二是在民众素质较低的情况下领导者欺上瞒下，玩弄民意，使社团要么成为政客的选票机，要么成为某些野心家分裂国家、分裂政党、分裂政府的工具。塞缪尔·P·亨廷顿强调民间团体的发展层次，其用意显然就在这里。

其次，民间团体的发展应激发民众的政治参与热情，但不能过度激发这种热情。如果民众的政治热情过于膨胀，政府往往不可能立即与其适应，而一旦上下不能适应就有可能出现难以预想的状况。根据亨廷顿的研究：“现代性孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱”。“一般说来，纯正的传统社会虽然愚昧、贫穷，但却是稳定的。但是，到了20世纪中叶，所有传统社会都变成了过渡性社会或处于现代化之中的社会。正是这种遍及世界的现代化进程，促使暴力在全球范围内蔓延”[20]。亨廷顿认为，这些动乱是由于政治改革滞后而造成。但政治改革是否滞后，在于他是否最大程度地与各方面因素相适应，从而最大程度地整合各方面的力量，取得效率的最大化。如果民间组织发展过滥、过速，脱离了实际需要，政治改革即使能与之配套，也未必能稳定社会。中国的文化大革命就是一个很好的例证。

再次，民间团体的发展规模、数量也要与民主政治的发展相适应。民主性的民间团体建设实际是民主建设的一部分。对于一些渐进式民主建设国家或地区来说，由于历史的、现实的原因，其民主建设有一段很长的路要走。如果在这一发展过程中，让民间组织在各个层面、各个地方普遍地建立和运作，必为需要逐步发展的民主体制所难以容纳。因为这种全面开花的民间组织建设，实际上已不是渐进式的民主，而是快进式的民主。

对于这一问题，有人认为民间团体是一个国家民主政治的基础，只有国家的政治体制根据其基础来设立，没有根据国家政治的总的需要来设置基础的，如此，则是本末倒置。此议，本人并不赞同。本人认为：民间团体建设本身就是民主政治建设的一部分，什么样的政治体制要求有什么样的民间团体。而且民间团体是人们根据一定需要造就的，不是先天形成而不可改变的。既然上千年的中国封建社会没有为我们今天的民主政治建设留下正常的民间团体的基础，我们要实行民主政治必须先造就这个基础，那么我们就有一个按照什么模式造就这一基础的问题。如此，它就不是一个本末倒置的问题，而是一个总体安排，全面布局的问题。这就好像建房子，房子的结构要根据其基础确定，但房子的基础并不是先天形成的，而是人们事先设计和造就的，它是整个造房计划中的一部分。中国的社会主义民主是不同于西方的资本主义民主的，他有他自己的特色。中国的民间团体的发展作为中国民主政治的一部分，也必然要有自己的特色。而且，中国是个多民族的、人口庞大的、信仰复杂的国家，加之中国人“合群之德”不足，民间团体的发展不可能很成熟；如果自由过多，很可能给社会带来麻烦。梁启超所谈的旧金山华人组织的情况可为我的这一观点提供支撑。曰：“吾见其(旧金山华人)各会馆之规条，大率皆仿西人党会之例，甚文明、甚缜密。及观其所行，则无一不与规条相反悖。即如中华会馆者，其犹全市之总政府也。而每次议事，其所谓各会馆之主席及董事，到者不及十之一，百事废弛，莫之或问，或以小小意见而各会馆抗不纳中华会馆之经费，中华无如何也。至其议事，则更有可笑者。吾尝见海外中华会馆之议事者数十处，其现象不外两端：(其一)则一二上流社会之有力者，言莫予违，众人唯诺而已。名为会议，实则布告也，命令也。若是者，名之为寡人专制政体。(其二)则所谓上流社会之人，无一有力者，遇事曾不敢有所决断。训无赖少年，环立于其旁，一议出则群起而噪之，而事终不得决。若是者，名之为暴民专制政体。若其因议事而相攘臂相操戈者，又数见不鲜矣。”[20]今日我国民众的素质虽已与梁氏时代有了巨大的差别，国内政治环境的差别更大，但民众毕竟很少经历自治团体的锻炼，其合群之德提升有限，无拘无束的团体活动，出现梁氏所言之事的可能性甚大，文化大革命中的造反派内讧就是明证。

那么，中国的民间团体到底要怎样运作才能适应中国特色民主建设的需要呢？笔者认为，无独立性的民间团体不能算是真正的民众团体，但是，中国实行的不是西方的多党议会制，而是中国特色的民主政治。在政党制方面，实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制，在政权组织方面，实行人民代表大会制、民族区域自治制、基层民主制。在这样一个民主模式下，民众团体不能像西方国家那样运作，而应仿照多党合作的模式，各群众团体由中国共产党统一领导，但党对这些团体的领导主要是政治领导，是政治原则和政治方向的领导，在组织上不插手其组织内部事务，使其实行相对的独立。这样既能较充分地发挥民间团体的作用，又能保证我国民主政治的稳定发展，保证政府权能的正确发挥。

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On Public Organizations and Democratic Politics

GUAN Shi-fu

(Hengyang Normal University, Hengyang Hunan 421002, China)

The coordination of the government forces and public forces is the key to the proper functioning of the democratic politics. Without rational balance of the government forces and public forces, the democratic politics is hard to work. However, the public forces has mainly embodied on the level of the development of the civil organizations. This manifests in three aspects. First, only organized, the people will have forces; second, only with the help of their groups, the people can pass and implement their ideas and the third, only through the operation of their organizations, the people can fully improve their political skills. However, the democratic politics requires the development of the civil organizations, but it is not said that any development of the civil organization or any random development will be conducive to the democratic politics. Only the normal development of the civil organization is conducive to the development of the democratic politics.

democratic politics; public organization; rational balance; operation; embodiment

2016-04-27

管仕福(1954—)男，湖南祁东人，教授，从事中国近代史、党史和民主政治研究。

C912.2

A

1673-0313(2016)04-0038-06