我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析

2016-03-16汪启宝

环球市场 2016年25期

关键词：农业用地市民化国土资源

汪启宝

河南省固始县国土资源局石佛店镇国土资源所

我国当前城乡建设用地置换的实践探索及问题剖析

汪启宝

河南省固始县国土资源局石佛店镇国土资源所

城乡建设用地的置换是缓解城市建设用地紧张、有效利用闲置的农村建设用地和保护耕地的重要手段，但是近几年，我国城乡建设用地的置换问题频发，出现了许多违反国家土地政策的行为，严重影响到了社会的和谐与经济的稳定。面对这些问题，如果不加以解决，就将会影响到我国的城乡协调。本篇文章就着重对我国当前的建设用地置换的实际情况进行分析，总结实践经验，寻找问题的根源，并提出解决问题的办法和措施，推动我国的土地资源利用和发展。

城乡建设用地置换；问题；城乡；发展

引言：

土地置换是指依法取得的不宜利用和开发的原有建设用地，在完成土地复垦后与经过土地利用总体规划被规划为建设用地的农用土地或其他建设用地进行置换的行为。现阶段，在我国的土地置换政策上，只有《土地管理法实施条例》以及《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发〔2000〕408号)﹑《土地开发整理若干意见》(国土资发〔2003〕363号)搓出了一些原则性的规定，并没有出台专门的土地置换法律法规。这就在实际的土地置换中，给一些不法企业和个人有了空子可钻，给土地的利用和发展带来不好的影响，同时也危害到了耕地的保护。

1.我国当前城乡建设用地置换的政策与试点推进

1.1 城乡建设用地置换政策

为了促进城乡的协调发展﹑合理配置土地资源﹑加快新农村建设﹑推动城市化进程，我国在土地置换上实行了“挂钩”政策。在2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，“挂钩”一词首次出现，随后在2005年正式提出，到了2008年被正式确定下来。我国的“挂钩”政策，在保护农民利益﹑造作流程。实践原则等多个方面提出了明确的规定。根据现有的政策法规，城乡建设用地的置换必须是农民自愿，不能强迫实行，不得侵害到农民的利益，必须妥善安置和补偿好农民。在实施的原则上，必须遵循总量控制﹑封闭运行﹑定期考核﹑到期归还的四项原则。

1.2 城乡建设用地置换试点

我国城乡建设用地“挂钩”政策实行以来，为城乡统筹发展提供了强有力的政策工具，对于支持城镇化﹑促进农民工的市民化作出了巨大贡献。由于各地区人口﹑资源﹑环境不同，在城乡建设用地置换促进农民工市民化的实践方面，产生了不少类型模式，其中，天津的“华明模式”与河南的“新乡模式”具有明显的北方特色。

位于天津市东丽区的华明镇，辖14个村，共4.8万人，2005年开始试点利用城乡建设用地挂钩的政策工具推进农民的市民化政策。经过几年的探索，实现了农民从生活方式到生产方式再到户籍身份的全面转型，形成全国著名的天津“华明模式”。通过“宅基地换房”的方式，推进农民生活方式的转变，分享城市的公共服务。农民以其宅基地，按照规定的置换标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地统一组织整理复耕。在不增加农民负担和不减少耕地的基础上，实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由第一产业向第二﹑第三产业转移。

新乡是河南省地级城市，2012年城镇化率为44.69%，城镇化及工业化水平均低于全国平均水平。在这个基础上，新乡市借助城乡建设用地挂钩，对新型农村社区建设进行了深入的探索和实践，其主要特点是将新型农村社区纳入城镇化，形成五级城镇体系；同时撤并村庄，将农民集聚于小城镇和新型农村社区，在新型农村社区配置相应的基础设施和公共服务，农民实现就地市民化。新乡通过农村建社区的办法推进就地城镇化，使工业欠发达地区﹑特别是具有农业优势地区推进城镇化的有价值的探索。一是有效地促进了城市资源下乡，公共资源为农。二是就地城镇化方式也适应了承接东部产业转移﹑本地劳动力回流的趋势，符合国家新型城镇化要求。三是新乡人地挂钩和土地指标的跨区域交易。

2.我国城乡建设用地置换中存在的问题

2.1 土地选址不当

部分企业和当地政府，为了能够尽快得到置换的土地，减少开发土地等待的时间，选择土地时不够仔细，把关不严，忽视了许多重要问题，所选的土地不在规划的农业用地区域内，而属于建设用地，这就使得土地置换的效果大打折扣。

2.2 只重视土地的使用，而忽视了补充

有些企业和单位，在对土地复垦的检查验收阶段，工作不认真，只是走过场，复垦的土地，与所占用的农业用地数量不符，质量也有差异。有的甚至只是缴纳一定的保证金，就直接占用农业用地进行非农项目开发建设，对于土地的复垦完全就不闻不问，最后不了了之。

2.3 可操作性较差

在我国的土地置换中，虽然用于复垦的土地已经完成了征地补偿和安置等手续，采用这种推磨式的形式进行置换也能有效防止重复补偿，但是这种形式的可操作性比较差，在实际应用中，耗时比较长，推进难度大，其中设计的人员和利益层面也很复杂，产生的矛盾混合历史遗留问题的很多。另外，后续的等级手续等也十分的繁琐，工作量也很大。