湖北省土地承包经营权确权试点工作问题浅析

王　烜

(中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430073)



湖北省土地承包经营权确权试点工作问题浅析

王烜

(中南财经政法大学 工商管理学院，湖北 武汉 430073)

摘要:为了适应现代农业发展和新农村建设要求，湖北省通过开展土地承包经营权登记试点工作，推进农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权”分离，明晰所有权，稳定承包权，放活经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利。本次土地确权有利于健全农村土地承包经营权登记制度，同时为落实土地承包关系保持稳定并长久不变，依法规范土地流转、增加农民财产收入和促进农村发展奠定基础。通过调查一些湖北省试点的土地承包经营权确权情况，发现一些试点的确权工作面临一些困难和问题，并对这些问题进行了原因分析，提出了宏观统筹安排、积极解决微观问题、切实保护农民利益等对策建议。

关键词：土地承包经营权；土地确权；土地权属；农民权益

一、湖北省土地承包经营权确权总体现状

2014年全省确定了14个整县、4个整镇和其他地方的部分村开展承包地确权试点，涉及192个乡镇、4187个村、34566个村民小组、173.3万承包农户、二轮延包面积860.3万亩。2015年3月中旬，政府相关部门对2014年试点工作进行了考核验收。验收显示，除恩施州的建始县外，其余地方试点工作已经顺利完成，各地共完成了144个乡镇、2998个村、23793个村民小组、123.2万农户的承包地确权工作，完成比例分别为98%、97%、97.6%和92.8%。通过试点，共确权承包地块758.3万块，实测承包耕地面积817.5万亩，比二轮延包实测面积636万亩增加181.5万亩，增长28.5%。完善承包合同123.1万份，建立登记簿122.8万份，颁发经营权证122.7万本，承包合同签订率99.9%，登记簿建立率99.7%，经营权证发放率99.5%。验收情况表明，各地政策把握较好，工作较为细致，也取得了一些典型经验，化解了部分矛盾纠纷，为2015年全省全面推开土地承包经营权确权工作奠定了一定的基础。

二、土地承包经营权确权中的问题及原因分析

尽管湖北省在2014年的土地承包经营权确权试点工作的总体验收中反映了良好的态势，但由于土地承包经营权确权的工作难度大，确权登记程序繁多，且农村土地权属关系十分复杂，人地分离和人户分离现象突出，人地矛盾和土地纠纷等客观存在使得各个确权试点在其进行的土地承包经营权确权工作中也出现了一些差异性问题。

(一)部分农民的思想意识问题通过调查研究XC县和TF县发现，部分农户对于土地承包经营权确权工作的认识不到位，他们认为这次土地承包经营权确权登记颁证工作与之前进行的二轮延包延长土地承包年限并没有区别，甚至部分农民认为再多颁发一份土地承包经营权证是多余之举。另外，由于一部分农户在以往分田中获得的农地较少，认为确权工作不会带来承包农地面积的大范围变化，从而忽略了确权工作还权赋能的作用和保障稳定农地经营权，提供农户土地抵押权或通过土地获得财产性收入等种种意义，因此对于农地承包经营权的确权缺乏热情。还有，一部分农户的家庭成员大多在城市务工，逐渐脱离了对农地的依赖，也缺乏对于确权最终带来的权属意义的认知，因而对于土地权属的变化和土地确权并没有特别地关注。

(二)基础信息调查采集难土地承包经营权确权工作的开展涉及到千家万户，而做好确权工作程序首先就是要做好入户基础调查，这需要农户的积极配合。但由于一部分农户的家庭成员都外出务工或经商，导致没有人员协助填写相关的基础信息表格，也没有人帮助指认农地地块和四至边界。另外，很多农村地区都是老人、妇女、儿童留守在家，人员的受教育水平较低，很多政策性工作的协助能力较低，且妇女和儿童对于家中农地地块及其分布信息不了解，有的老人提供的信息也不够准确，甚至有误。因此，给核对土地信息和农户入户调查的进度和质量带来了影响。

(三)组织公示及签字周期长、难度大大部分地区进行土地承包经营权确权的公示至少需要两次，每次是7天。签字需要逐组逐户进行。而除了有些农户全家不在村子之外，也有部分农户因为各种原因拒绝签字确认的情况。因此，对于土地承包经营权确权工作的整体质量和进度造成了不好的影响。

(四)历史遗留问题造成潜在矛盾多1.人地矛盾。由于农户家庭人口在不断变化，而农地面积和地块是早年按照农户家庭人口数量进行平均分配的，几十年间未经过任何的政策性调整，依然保持着最初的分配状况。因此，农户家庭人数的不断增加就出现了人多地少的人地矛盾情况；而农户家庭人数不断减少或者绝户就会出现人少地多的情况。这些人多地少的情况会使得在推行土地承包经营权确权的工作中出现一些农户对农地数量的诉求，很多承包地少的村民确实难以维持基本生计，要求新增承包地，但承包地较多的农户又不愿意转让。而地多人少的情况又会造成土地大面积荒废等土地资源浪费的现象。

2.农户之间的矛盾。在JZ市获得的调查数据显示，该市有5个村农户承包经营权证与实际承包地块、面积不符，有155个村至今只调整了一次农地，有39个村每隔几年就会进行一次调整，因此，这些地区的农户之间的土地矛盾十分突出，给确权工作带了很大的阻力。此外，在XC县QS村出现过一些农户之间自行交换田地或者转让田地的现象，但在当时却没有签订一些正式规范的田地转让合同或者协议，因而导致了在确权过程中出现一些农户之间土地四至边界不清、地块分配不明等土地纠纷问题。产生农户自行调田这种普遍现象主要是由于在20世纪90年代，我国的城市化和工业化迅速发展，许多农民考虑到农业生产收益低和城市大量的就业机会而选择了进城务工，放弃了对自家农地的坚守，将农地转让给其他农户。而在2006年我国正式宣布取消农业税后，这批当时外出务工的农民由于逐渐年老，务工能力减弱，又一直从事低端行业，受到了一定程度的社会排斥，无法真正在城市生存。因此逐渐恢复了对土地的依赖，希望回到家乡，重新获得自己的土地。这无疑又与当初转入土地的农户形成了对立的难以化解的矛盾。

3.权属重叠、交叉，权属边界不明。土地权属调查的工作量大、难度大，其中还体现在零碎的耕地、园地和林地、宅基地等相互交织，权属边界普遍存在无明显地物标志的问题。因此，在确定每一宗土地的承包经营权与边界时，都有可能涉及相邻农村的水利、公路、通讯、电力等设施建设用地或林地的权属边界争议问题。例如，因为公益事业建设，JZ市曾经被征用了大量的土地，从而造成了部分农户耕地面积大幅度减少，农户面临着失地的问题。其中JZ区BH桥村某一组因修建公路、铁路被征占了承包地，导致该组的28户村民只有15亩土地。因而，在土地确权中表现出了一些土地权益方面的诉求。

4.土地用途的改变。由于湖北省各地的第二轮土地延包工作基础参差不齐，且长期以来经过不尽规范的日常管理和土地流转之后，一些农用土地的用途和性质发生了改变，而如上述的征占地政策的不一致，各区域移民土地调整分配方法与标准的千差万别等都导致很多的矛盾和遗留问题暴露出来。在走访YM县土地确权试点的过程中，我们从当地经管站管理人员处了解到GPT镇MT村原村级小学曾为扩建学校操场，无偿占用村民方明生、方大发等8户农民的土地约10亩。后因村级小学撤并，原学校土地经村委会和党员、村民会议同意承包给一位养鸡专业户。而在本次农村土地确权过程中，土地曾被占用的8户农民要求落实该地块的土地承包面积。

5.土地及人口信息有出入。由于一些地区未开展依法完善二轮延包或者二轮延包没有严格执行到位，没有严格按照当时中央和湖北省延包政策进行确权、签合同和登记颁证一系列程序，又由于当时的技术有限，对农户土地面积的实测有一定误差，从而最后导致承包地块、面积、合同、证书不明确或未确定到户，或者造成了实测承包面积与原承包合同、经营权证书有出入、人口信息不准、地块划分不清等需要重新勘测和修正的地方。

6.迁入迁出农户的权益保障问题。由于人口的变迁，很多农村地区存在农户迁往其他村子，或者外地农户迁入的现象。除此之外，也普遍存在出嫁到其他村子等婚嫁迁移现象，这些农户难以获得相应的土地权益保障，导致部分人失去了赖以生存的部分或全部土地。

(五)村集体机动地存在问题在湖北省的一些试点地区，例如JZ市的一些地区就反映出村集体机动地面积过大的问题，而这实际上损害了村民的权益。有的村集体没有机动地，无法在保持承包关系不变的情况下起到调剂余缺的作用；而有的村集体机动地已经对外发包，承包期限又较长，从而丧失了机动地的调节功能。

三、湖北省土地承包经营权确权的对策建议

(一)宏观统筹安排土地确权的工作涉及面广、政策性强、程序严格、矛盾突出。要做好湖北省土地承包经营权确权的工作首先要做好宏观上的统筹安排。

1.出台确权方案。各个试点地区要做好土地确权的方案，明确工作任务，方法步骤、原则要求、保障措施等内容，方案要保证实用性和可行性，同时要因地制宜，根据各地区的特殊性问题制定好方案。

2.组建领导小组。要组建责任明晰的领导小组，同时将涉及土地确权的各个相关部门的人员进行组合，充分利用现有的有助于完成土地确权工作的人力资源。按照确权工作的内容，组建土地确权领导小组、土地确权工作指导小组、土地确权工作专班、土地确权监督小组、土地纠纷调处小组。完善土地确权的工作体系建设，明晰各个工作小组之间的关系和责任。

3.进行专业培训。除了做好试点的土地确权方案和工作安排部署之外，对各个涉及土地确权的工作人员还要做好专业培训，保证工作人员的专业素养，从而确保土地确权的工作不会出现大的偏差。

4.确保技术支持。由于此次的土地承包经营权确权对于土地的测量将提高标准，需要更加精准的实测数据，因此必须具备专业的实地测量技术。这也会为后期形成电子数据信息奠定坚实的基础。

5.合理经费预算。此次实地调查研究发现，多地存在土地承包经营权确权经费不明，经费短缺的现象。大多试点地区的经费来源是村委和县政府，经费来源比例不尽相同，很多村组因为经费不足，难以深入推进工作。因此，各地区的财政要做好相关工作的预算。而省市级政府要对土地确权的经费予以重视，及时进行调整补贴。

(二)积极解决微观问题1.做好农户宣传工作。针对农民思想意识的问题，要做好各个农户的宣传工作，不能只是进行会议传达。根据农户思想意识的特殊情况，在进行土地承包经营权确权工作时，要耐心解释此次确权与以往的区别所在和意义所在。对受教育水平较低的农户，要进行个别交谈，既要传达清楚工作流程和意义，又要逐渐增强农户的权属意识，积极配合工作。对在外务工的农民，要保持信息通畅，要多进行电话沟通，宣传好确权工作，也要让他们意识到自己是土地确权的受益人并及时进行信息传达。从而做到保护农民的土地合法权益，不让农民失去土地确权带来的各项益处。

2.简化重复程序。由于农村土地“三权”确权工作中，工作内容具有关联性，且工作方式类似，导致各行业主管部门组织工作的同时会出现重复工作的现象。因此，要避免对基层和农户的重复打扰和相关基本信息的重复搜集。对农村大量外出务工农户和留守妇女、老人、儿童，搜集基本信息要提高效率，简化重复的程序，不要反复多次把外出务工农民通知回来确权指界和提供确权信息，必要时采用多样化的联系方式。另外，也要与其他土地权属的确权管理部门做好沟通，做到必要的基本信息能够共享。

3.处理好客观的人地矛盾。关于人口增减变化造成的人均占有承包地不均的问题，各个试点都必须以已经颁发的合同和权证为基础，不得借机违法调整收回农户承包地；不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基数和农民承担费用；不得打乱重分、另起炉灶。明确承包地是以“家庭”为单位，不存在哪一个农民没有承包地的问题，且由于农户间人均占有承包地数量无法保持一直处于均衡状态，承包地内贸然调整承包地对于稳定土地承包关系不利，也不利于保障农民对土地长期投入，更无法从根本上解决农户间人均占有不均的问题。

4.处理好“转让的土地”。对于以往农户之间由于农业生产负担和农业税等历史原因造成的农户间自行调田或转让土地的问题，建议试点地区根据对当时历史情况的了解，以证据、证人、证物为依据进行纠纷调解。同时要以一轮承包为依据，二轮承包为准绳，做好土地权属的历史调查。在处理完善土地纠纷之后要依据现行土地承包经营权确权的相关规定补签好各项合同，并登记颁发经营权证书。对于没有任何可靠依据和历史可寻的个案，建议在尊重农民意愿的前提下，利用村集体机动地进行调解或者将争议暂时搁置，另寻其他途径。处理这类土地纠纷，要避免造成农村社会治安问题。

5.做好土地权属变更记录。关于农村耕地的土地性质和土地用途发生改变，导致土地权属不明的问题，要做好相关的土地权属变化记录。由于农地的抛荒和农村基础设施和工业化的迅速发展，使得农村地区的很多承包耕地的性质和用途发生了改变。农户未经依法批准，自行流转给他人在承包地建房或其他建筑设施，要按农用承包地进行登记，计入承包面积，并做好土地现行情况的记录。待相关规定和处理办法出台以后，对于改变土地农业用途的行为要依据现在完善记录的信息进行合理处理。而经过审批建房及其他附属设施占用承包地的就不再列入确权登记的范围内。因发展集体公益事业，占用承包地的，要进行注销和变更登记。承包地全部被国家征用的，应进行注销登记；被国家部分征用的，应从承包土地地块和面积中减除，并进行变更登记；未被征用部分则据实测量确权登记。已纳入城镇规划的承包地，未依法办理征用手续的，应按原承包关系确权登记。农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证书，不再列入登记范围。

6.正确处理土地信息误差。总的原则是，对承包地块只要在原四至范围内的，应确权给承包农户。在坚持二轮延包关系、承包地块及四至界限不变的前提下，采取有效方法确认承包地块面积，对实测面积进行公示，并经农户认可后，据实登记。有异议的，要对地基草图进行审核，在村、组进行公示，公示无异议后才能确权登记。对实测承包面积与原承包合同、经营权证书有出入的，在登记簿中如实填写二轮延包合同面积和实际测量面积，经营权证书只填写实际测量的面积。在向农户颁发新的承包经营权证书时，要对承包地面积的变化进行解释，不论是面积增大或者减小，都要给出合理的理由，以免以后农户间出现争议和纠纷。

(三)切实保护农民权益农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及到农民的诸多权益，其中就包含了农民的知情权、参与权、监督权、诉求权和自主选择权。这就要求地方政府和土地确权基层工作小组做好以下几点以切实保护农民权益。

1.深入做宣传，确保知情权。从县确权工作领导小组到群众代表工作组都要深入农户进行宣传，除了广泛宣传政策以外，还要对确权成果进行公示，以保障农民对确权信息的知情权。这会使大部分农民对于土地确权有合理的深刻的认识，并愿意积极配合政府完成这项工作。

2.紧密联群众，矛盾共探索。在遇到关乎农民土地权益的重要问题难以解决的时候，乡镇领导小组要积极联系群众，有序召开群众代表大会共同探索既能获得广大农民群众认可又能解决矛盾的方法，这既可以加深农民对确权工作小组的信任，又积累了土地确权工作的群众路线经验。从而能较好地保障农民群众的参与权，也保证了农村社会的稳定。

3.成果必公示，敢于受监督。农村土地确权关乎民生、关乎农村经济发展、关乎农村社会稳定，而确权既是明确承包地归属的手段也是依法解决纠纷、化解矛盾的依据来源，因此确权登记的成果既可以保护农民土地承包权益又是定纷止争的有效依据。在确权工作中，要积极将成果公示于众，鼓励农民群众共同监督，这对于保障农民的监督权有着重要意义。

4.农民有话语，积极来聆听。乡镇领导小组成员要能够积极收集农民的意见，收集土地确权中不断显现的矛盾问题，聆听农民的诉求，在政策范围内不遗余力地帮助农民解决面临的土地矛盾，做到了尊重历史、公平公正，从而有效地保护农民的诉求权。

5.矛盾难协调，群众共商讨。在解决各类土地矛盾时，工作领导小组和群众可能面临多种解决方法的选择，也可能在当时条件下难以做出协调方案。乡镇和村组骨干可以组织群众代表会议组进行商讨，共同讨论出好的方案或在方案中进行投票选择。这些依靠群众力量的工作模式，既可以保障村民自治坚持了民主又维护了农村的社会安定和谐。

责任编辑周觅

中图分类号:F301.2

文献标识码:A

文章编号:1003-8078(2016)01-0006-04

基金项目：国家级科技思想库(湖北)课题，课题编号：HBKX2015YJKT12。

作者简介:王烜(1992-)，女，湖北黄冈人，中南财经政法大学工商管理学院硕士研究生。

收稿日期:2015-12-06

doi：10.3969/j.issn.1003-8078.2016.01.02