我国规划环评的困境及其破解之道探讨

2016-03-16陈玉芳

环球市场 2016年35期

关键词：环境影响规划监督

陈玉芳

国网河南省电力公司长垣县供电公司

我国规划环评的困境及其破解之道探讨

陈玉芳

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通过对近年来我国主要行业和领域规划环评实践经验的系统总结，发现主要存在规划和投资主管部门干预、环评文件质量不高、环评结论与项目建设脱节、环评成果实施缺乏机制保障等几个方面的突出问题。要提高规划环评的有效性，就必须突破上述方面的制约，对整个规划环评管理体制进行系统改革，培育推进规划环评的政策环境，并加强规划环评与现有政策、机制的整合。本文对我国规划环评的困境及其破解之道进行了探讨和分析，希望为以后的具体工作起到实际的参考作用。

环评；发展历程；展望

1 、我国规划环评存在的主要困难

1.1 部门消极抵制降低了规划环评的执行率

规划环评是对拟议规划的环境影响进行分析预测，并在此基础上做出方案比选和优化，从而起到预防或减缓不良环境影响的一项制度。与项目环评相比，规划环评更加注重过程、公众参与和程序性。在编制和审查过程中，往往要通过广泛的社会参与，在利益相关者之间达成一致，从而将环境保护要求纳入社会和经济发展规划，促进社会和谐。从美国、加拿大、欧盟各国的开展情况来看，规划环评大多属于决策辅助性质，开展主体一般为规划编制部门。环保部门在其中的主要角色是咨询、审查和监督。我国虽然在环评法中明确了“一地、三域、十个专项”规划要做规划环评，但对于审查主体的规定却非常模糊。再加上缺乏实施细则、环评费用不足等原因，规划编制和审批部门普遍存在抵触情绪，经常使规划环评沦为形式，甚至成为加快项目审批的通行证，难以发挥实质性作用。由于环保部门与其他投资主管部门为平级关系，在开发与保护存在尖锐矛盾时，也难以协调其中的利益关系。从目前来看，一方面是规划环评的开展情况不理想。

1.2 现有机制难以保证评价结论的客观公正

在西方国家，由于政企独立、产权清晰、监督到位，因此政府在推动环境影响评价制度方面并无后顾之忧，而企业为了避免环境责任，保护自身利益，也往往会花大力气来执行环境影响评价制度，从而使环境影响评价成为责任主体的自觉行为，评价结论的科学性也大大提高。但在我国，受多种因素制约，环境影响评价尚未成为责任主体的自觉行为。特别是对于规划环境影响评价，现有利益机制往往会影响评价结论的科学性和公正性。主要原因有如下几个方面，我国正处于工业化和城镇化快速发展阶段，各地普遍存在投资饥渴，再加上以国内生产总值(GDP)为导向的政绩观一直没有改变，对开发规划构成限制的规划环评，在自我评价模式下，难以提出制约规划的强硬结论。国公有制经济占有较大比重，并且是各级政府财政收入的主要来源，政府与企业之间存在千丝万缕的联系，由政府组织编制的规划环评，难以对企业发展构成实质性限制。

1.3 环评文件质量不高难以为决策提供强力支撑

由于规划包含的内容较多、涉及的时空尺度较大，并且具有很强的不确定性：因此，规划环评的复杂性要远远高于项目环评。在这种情况下，要科学预测规划实施可能带来的环境影响，就需要有强大的技术力量和先进的技术方法。但从目前来看，绝大多数从事规划环评的机构，其主要业务都是建设项目环境影响评价，难以跳出项目环评思维模式的束缚。而科研水平相对较高的高校和研究机构，对开展规划环评又缺乏热情。因此，我国规划环评的技术力量明显不足，直接影响了环评文件的质量。

2 、展望与建议

2.1 制定目标

解决环评制度出现的问题，首先要为其制定有限目标，采用简单有效的管理方法，提高制度效率，并与其他制度相结合，形成完整的项目管理体系，提高制度效果。明确环评制度定位，实现研究和审批的分流管理。理清环评的工作职责，区别环评研究和环评制度。大力简化环评审批流程，进一步明确环评工作职责、工作内容、工作标准，提高审批效率。简化后的环评文件，内容较为简单，评判标准清晰，审批部门易于判断，制度落实将更加方便可行。简化后的环评制度可以最大限度地减少权力寻租空间。

2.2 建立环境影响评价制度与排污收费制度

为更好地整合政策资源，还应建立环境影响评价制度与排污收费制度、总量控制制度、区域限批制度、环境监测制度、环境规划制度等其他环境保护制度之间的联动机制，提高环评的有效性。其次，环评制度优化后，还要加大对违反制度的建设单位和环评机构的处罚，不断净化环评市场。简化后的环评制度操作性应更强，技术审查和审批的环节寻租空间更小，但对环评机构和审批部门的监管也不应放松。对于环评市场业已存在的借证挂证、弄虚作假等不良风气要坚决打击，加大查处力度，并定期向社会公开。

2.3 严肃查处不按环评要求落实环保措施的企业

严肃查处不按环评要求落实环保措施的企业，确保环评效果得到发挥。最后，加大信息公开和环保宣教力度，发挥公众监督作用。在发达国家环评制度的运行机制中，通过公众对项目主体实施监督。而在我国，由于环评制度与污染追责制度分离，环评制度的监督落实完全由政府承担。过高的信息成本，使环保部门仅仅能够对相对简单、明确的方面进行较为有效的监督，如对项目主体是否出具了环评报告做出鉴别；而对于相对模糊、标准不明晰的行为，如项目主体是否落实环评改进建议、环评报告建议是否能有效避免负面环境影响等，监督则难以实现。同时，公众由于缺少环保专业知识，环保参与能力还有待提高。应该进一步加大环评各环节的信息公开，发动全社会的力量共同对建设项目的环境管理进行监督，努力开展各类环保宣传和教育，提高公众监督能力，最终提高环评的落实率和严肃性。