中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析

李 猛

秦皇岛市土地收购储备交易中

中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析

李 猛

秦皇岛市土地收购储备交易中

土地出让制度的建立和完善，促进了中国城市土地市场的发育，显化了城市土地资产价值。巨幅增长的土地使用权出让收入不仅成为重要的财政收入来源，还推动了地方经济发展，导致地方政府的卖地冲动，引起社会各界的广泛关注。孙富娟通过对厦门市2000—2006年间财政收入的分析认为土地收益在地方财政中有着不可或缺的地位。孔善广计算了土地出让价格上升对地方财政实际收入的贡献，发现地方财政与土地出让间存在高度相关性本文试图分析土地出让制度改革引致的土地收益变化对地方财政收入的影响进行简要阐述。

土地出让；地方财政；改革

过去十多年来，中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛关注，土地出让收入及与土地相关的收入占地方政府财政收入的比重不断上升，成为地方政府的“第二财政”，也即土地财政。土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了“发动机”和“加速器”的重要角色，当然也产生了一系列负面影响，从而备受争议。

1 土地财政与土地出让

土地财政的内涵

所谓土地财政，是指地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式，即与土地经营相关的收入占地方整体财政收入的比例较高的一种现象。土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实，国外现代化过程中也大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段，因此，在我国社会转型期土地财政的出现与存在具有一定的合理性和必然性。

在当前快速工业化和城市化中地方政府出让的土地大都是经过征收程序将集体土地转为国有土地之后才出让的。因此，土地出让金虽然在形式上表现为国家土地所有权通过出让制度在经济上获得的实现，但实质上却是国家通过征收权汲取的农地非农化开发增值收益。因此不能把“土地财政”的帐都记在土地出让制度的头上，这一点是进一步完善现行土地出让制度必须明确的。

2 中国土地出让制度对地方财政收入的影响

2010、2011、2012、2013、2014年全国土地出让总收入分别为2.7万亿、3.1万亿、2.89万亿、4.1万亿、4.26万亿，当年的财政收入分别为8.3万亿、10.37万亿、11.72万亿、12.9万亿、14.03万亿。从数据中可以看出，我国土地出让总收入基本呈逐年增长态势，同时我国财政收入也呈增长态势，由此不难看出，土地出让制度促进了财政收入增长。同时土地出让金收入对地方经济的发展情况也具有一定程度的影响，研究表明，土地需求量与经济发展趋势呈正比例关系，即经济发展的好，土地需求量大，经济发展的不好，土地需求量小。当经济向好时，市场竞争也会随之变得更加激烈，由此会形成土地供不应求的局面，在这一前提下，土地的价格自然会随之上涨，此时地方政府便可从中获得较高的出让金收入。如果地方经济出现明显的下滑趋势，会直接导致土地需求市场萎缩，进而导致政府计划供给的土地无法出让，或是只能以较低的价格出让，这样一来，地方政府从中所得的出让金收入也会随之减少，并且还会对地方财政收入造成直接影响，导致地方政府的投资能力下降，经济发展也会相应受到一定的阻碍和制约。

3 完善土地出让制度与财政收入的相互协调工作

3.1 改革农地征用补偿制度，堵住土地财政制度漏洞

土地财政最重要的制度根源，是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断。为使后土地财政时代顺利转型，必须堵住该制度漏洞：第一，必须以法律制度设立明晰的农民土地财产权，保证农村集体土地所有权与国有土地所有权享有平等的财产权利。第二，以法律法规对被征农地所能产生“公共利益”的内涵和外延进行明确的规定，可借鉴发达国家的经验，制定“公共利益”否定式名册，或者是启动征地前的公告程序便于社会公众的监督，从而限制地方政府的征地权力。第三，重新制定征地的补偿标准，改变一次性补偿的方法，将土地使用权补偿标准与土地转用所产生的级差收益挂钩，降低地方政府征地的收益。第四，真正落实十八届三中全会《决定》精神，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股的方式上市交易，实行农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

3.2 改变地方财政收入过度依赖

一是，加速政绩评价体制改革。我国应降低经济发展指标在政绩考核体系中的权重，从生态保护、节约资源等更多层面入手，构建起全面、合理的政绩考核指标体系，引导地方领导转变政绩观念，将工作重心转移到提高公共产品和公共服务质量上来，逐步消除土地资源浪费和配置扭曲的现象。二是，完善土地出让金管理制度。加大对地方政府的监督力度，要求地方地府在土地出让后及时公布开发和利用情况，促使土地出让操作透明化。中央政府要定期对地方政府土地出让金的收支情况进行监督，审查土地出让金各类用途的支出比例是否合理，引导土地财政支出向农村倾斜。三是，建立财政稳定基金。地方政府可将土地资源充足时获取的部分土地出让收入存储下来，设立为财政稳定基金，待土地资源紧缺后提取该部分基金，以保证地方财政收入稳定，确保地方经济持续发展。

总而言之，随着我国各省土地出让收入占地方财政收入比重的不断攀升，使得部分省份出现了明显的土地财政现象。虽然地方政府土地出让收入的快速增长带来了地区经济的发展，但是这也在一定程度上损害了土地和城市发展的可持续性。为此，中央政府应当进一步加大对地方政府土地出让行为的监管，限制地方政府滥用土地管理权。

[1]靳相木，丁静.土地出让制度改革的三个视角及其综合[J].农业经济问题，2010，10：12-18+110.

[2]朱丽娜，石晓平.中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析[J].中国土地科学，2010，07：23-29.

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