西方权力制衡范式转换对当前中国反腐的启示

程　顺，王连伟

(黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨　150080)



西方权力制衡范式转换对当前中国反腐的启示

程顺，王连伟

(黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨150080)

[摘要]当前中国在政治领域的反腐行动以其持久强劲的姿态而备受关注。腐败的治理主要在于对公共权力的制约和监督。在这方面，西方有着可供我们借鉴的相关经验。文章梳理了西方权力制衡的发展脉络，探究其权力制衡的范式、理路及其发展变化，结合中国的具体实际和腐败产生的原因，创新设计反腐机制，构建出一种多元化、全方位、复合式的权力制衡模式，从而更加有效地对腐败进行预防和治理。

[关键词]权力制衡；范式转换；反腐

党的十八大及时准确地发现了我国由于权力制衡方面的缺陷而产生的腐败问题。十八届三中全会进一步指出要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新，四中全会则从法治的角度对权力进行更深层次的规范与监督。从以上我们可以看出，治理腐败的关键在于对权力进行制衡和监督，而如何设计出一种有效的权力制约机制来达到治理腐败的目的，则是我们应当去深入探究的问题。

西方国家由于其社会形态和文化传统的特殊性，在权力制衡方面的研究起步较早，产生了诸多的理论著作和一系列的制度设计。这是人类政治文明的共同成果。中国的具体国情和政治制度与西方不同，但这并不妨碍我们对于西方权力制衡机制的批判性吸收和创造性借鉴。结合中国实际，借鉴西方国家关于权力制衡的有益经验，构建出具有中国特色的权力制衡机制，才能更好地治理腐败。

一、西方权力制衡的发展历程

(一)权力制衡的起源：从亚里士多德到西塞罗

权力制衡思想最早可追溯至古希腊时期的亚里士多德。在《政治学》中，他以雅典城邦为研究对象提出了分权思想，并认为一切政体都应有三个要素，即议事机能、行政机能和审判机能。[1](P215)议事机能行使国家的最高法定权力，行政长官要向议事机构负责。同时，亚里士多德还提出了许多权力制约思想，如对职官的任期进行一定的限制，让所有的公民轮番执政等。亚里士多德政体三要素虽然只是权力制衡思想的萌芽，但开创了西方权力制约的先河。

亚里士多德之后，古罗马时期的波利比阿和西塞罗则更加明确地提出了权力制衡学说。波利比阿认为，罗马的强大是由于在其政体中元老院、执政官和人民大会这三种权力相互制约，达到了一种微妙的平衡。执政官拥有很大权力，而执政官的任命是由元老院进行控制的，元老院的权力又受到人民大会的制约。西塞罗则提出了兼有君主制、民主制和贵族制三种政体优点的共和政体。在这种共和政体中，长官有足够的权威，民众有足够的自由，同时某些权力又被交给优秀的公民，体现了权力、义务和能力的平衡。

(二)权力制衡的确立：从洛克到联邦党人

洛克提出了立法权、执行权和对外权三权分立的观点。每种权力都有一个特定的机构来掌握，但是同一个机构不能掌管国家的所有权力。他认为，三种权力中立法权是最高权力，“立法权，不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力。”[2](P83)执行权和对外权处于从属地位，受立法权的制约，而立法权又受到人民的制约。洛克同时强调，国家权力并非是无限的，如果统治者损害了人民的利益，人民有权另立统治者。

孟德斯鸠是西方近代第一个正式提出三权分立的政治思想家和权力制衡理论的真正创立者。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[3](P154)国家权力分为立法权、行政权和司法权。立法机关对行政机关有监督和制约的权力，行政机关的法律执行要接受立法机关的监督。同时行政机关对立法机关也有制约，行政首脑有权否决立法机关提出的议案。他对司法机关也做出了一定限制，如立法机关也享有部分司法权力等。

汉密尔顿是美国建国初期联邦党人的创始人之一，宪法的主要起草者，他的思想在联邦宪法中得到基本确认。他主张立法、司法、行政三权分立，相互制约。但他拥有强烈的君主政治和贵族政治的倾向。首先，他对议会的权力进行了限制，他主张设立两院，参议员的权限要高于众议员。其次，他主张总统有极大的权力，总统不向议会负责，且有权否决议会制定的法律。同时，为了防止行政权可能走向专制，他认为应当赋予议会弹劾总统和相关行政官员的权力。最后，他主张司法独立，赋予司法机关司法审查的权力，以此保护司法机关免受另外两种权力的侵犯，并且能够维护宪法的权威。

(三)权力制衡的发展：从托克维尔到达尔

19世纪，经济与社会的迅速发展促使人民的权利意识不断觉醒。他们以各种形式发表自己的见解和主张，甚至提出足以影响国家政策的言论，这些在客观上形成了对公权力的约束。法国思想家托克维尔在此时提出了以社会制约权力的新理路。他认为：要保证个人和社会不受国家权力的侵蚀，一种由各种独立的，自主的社会团体组成的多元社会可以对权力构成社会的制衡。[4](P67)托克维尔反对国家权力的过度膨胀而损害社会和个人的权益，强调了社会力量对民主政治建设的重大意义。

达尔是西方20世纪最为著名的多元主义政治理论家，多元社会是其民主理论的主要内容。鉴于资本主义的发展进入垄断阶段，国家权力呈现日益扩张的趋势，以分权制衡权力难以凑效，达尔提出，如果没有社会制衡，在政府内部对官员的制约能否有效防止专制就值得怀疑。因此，一个国家要维系民主就必须存在一个由各种各样的独立的社团和组织所构成的多元的市民社会。[5](P128)

二、西方权力制衡范式的转换

(一)从分权制衡到社会制约

权力制衡是西方权力制约的主导和主流。它从古希腊和古罗马时期产生，在资产阶级革命胜利后形成了较为完整的体系，在政治实践中得到广泛应用，经受住了时间的考验。亚里士多德指出了政体的三种机能，在此基础上波利比阿和西塞罗明确提出分权学说。到了近代，在洛克分权的基础上孟德斯鸠系统阐述了三权分立思想，并明确提出了权力制衡理论，即立法权、行政权和司法权相互牵制，协调前进，从而试图制约权力专制与腐化的可能。

然而20世纪的两次世界大战表明，仅靠体制内权力之间的相互牵制并不能有效地防止权力的滥用和独裁政治的出现。而西方国家在政治发展过程中腐败高发的现实状况同样表明体制内分权对权力规约效力的有限性。鉴于此，托克维尔和达尔逐渐改变了以“权力制约权力”的惯性思路，努力寻求以“社会制约权力”的新范式，即更多地依靠各种社会组织，不同的利益集团以及公民个人等社会性力量来对公共权力进行制约和监督。这种将权力制约问题研究的视角转移到社会领域，就实现了从单靠体制内分权向倚重体制外规约的转变。[6]

(二)“还政于民”的人民监督模式

西方关于权力制衡的过程中不断凸显着人民的作用，加强人民对公共权力的监督的观念不断深入。亚里士多德提倡公民轮番为治，西塞罗认为，元老院要受到公民大会的制约。近代以来洛克提出人民有权反抗暴政，杰斐逊则更加明确地阐明了人民监督的原则。他主张建立代议制的民主共和国，政府必须要在人民的控制下体现并执行人民的意志，保障人民的自由权利、经济利益和社会地位，让人们参与政治，监督政府的活动与工作。

从这种过程中，我们可以发现西方权力制衡范式的另一个变化，即“还政于民”的善治理念。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个“还政于民”的过程，表示政府与社会间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。[7](P3)

(三)从道德自律到制度规范

古代中国与西方政治的治理方式在一定程度上可以称之为道德政治。在中国，孔孟的“德治”“仁政”主张，“修齐治平”的治国理路，古希腊苏格拉底强调道德是城邦政治的基础，柏拉图哲学家治国也即是崇高的德行与最高权力的完美结合。近代以来，人们仍然认为统治者自身所具备的优良道德是国家能否达到治理的重要条件。

然而，性恶论始终没能从人类的观念中摆脱出去。孟德斯鸠就曾认为，一切掌握权力的人都易滥用权力，这是万古不变的经验。事实上，在权力制衡机制的设计者眼里，当权者能否具备并且持久的展示崇高的德行是大有疑问的，至少他们不对完备的政治抱有过分的奢望。因此，一种现实可行的良好的制度设计就成为规制权力的必然要求。

西方近现代政治的发展，形成了一系列权力制衡的制度性安排。如三权分立、任期制、宪政制度、选举制度、司法制度、审计制度、行政监督制度等，这些制度规范是西方权力制衡的体现，对于构建完善的权力制约体系，实现对权力的监督起到了重要作用。

总之，西方通过体制内的权力制约到体制外的社会制衡，充分发挥民主监督的作用，进行一系列制度设计来对公共权力进行多元化、全方位、复合式的制衡。

三、中国的腐败问题及其原因分析

(一)中国腐败问题的表现与主要特征

政治腐败是指国家公职人员为了达到个人目的违反国家的相关法律法规、制度和程序，利用手中的政治权力谋取私利的行为。

当代中国社会转型时期腐败表现出多种形态，而这些形态按照腐败程度及对社会造成的危害又可划分为不同的级别。第一种表现是腐败的低级形态即违纪型腐败。这种腐败属于一般的违法违纪行为，如一般的贪污受贿行为，节假日收受礼品礼金，违规借用公车，利用公款集体旅游，超规格宴请等。这些腐败行为大多会受到党纪政纪处分。第二种表现是腐败的高级形态即犯罪型腐败，也即职务犯罪。它是指国家公职人员利用职务上的便利，滥用职权或玩忽职守，破坏国家对职务行为的管理职能，给国家和人民的利益造成重大损失且应受到刑罚处罚的犯罪行为的总称。如贪污罪，受贿罪，玩忽职守罪，滥用职权罪等。这种腐败行为经由法院依法审理后会受到刑罚上的处罚。

从目前的状况来看，中国政治腐败问题呈现出一些显著特点。首先集团化腐败日益突出。腐败的集团化就是指腐败不再仅仅局限于个体行为，而是向团伙和群体方向发展，如集体腐败和基于地方保护主义的政府腐败等。党的十八大以来查处的腐败案件集中体现了这一趋势。石油系统、军队系统、大型国有企业集团以及一些地方政府都存在这种问题。集团化腐败涉及的部门和人员较多，是有组织的腐败活动。其次，腐败的危害性更大。就是说公共权力的非公共运用程度更高，也即是公共利益受到的损害更大了。当前中国腐败所涉及的金额较改革开放以前快速增加，团体腐败和金融领域的腐败现象尤为严重，这就意味着公共财产损失的额度增加，腐败的危害性大大增加。

(二)中国腐败问题的原因分析

一般来讲，一个国家处于社会转型时期是政治腐败的高发期。社会转型时期，政治、经济以及制度安排都面临新旧交替的状况，社会的质变过程为少数官僚阶层把公共权力转向私人手中提供了可能，而旧有的权力制衡机制的弱化很难阻止以权谋私的冒险行为。对这一问题，美国政治学家亨廷顿有较为深入的论述。他分析了一个国家在进入现代化的过程中腐败问题频发的原因，即现代化使社会基本价值观念发生变化，现代化开创了新的财源和权力渠道，现代化通过扩大政治系统的输出功能促进了腐败的产生。[8](P60)根据这一理论的启示，我们也可以探索当前我国腐败问题产生的一些原因。

首先，权力缺少全面有效的制衡是腐败产生的最主要原因。阿克顿说，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，只要存在公共权力，就会有公共权力非公共使用的可能。权力所能够换取的利益越多，腐败产生的可能性也就越大。当然，腐败由可能性向现实性转化还要有一个基本条件，即权力失去制约。

我国社会转型以来，公共权力异化的可能性和现实性都大大增加了。以市场为取向的经济改革要求简政放权，转变政府职能，这在微观层次上造成了权力主体的多元化，更多的地方、部门和个人握有了权力，而这些权力又都主要集中在一个或少数领导手中。与此同时，适应新体制的有效的监督制约机制还未完善，自由裁量空间相对较大，在很多方面和很多领域都存在着严重的权力失衡现象。[9]

其次，政府对经济的过度干预导致的权力寻租。当市场发育不完备，市场机制还不能全面发挥作用，市场经济还处于初始形态时，政府不得不对经济的发展进行很大程度的调控和干预。人们为了追求政府干预经济产生的差价，收买和贿赂政府官员，用较少的投入获得巨额利润，官员也从寻租活动中获得了利益。这样权力行使者和寻租人共同参与和分享经济租金，双方都能获益，腐败现象在此过程中随之产生。

最后，公职人员价值观念的嬗变。价值观作为一种观念形态的约束机制，对全体社会成员的行为有重要影响。我国社会转型以来，由于受到市场效应、改革开放后舆论导向的影响，原有的价值观念逐渐解体，人们的思想意识发生了很大的变化。受这一因素的影响，加之市场经济的竞争性使得有些公职人员非法利用手中的权力，采用不正当手段追求自身利益，致使公共利益受到很大损害。而在这一过程中，伴随的就是腐败问题的产生。

四、西方权力制衡范式的转换对我国反腐机制创新的启示

(一)充分发挥社会监督和制约力量

西方权力制衡发展历程清晰的展现了由体制内分权制衡向体制外社会制约的范式转换，这对我们不无启发。而从当前社会状况看，要充分发挥社会力量对权力的制约和监督功能，就要注重网络反腐和信息公开两个方面。

随着时代的发展，互联网已深入到人们生活的方方面面。它作为一种新的社会沟通方式已对中国的政治发展和社会治理产生了重要影响。网络反腐就是社会力量运用网络平台和舆论压力对权力进行监督和制约，从而揭发腐败现象，治理腐败问题。据统计，中纪委网上举报中心仅开通半年就受理举报32 500件，月均2 700件；最高人民检察院统计，全国网上举报案件数量年均达三万件之多。[10]这些充分显示了网络在腐败治理中的重要作用。

要充分发挥网络反腐的功能，首先应该完善一个网络反腐的专用平台和稳定系统，为网络反腐创造一个良好的环境和信息技术支撑。其次要加强对举报人员与个人信息与安全的保护，同时要对被检举人的腐败问题的真实性进行全面调查。再次，要对社会成员进行相关的网络知识和使用方法的指导，以使他们更加科学高效的利用网络。当然还要防止网络泛滥的“道德审判”演变成网络暴力的可能。

除此之外，要真正发挥社会力量进行反腐，还必须实行多方面的信息公开。党的十八大及三中全会的报告中都明确提出要推进权力运行的公开化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。信息公开就是要求党政机关、国有企事业单位和承担公共职责的社会组织在正常职责范围内，公开办事程序、经费开支、人事调动及政策制度等相关内容。信息公开既保证了人民群众的知情权，也改变了信息不对称的状况，符合社会主义民主的本质要求，也是防止腐败的有效手段。

(二)建立垂直独立的权力监督体系

在西方权力制衡机制中，司法独立尤为引人注目。借鉴其有益经验，结合我国的国情，也可以更进一步的建立和完善中国垂直独立的权力监督体系。这其中主要包括对纪委制度和司法权的改革。

改革开放以后成立的中央和地方各级纪委组织与同级党委的关系一直没有明确的界定，这使得纪委的职能难以充分的履行。理论上纪委要接受上级纪委和同级党委的双重领导，但实际上地方各级纪委组织的调查权和决定权大都掌控在同级地方党委和政府手中，这样纪委在工作中就很难保持独立而不受同级党委和政府的干预。这就会造成权力无法自己监管自己，就可能产生贪污腐败的现象。因此，要改变这种状况，就要使调查腐败案件以上级纪委领导为主，案件调查和办理除了向同级党委汇告，还必须向上级纪委报告。同时应大力调整组织程序和人事任免上的规定，各级纪委书记和副书记的考察提名要以上级纪委为主，组织部门协同办理，从而减少地方党委和政府的不正当干涉。

对于司法独立有两种不同的理解。一是从国家权力划分的角度，将司法权视为三权分立的内容之一，这与我国的宪法规定和中国的具体国情是不相容的，不具有现实性。另一种是从司法系统自身运转的角度来理解，即审判独立。就是说司法机关在司法活动中，只服从宪法和法律规定，不受其他任何组织和个人的干涉，特别是不受政府部门的干预，从而确保审判机关和检察机关依法公正行使职权。这是我们应当追求的一个目标。

要保证司法独立，首先应将地方各级司法机关的财权和人事任免权等权力统一到省一级司法部门进行管理，这是保证地方司法系统独立性的重要基础。其次要逐步探索和建立与地方行政区划相分离的司法管辖制度，即地方司法系统的管辖权与地方行政区划的涵盖面不再重合，使得地方政府无法对司法机关进行干预，从而在一定程度上遏制腐败的滋生。

(三)建立和完善官员财产申报等腐败预防机制

腐败的治理不仅要注重对腐败的打击，更要注重对腐败的预防。目前来看，建立和完善官员财产申报制度是预防腐败问题的重要措施。自从英国颁布了世界范围内关于财产申报的第一部法律，到目前为止，美国、法国、德国等国家和地区相继确立了此项制度。所谓官员财产申报制度是指一定级别或具有特定职务的国家公职人员，在其任职期间内，依法向主管机关申报规定范围内的财产及收入，以达到预防腐败的目的，是一种自我预防机制。

财产申报可以预防和发现公职人员利用职权谋取不正当利益，可以从程序和实体上保证公职人员财产的合法性，从而保持公务员队伍的廉洁，提高政府的威信。建立符合中国国情的官员财产申报制度要在中国的法律和政治框架内进行，而要完成这一内容，一个重要的前提是尽快对财产申报进行立法。通过立法对财产申报的主体和程序，申报内容与时间，申报的管理、审查和责任进行明确和详尽的规定，从而使官员财产申报做到有章可循，有法可依，更好地发挥其预防腐败的作用。

此外，在合乎法律的范围内，还应对公职人员的子女及直系亲属的上学、出境和大笔资金往来的状况进行必要的监管。同时要对近些年来出现的“裸官”现象引起高度重视，对“裸官”的晋升和出国情况进行严格的规定。

(四)正确定位政府角色，规范行使行政权力

行政权力自产生以来经历了一个由传统向现代的发展转变过程。传统行政权力与农业社会发展状况相适应，体现为人格权威超越于职务权力。现代行政权力是与工业社会发展状况相适应的，体现为一种严密的科层分工。然而进入20世纪以后，随着工业时代科技的突飞猛进和生产力的迅速提高，经济社会高速发展，公共事务迅猛增加。社会管理需求的膨胀导致行政权力的急剧扩张。政府规模不断扩大，政府的权力涉足经济与社会的领域也迅速增大。然而与之伴随的是行政权力的恶性膨胀所导致的政治腐败现象的大量滋生。因此，如何正确定位政府角色，规范行政权力的运用就成为我们所面临的重要问题。

就当前中国而言，随着我国市场经济体制的不断成熟，政府应当重新审视自身角色。政府的目的是维护公共利益，保持社会公平正义而非亲自提供社会产品，政府的作用是宏观性的调控而非对经济的直接干预。因此，政府应更加充分尊重市场的主体地位，进一步简政放权，减少行政审批项目，下放审批权力，规范审批流程。重视社会管理力量的多元化，将某些经济社会事务交由社会组织和机构进行管理，最终减少政府对经济和社会事务的干预。这不仅可以极大增强社会的制度活力，完成现代政府转型，而且还能铲除寻租等腐败现象滋生的温床，未尝不是当前中国腐败治理的可行之举。

(五)加强公职人员的道德教育

腐败的治理既要靠外在的法律制度的规范和监督，也有赖于公职人员内心的道德自律。道德是一种依靠内心的信念和自省的力量来调整人们行为的社会规范，它通过人们的良心和正义感促使人们去约束自身的行为，是一种重要的社会控制力量，具有强大的社会功能。鉴于改革开放以来一些公职人员出现了道德信仰危机和道德人格异化等道德蜕化现象，我们有必要加强对公职人员的道德教育，使他们从内心深处形成抵制腐败的自省能力，增强自身对腐败的内在抑制力，防止腐败行为的发生。

加强对公职人员的道德教育应把坚定理想信念，强化为人民服务的宗旨观念作为核心内容。这里要着重强调的是必须提高道德教育的有效性和可操作性。应当针对一个社会特定发展时期公职人员思想道德中出现的问题，以制度化的形式及时制定和完善社会道德规范和道德教育的内容。在具体实施过程中制定出一套包括方法步骤、督促检查、考核奖惩等内容的规章制度，以提高道德教育的时效性和可操作性，确保道德教育在实践中得到落实而不是流于形式，从而达到让公职人员在思想上时刻保持警醒，抑制腐败的目的。[11]

[参考文献]

[1]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，2006.

[2]洛克.政府论[M].北京：商务印书馆，1982.

[3]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].北京：商务印书馆，2012.

[4]托克维尔.论美国的民主(上)[M].北京：商务印书馆，1999.

[5]罗伯特·达尔.论民主[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[6]周义程.西方权力制约思想范式研究[J].社会主义研究，2011，(4).

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[9]夏燕.继承与发展：毛泽东、习近平廉政思想比较[J].哈尔滨学院学报，2014，(5).

[9]中共四川省委宣传部课题组.网络反腐，让廉政之路更宽广[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/GB/15690431.html.

[10]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.

[11]刘世敏.政府德性行政的构建路径探析[J].哈尔滨学院学报，2015，(11).

责任编辑：谷晓红

[收稿日期]2015-10-20

[作者简介]程顺(1990-)，男，河南信阳人，硕士研究生，主要从事政治学理论与制度研究； 王连伟(1970-)，男，黑龙江齐齐哈尔人，教授，博士，主要从事中西方政治思想与政治制度研究。

[文章编号]1004—5856(2016)07—0016—06

[中图分类号]D601

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.07.005

The Inspiration of the Western Power Balance Paradigm Reform for China’s Anti-corruption Practices

CHENG Shun，WANG Lian-wei

(Heilongjiang University，Harbin 150080，China)

Abstract：The anti-corruption in China’s political domain attracts much attention for its persistence. The key method is the restriction and supervision on the public power. There is much related experience in the Western countries for us to learn from. A literature review is done about the development of the Western power balance including the paradigm，theories and change. With the analysis on the inducement of corruption and reality，it is suggested to develop an anti-corruption mechanism，in other words，a multiple，omnibearing，mixed type power balance model，to prevent and control corruption effectively.

Key words：the power balance；paradigm transformation；anti-corruption