我国福利企业发展路径探析——以南宁市为例

包学雄，谭小月

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530006）

我国福利企业发展路径探析
——以南宁市为例

包学雄，谭小月

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530006）

福利企业是我国具有社会保障性质的一种特殊企业，为残疾人安置就业提供了绝佳的平台和机会，促进了残疾人自我价值的实现。但福利企业长期以来独立性差，发展能力不足。随着市场竞争日趋激烈，福利企业的生存发展问题令人担忧。从福利企业顶层设计的角度出发，对南宁市福利企业发展的现状、困境和完善路径进行探究。以期帮助福利企业更好地发展，间接地为我国残疾人社会保障事业的发展提供更大帮助。

福利企业； 残疾人就业； 发展路径

我国福利企业对残疾人就业的帮助是以对他们的集中安置为主要形式，这无疑是具有社会主义公益性的特点，因此这也成为了残疾人通过自己的力量谋求生存与发展、实现个人价值的有效途径。同时，也是我国解决残疾人就业问题，维护社会稳定，促进我国社会保障事业发展的有用途径。从计划经济到市场经济，再到市场经济的迅猛发展，我国福利企业的发展始终面临着不少的困难和挑战。因此，研究福利企业生存与发展难题始终是一项艰巨的任务。帮助指导福利企业向着更好的方向发展，以吸纳更多的残疾人参与到社会工作中，保障残疾人的合法权益和平等的参与社会生活，共享社会物质文明成果，更是一个国家文明程度的标志。

一、问题提出及文献综述

上世纪90年代，在国家政策支持下济南兴起了330家福利企业，到了2015年仅剩50家，业内人士呼吁政府应扶一把。此事件引起了各界人士对福利企业发展的广泛关注。福利企业是我国集中安置残疾人就业的特殊企业，福利企业的发展对于促进残疾人就业，增进社会和谐稳定起到了至关重要的作用。然而，如今我国大部分福利企业的发展遇到了前所未有的难题，因此安置残疾人的功能也在不断下降。据我国2013年全国残疾人人口基础数据库主要数据统计，我国已办理残疾人证的残疾人约有3 796万人，约占全国人口总数的3%。其中，445.6万就业年龄段具备一定劳动能力的残疾人实现了就业，这就意味着有将近89%的残疾人未能实现就业[1]。根据残疾人状况监测和残疾人事业统计数据，2015年广西全区城镇就业年龄段近半数有就业需求的残疾人未实现就业[2]。因此，充分发展福利企业，发挥福利企业安置残疾人就业的保障功能，对切实保障残疾人充分的就业权利具有重要意义。同时也是打好精准扶贫攻坚战的重要内容之一，具有重要的现实意义。

我国福利企业的发展是一个循序渐进的过程，我国福利企业的最开始是为烈军属贫民建立的，1949年前后，我国广泛建立了由烈属、军属、残废军人、贫民组成的生产单位，这些生产单位均由民政部门领导。后来，生产单位又逐渐招收了部分普通的残疾人加入到生产组中，再后来民政部把生产组重新进行了一番调整与安排，把这一类组织改为专门安置残疾人的企业，也就是现在的福利企业。

目前国内关于福利企业的发展研究主要体现在以下几个方面：一是，福利企业的功能研究。主要代表是韩克庆、黄淑敏通过分析我国福利企业的发展历程，指出福利企业在逐渐萎缩，所吸纳的残疾职工逐渐减少，他们认为应通过强化政府在福利企业建设中的主体责任、为福利企业发展提供资金和技术上的支持以及发展残疾人职业教育等途径促进福利企业的发展[3]。二是，福利企业的政策研究。刘菁、时立荣从税制改革看我国福利企业税收优惠政策中通过分析国家进行税制改革后的优惠政策提出新政策对福利企业的影响及其原因分析，他们认为，税收制度调整之后，福利企业实际享受的税收优惠幅度锐减。此外，安置比例的调整也加大残疾职工的流动，市场经济的大环境也使得福利企业的发展受阻。因此他们建议进行差异性的税收优惠政策，加强监管以确保残疾人就业[4]。三是，福利企业存在的问题及发展研究。蒋水长、尹玉纯、夏春通过对数据进行分析认为，福利企业在发展过程中存在一些亟待解决的问题：①福利企业数量在不断减少，对残疾人的保障功能也在减弱，尤其是在2007年国家对福利企业进行税收调整后，不管是从企业的单位数量上讲还是从其安置残疾人集中就业的人数上计算，又或是福利企业的利润总额，三项指标都在2007年出现了严重的下滑，下降幅度高达17%。②独立性差，过分依赖政府。③部分企业以假乱真，骗取税收优惠。认为是以下因素影响了福利企业的发展：①福利企业自身不足。②福利企业在政府管理上出现了指挥不统一和经营范围受到严格限制等问题。③税收优惠政策不完善，存在漏洞。④外部环境对福利企业的发展造成严重的冲击，福利企业在市场竞争中处于非常弱势的地位[5]。根据以上学者的研究可以看出，当前对福利企业的研究主要集中在对福利企业的发展现状进行调查以及在税收政策上进行的一些建议，较少涉及到福利企业发展的一个顶层设计问题，缺乏宏观整体性思考。

国外方面，英国的迈克尔·奥利弗（Michael oliver）[6]26-28在他的《残疾人社会工作》一书中就指出“社会工作作为一种助人的专业方法，是最适宜残疾人的”。因此他提出把标签理论、维权论、人为主义理论、沟通理论和社会排斥理论等多种社会工作理论指导残疾人的实践。书中应用了不同的理论对当代正在执行的一些残疾人政策进行分析。Richard Wistowand Justine Schneider在《英国支持性就业政策》中[7]15-20，通过分析一系列现有的数据指出，现有的残疾人支持性就业不足。因此，怎样鼓励支持性就业的发展并使它完备是现有的主要问题之一。这在当时的情况下确实能够起到举足轻重的作用。作者提出的建议包括促使雇主态度的变化和更加安全和直接的基金对支持性就业的支持。而现有的服务手段自下而上的发展则说明了他们的说法缺乏一个有针对性的共同的方向，有其不足之处。

二、南宁市福利企业发展的现状

南宁市福利企业起步晚，发展也比较慢。发展水平也比较低，在激烈的市场竞争中遇到了前所未有的困境，表现在：

（一）福利企业的总体数量呈现减少的趋势

2012年，南宁市有民政福利企业仅有28家，2013年9月南宁市对60家福利企业进行资格认定，其中仅有38家通过年审和资格认定。而到了2015年，福利企业数量由38家减少到了22家[1]。在如今市场经济迅猛发展的形势下，南宁市的福利企业因自身发展的条件有限，没能依靠自身的力量很好的适应激烈的市场竞争环境而导致许多福利企业不得不摘掉冠冕堂皇的“福利帽”，福利企业的数量一直在直线下滑。

（二）福利企业的经济指标不断下滑

2010年南宁市社会福利企业利润额约有0.7亿元，2012年南宁市民政福利企业工业总产值5.98亿元，销售收入7 341万元，利税总额仅4 587万元。2014年则只有不到0.9亿元。福利企业经济指标呈现下滑的趋势[8]。

（三）集中安置残疾人不断下降

2012年，南宁市有民政福利企业共有28家，从业人员1 379人，其中残疾职工521人，约占从业人员的37.78%，较好的实现了集中安置残疾人的功能。但是到了2015年，22家福利企业安置的残疾人占从业人员不到30%，南宁市残疾人就业规模不大、就业层次较低、就业稳定性差、就业歧视和侵犯残疾人就业权益的现象时有发生[9]。

（四）独立性差，过分依赖政府

为了推进福利企业的持续发展，长期以来，南宁市对福利企业的税收优惠一直都是保持较大的力度。不少福利企业独立性差，盈利能力不足，只能依靠政府的税收维持经营。福利企业每安置一名四残人员就业，税收代价就超过10多万元，2013年大部分福利企业在资格认定中不合格，福利企业的发展对政府的依赖较大，状况令人担忧。

从上述情况来看，南宁市福利企业发展问题相当大，因此如何在当前形势下找准问题的关键所在成为了眼下刻不容缓的大事。

三、南宁市福利企业发展的困境及制约因素

（一）安置残疾职工的边际成本上升

随着社会的发展，南宁市城市最低工资标准不断上调至1 400元，加上老龄化使得社会保险缴费基数也在不断提高，延迟退休的呼声也越来越大，福利企业越来越难以承受安置残疾人所需要付出的巨大成本。福利企业除了要支付残疾职工的工资保险费用之外，还要支付残疾职工的教育培训费用、交通食宿福利以及因职工身体条件的缺陷造成的损失。此外，为了给予残疾职工精神上的鼓励，体现对残疾职工的关爱，企业还要额外增加对残疾职工的专项管理费用，这些都极大的增加了福利企业的成本开支，使得福利企业在市场竞争中处于不利的地位。

（二）残疾职工个人的科学技术水平有待提高

人力资本是企业一种活的资本，是企业得以发展最重要的力量。因此，企业职工的生产技术水平和工作能力是企业发展的重要决定力量。残疾职工的科学文化水平是决定其生产能力的重要因素，因此也是福利企业发展的重要决定性因素。残疾职工由于其自身的缺陷使得其原本参与工作就比正常人有着更多的劣势。而调查的过程中发现，南宁市福利企业中，虽然在残疾人服务中心、残联等单位的帮助下，残疾人得到不同程度的康复，就业人数有所增加。但残疾职工的科学文化水平并不高，其劳动技能较差，综合素质较低。这就使得企业的整体劳动效益相对较差。因此，残疾职工的科学文化水平就成为福利企业发展的很重要的一个制约因素。

（三）福利企业自身组织结构不合理

长期以来，福利企业都是在政府的庇护中长大的，大部分的福利企业规模小且缺乏科学的管理体制和优秀的管理人才，体制不够灵活，管理人才严重不足。在市场经济激烈的竞争面前，在产业结构升级的冲击之下，福利企业根本无法适应外部环境的变化，在竞争中处于相对劣势的地位。

（四）政府没有发挥好自身的责任

南宁市福利企业从产生到现在，政府一直是其发展最主要的负责人，政府政策的变化始终能够对福利企业的发展产生最大的影响。南宁市现行的税收优惠政策大都是源自于计划经济时代，随着社会的发展，政府政策虽有在不断的变化，但那都只是在原来的基础上进行的小发展的过程中，这些政策确实为福利企业的发展带来了极大的促进作用。但是随着市场经济的逐步发展，福利企业的发展受到了极大的挑战，政策的准入条件过死，使得福利企业为了实现多方融资而放弃政策的扶持等，加上自身经营不善，最终使得福利企业走到了尽头。

四、南宁市福利企业改革发展的突破口及启示

在当前的形势下，南宁市福利企业的生存发展面临着更为严峻的挑战。如何推动福利企业在新的形势下能够更好的发展，继续发挥解决残疾人就业问题的积极作用显得极其迫切。具体如下：

（一）福利企业应该由“官办民营”

长期以来，为支持福利企业发展，从2004年以来，南宁市为福利企业提供增值税先征后返还的优惠政策。根据统计数据，高新国税局在2013年度1到5月就累计为4户福利企业办理退税203.10万元，比去年同期退税额增长22.6%[10]。可见政府扶持的力度并不小。但政府的精力有限，为了使得福利企业能够更好地发展下去，福利企业应该引入竞争激励机制，由私人部门来提供吸纳残疾人就业这样一种公共服务，而福利企业的“社会福利机构”性质又决定了它应该由政府来购买服务。即“官办民营”。由南宁市政府来购买服务，通过招标等办法把安置残疾人的福利企业交给私营机构去做，并对私人部门建立相应的激励机制与约束机制，以此来推进福利企业的发展。

（二）政府要充分发挥对福利企业的引导作用

成立一个专门的服务机构对南宁市福利企业进行专门的管理和指导，此机构代表政府履行其对福利企业的管理职责。政府对福利企业的帮扶应从纯粹的提供税收优惠转向除了税收优惠还应对其进行发展的方向性指导上，把发展福利企业的责任落实到各（区），各个县（区）政府应该把福利企业的管理经费纳入到地方的财政预算体系当中，以此来增强地方的责任意识，使得发展福利企业成为全南宁市的整体规划之一。

（三）依托南宁市高等教育资源，推进福利企业协同创新

建立专项的资金对南宁市福利企业的残疾职工进行教育投入，鼓励专门服务于福利企业的高校、企业以及其他机构加入到帮扶福利企业发展的行列当中，要对福利企业的职工进行相关的职业培训、加强对残疾职工进行素质教育等，使得福利企业人力资本得以保值、增值。此外，政府要对专门服务于福利企业的融资、合作与发展平台给予充分鼓励，为福利企业的创立和继续发展提供融资、管理咨询以及人才培养等全方位的服务。鼓励福利企业自身实现创新发展，优先为发展高新技术的福利企业提供各方面的政策支持，为福利企业的创新发展营造良好氛围。

（四）完善福利企业内部结构

长期以来，南宁市福利企业因自身结构僵化而无法适应市场经济的变化。因此要对福利企业的内部结构进行合理变革，去除僵化的旧体制，不断引进更高级的管理人才，以更灵活的姿态去迎接多变的外部环境。

（五）依托中国——东盟自由贸易区，抢占发展机遇

南宁市作为中国-东盟博览会的重要载体，是广西北部湾经济区11个重点产业园区之一，因此，南宁市福利企业应该把此作为发展的良好机遇，勇于迎接市场经济的洗礼，利用贸易区的优惠政策抢先发展自己。利用国际合作，依托一定的产业促进福利企业向国际化方向发展。

（六）加强对福利企业的监管，规范福利企业的经济行为

要严格执行福利企业安置残疾人比例享受扶持政策的强制性规定，确保残疾人能够充分地享受到政府政策的帮扶，避免出现企业“吃饱不干活”的现象（即企业享受了政府优惠政策却没有实际履行安置残疾职工）。此外，还要注意提高残疾人就业的数量和质量，以充分吸纳数量为基础，提高质量为保证。严格按照福利企业管理的相关规定，审核福利企业的认定资格，规范福利企业的经济行为，加强对福利企业进行各方面的监管，对私人部门管理的福利企业进行动态跟进与监督，避免其滥用职权为私人牟利，切实保障残疾人实现充分就业。

[1]南宁市统计局.南宁市人民政府办公厅关于南宁市民政事业发展十二五规划的通知.（2012-08-26）[EB/OL].http：//tj.nanning.gov.cn/.

[2]南宁市统计局.残疾人状况监测和残疾人事业统计数据.（2015-11-27）[EB/OL].http：//www.nanning.gov.cn/.

[3]韩克庆，黄淑敏.福利企业的残疾人保障功能[J].山东经济，2008（3）：66-70.

[4]刘菁，时立荣.从税制改革看我国福利企业税收优惠政策[J].新疆大学学报，2014（3）：33-38.

[5]蒋水长，尹玉纯，夏春.福利企业发展问题研究[J].中国市场，2011（40）：17-18.

[6][英]迈克尔.奥利弗著.残疾人社会工作[M].谢子朴，谢泽宪，译.北京：华夏出版社，1990.

[7]RicharWistow.Employmentsupportagenciesin theUK：current operation and future development needs.Health and social Care in the community，2007.

[8]南宁市统计局.民政工业（2013-10-15）[EB/OL].http：//www.nanning. gov.cn/.

[9]南宁市统计局.民政工作要点（2015-12-02）[EB/OL].http：//tj.nan ning.gov.cn/nntjj/.

[10]广西国税（2013-06-03）[EB/OL].http：//www.gxgs.gov.cn/.

The Path Analysis of Welfare Enterprises Development in Our Country——In Nanning，for Example

BAO Xue-xiong，TAN Xiao-yue
（School of Politics and Public Administration，Guangxi University for Nationalities，Nanning，Guangxi 530006）

Welfare enterprises is a kind of special enterprises of our country，which is in the nature of social security.Welfare enterprises is a place that provides a perfect platform and opportunity and promotes the realization of self-worth for the disabled.But welfare enterprises since independence is poor，the development ability is insufficient.With the increasingly fierce market competition，the survival and development of welfare enterprises is of worrying.This paper standing in the perspective of welfare enterprises top design，Discussion the NanNing welfare enterprise development present situation，problems and explore the perfect path.In order to help welfare enterprises to seek better development way，indirectly to provide more help for the development of the disabled social security in China.

Welfare enterprises； The employment of disabled； Development

F046.3

A

1671－9743（2016）10－0034－04

2016-09-25

2015年广西壮族自治区残疾人联合会重点委托科研项目“广西残疾人社会保障与基本公共服务状况调查与研究：积极福利视角”（GXCL2015Z01）。

包学雄，1964年生，男，瑶族，广西贺州人，教授，博士，硕士生导师，研究方向：社会保障基金管理；谭小月，1990年生，女，壮族，广西来宾人，硕士生，研究方向：社会保障基金管理。