民族地区农牧村基层党组织领导核心地位的困境与突破

敏生兰

(中共甘肃省委党校　党建研究所，兰州　730070)



民族地区农牧村基层党组织领导核心地位的困境与突破

敏生兰

(中共甘肃省委党校党建研究所，兰州730070)

民族地区党的基层组织,是党在民族地区全部工作和战斗力的基础，在民族地区基层社会管理中发挥领导核心作用。然而，随着体制转型和农村改革的进一步深化，一些老矛盾新问题相互交织，民族地区农牧村基层党组织领导核心地位面临困境与挑战，分析这些问题并提出相应的对策建议是当前民族地区基层党建工作面临的重要课题。

基层党组织;领导核心;困境;突破

民族地区党的基层组织,在民族地区党的建设以及促进经济社会发展的总体布局中具有举足轻重的地位，坚持基层党组织的领导核心地位是党章法规的基本要求。《中国共产党党章》指出，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”[1]，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”[2]，《中华人民共和国村民委员会组织法》也规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，[3]党章、党内法规和法律条文明确赋予了基层党组织领导核心地位。十八大以来，习近平总书记多次强调了坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇的重大政治原则。事实证明，只有坚持基层党组织的领导核心地位,才能更好地开展党在农牧村的各项工作，才能保证农牧村政治、经济、社会发展的正确方向。随着改革开放和社会转型的不断深入，民族地区处于经济发展的重要战略机遇期,然而与之相伴随的是各种思潮广泛渗透,意识形态更加多元，稳定形势更加严峻，利益关系更加复杂，民族地区也处在一个矛盾凸显期。在这种形势下,坚持基层党组织的领导核心地位显得更为重要。

一、民族地区基层党组织领导核心地位面临的困境与挑战

从总体上看，民族地区基层党组织发挥战斗堡垒作用和党员发挥先锋模范作用是坚强有力的，绝大多数党组织和党员赢得了群众的信任和支持，基层党建工作水平明显提升。但必须看到，随着体制转型，在民族地区，尤其在农牧村，一些老矛盾新问题相互交织，一些基层党组织的领导核心地位面临困境与挑战。

第一，村民自治对传统的组织权威结构提出了根本性的挑战。村民自治使得过去以上层权威为主导的基层社会权力结构被打破，但村民委员会和党支部之间的关系尚没有完全理顺，通过选举上台的村主任与村党支部书记的传统领导方式发生冲突。村委会直选以后，有的村委会成员认为不应该再强调党支部的领导核心作用，有的村委会主任认为自己是全村人选出来的，有良好的群众基础，比村支书更有代表性，因而对党组织的领导有抵触情绪，对村里的重大决策往往不请示村党组织，并产生“村民选干部，不要党支部，支书管党员，主任管村务”的错误观念；而有的村党组织也不知道如何领导村委会，要么包办一切，管了许多不该管、管不好的事情，要么直接不管，把许多事务都交给村委会；甚至有的村两委形成分庭抗礼的局面。这些模糊认识与不正常现象，势必影响基层党组织的领导核心作用的发挥，影响基层党组织的凝聚力和影响力。

第二，基层党组织责权与事权严重不对称。随着基层二元权力结构的形成，基层党组织直接掌握的行政资源随之减少。在课题组所设问卷您认为“基层党组织存在的最突出问题是什么”的调查中有54%党员干部认为基层党组织没有地位和权威，只是完成上级交办的任务。问卷“您认为基层党员干部的生态和心态如何”？67%的党员干部选择了“权小责重、位卑言轻，造成了基层党员干部极大的心理压力，使其身心疲惫，工作绩效甚微”。在我们对乡党委书记的访谈中，几乎每个受访的乡镇干部都认为当前最大的困难是权责不对等的问题，用他们的话说就是“责任无限大，权力无限小”。党员干部的“责”重“权”轻，致使基层党组织工作无法有效开展。县级部门上收了乡镇行政管制性权力，基层党组织所需“执法权、审核权、监督权”很少下派，事务性工作却大部分由基层承担，在权力收缩的同时，乡镇党委政府责任、压力和困难却越来越大。一方面是各项工作的 “第一责任人”，另一方面还要承担 “一票否决”压力；同时，群众的期待和要求越来越高，这些使得乡镇党委的“责、权、利”失去平衡。这种情形再次向村一级延伸，村级党组织处在党的肌体神经末梢，经常处在来自上级各个“婆婆”的指挥之下被动作为，在某种程度上成为乡镇业务部门延伸到村级的办事机构,主要是完成上级分配的任务以及计划生育、维护社会治安等任务。另外，基层党组织的“弱财政”导致“弱能力”，严重制约经济社会发展和治理能力。民族地区大部分农牧区党建财力、物力严重匮乏,基层党组织囊中无钱问题突出，尤其在村一级更为严重，党支部活动经费短缺,村组织本身无经济实力，集体经济薄弱，使得党组织的正常组织活动难以开展，作用得不到有效发挥，形成了党员干部“说话无人听,办事无人跟,工作无人支持”的局面。因村级组织依靠自身经济建设和利益分配来实现影响力的能力大大减弱，结果大多数村级组织只有通过政策资金如：农村低保名额、粮食补贴和各种扶贫救助财物等的分配来增加自身影响力。在调研中发现在这些政策资金的分配中，有些村支部书记和村委会主任常常利用手中的权力，优亲厚友，甚至为了照顾自己的亲友，出现相互争夺的现象，致使群众对基层党组织的信任度降低，进一步降低了基层党组织的影响力。

第三，社会组织和经济组织的兴起在一定程度上压缩了党对社会的领导空间。随着体制转型和城乡一体化的加快，农牧民的利益格局发生了重大变化，利益主体日趋多元化，与之相伴随，各种社会组织、经济组织不断涌现。这些社会组织和经济组织把具有共同需求和价值取向的农牧民群众组织、集合在一起，具有一定的专业性、针对性、互益性和互助性，也能更准确、更便捷地反映农牧民的利益需求。新型组织的兴起在一定程度上压缩了党对社会的领导空间，挑战甚至替代了党组织的部分社会功能，使得基层党组织不再是农牧民利益表达与利益诉求的唯一渠道，在这种情形下，农牧民群众对基层党组织的依赖相对减弱，对党的基层组织的领导核心地位形成挑战。因此，基层党组织如何在这些社会组织和经济组织中继续发挥主导和引导作用，是基层党组织迫切需要思考和解决的问题。

第四，在民族地区，宗教对少数民族群众的影响广泛而深刻，宗教组织的影响较为突出。个别基层党组织因自身的软弱涣散，加之不能为群众提供实质性的帮助和保障，其在群众中的影响力还不及当地的宗教组织。而宗教组织往往具有很强的社会动员能力，在社会救助、扶贫救弱等公益慈善方面表现积极，宗教权威在信教群众中有较高的社会声望，这对基层党组织的凝聚力产生了复杂的影响。课题组对甘南州某个藏族村40名群众随机调研，发现有事愿意信任村党支部的有8人，占受访群众20%，认为更靠得住寺院的达30人占受访群众的75%。尤其在一些藏区，民间纠纷不会找党组织调解甚至不到法院进行法律判决，而到寺院等待活佛的裁决。而问卷“当在工作、生活中遇到困难或问题需要党组织帮助解决时”，党员回答不会去反映，认为党组织解决不了的达58%，显然，无论是群众还是党员都认为党组织发挥作用不明显。这些因素严重影响着党组织号召力和战斗力,制约着党组织领导核心作用的发挥。

第五，基层党组织后继乏人，领导班子断层现象严重。在民族地区，基层党组织的队伍建设还不能适应形势发展的要求，党的基层组织存在青黄不接、后继无人等局面。尤其在民族地区农牧区党员老龄化、文化程度偏低的状况较为严重，甚至在有些村出现 “无人理事”的现象，党组织缺乏生机与活力。在对民族地区党员队伍建设状况的调查问卷中发现党员的年龄普遍较大，36—60岁的占六成，60岁以上的占三成以上，35岁以下的还不到一成，且学历普遍较低。特别是一些艰苦边远山区、劳动力输出力度较大的乡村，“空心化”现象越来越严重，发展高素质党员的空间越来越小。致使民族地区农牧村基层党员干部的整体素质偏低，工作思路和能力不能适应新形势新任务的需要，使得在群众的影响力有所下降。主要表现在：一是观念比较陈旧，在转变工作理念、推进思路创新上办法不多，眼界不宽，缺乏创新精神、进取精神，工作放不开手脚、迈不开步子。二是有畏难情绪，工作的积极性、主动性不高，不能沉下身子深入基层，服务群众；三是工作能力较弱，一些党员干部工作方式还停留在一些传统的套路上，对抓好农牧村党建工作心有余而力不足，老办法不管用，新办法不会用。大部分村干部往往只注重处理日常性工作，仅仅起到了一个上传下达的作用，习惯于充当“传话筒”。甚至在一些少数民族聚居村，由于村里的党员干部不懂汉语，出现了“上级的政策带不下去，下面的情况摸不上来，自己的职责搞不清楚”的问题。四是工作作风不过硬。有少数村干部脱离群众，形式主义思想严重，在涉及群众利益问题上不能做到公平公正，常常利用手中的权力为自己的亲友谋私利、捞好处。有的在工作中对一些棘手的复杂问题不敢管，对涉及农民切身利益的事难平衡，对各种矛盾难调解，难处理。显然，在民族地区农牧村还存在党员干部年龄老化、知识老化、素质不高、能力不足等问题，这些问题相互影响，形成恶性循环，使得党的自身建设的生机与活力不足，严重影响着基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的发挥。

二、民族地区基层党组织领导核心地位的困境突破与应对

针对当前对基层党组织领导核心地位的一些模糊认识，村两委中出现的一些矛盾和冲突，以及基层党组织核心领导地位有弱化倾向等问题，各级党组织应该树立鲜明导向，从以下几个方面着力增强基层党组织的领导力和凝聚力。

第一，理顺领导体制，增强基层党组织的领导核心地位。增强基层党组织的领导核心地位，理顺领导体制是前提。领导体制的核心是权力结构的科学设置问题。“权力结构科学化，是指政治资源配置符合权力运作规律，既相互制约，防止滥用权力，又保持合力。”[4]针对村支部与村委会的冲突和相互掣肘，应采取多种措施结合当地实际推广在其它地区已试行成功的做法，理顺领导体制。其一，在条件成熟的地区可推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，确实解决两委关系的矛盾和冲突，(据调查在甘肃省临夏县219个村当中只有2个村是“一肩挑”)。所谓“一肩挑”就是通过村党组书纪和村委会主任由一人兼任，两委成员交叉任职实现加强党的领导和推进村民自治的有机统一，有效解决村两委“两张皮”的问题。“一肩挑”后党支部和村委会不再是各行其是，而是两套班子，一套人马，交叉任职，分工协作，从而减少工作中的推诿和摩擦，也便于乡镇开展工作。“一肩挑”后工作会更积极主动，责任心会更强，有利于形成团结协作求发展的局面，有利于推动农村各项工作的顺利开展，当然，在推广“一肩挑”中要防止走样，要具备实行“一肩挑”的必要条件，建立相应的权力制衡和监督机制，明确权力界限。在推行“一肩挑”中还要防止宗族势力的干预。其二，通过“村务联席会议”克服两种授权体系之间的冲突，即选举产生的村支委成员同时也是村委会成员，成立“两委联席会议”为两委的执行机构，村中所有重大事务在村支委或村委会讨论、通过后，由联席会执行。联席会议可充分协调“两委”的关系，使两委互相影响，加强两委的沟通。其三，通过“两推一选”、“两票制”等民主选拔模式选举群众基础深厚的村支部书记，即村党支部进行选举时，先由群众代表和党员无记名投票推荐初步候选人，再由乡镇党委根据推荐票数、按照组织程序确定候选人，最后由全体党员正式投票选举村党支部成员。“两票制”也是消解村支部与村委会冲突的有效模式之一。此外还可以推行“四议两公开”等其它有效做法，进一步增强基层党组织的领导核心地位。当然任何一种模式都结合当地实际，要具备其落地生根的文化土壤，要防止“一刀切”，以免出现“南橘北枳”尴尬局面。

第二，探索扩权强镇，强化乡(镇)村职能。按照责权利相统一、人财事相匹配的原则，推动相关部门向乡镇下放部分权限，强化乡(镇)村的职能，着力破解乡镇管理条块分割、条强块弱、责大权小的问题。把更多的人力、物力、财力投向基层，积极推动人往基层走、心往基层想、钱往基层投、政策往基层倾斜的工作目标，从人、财、权上对基层党组织的领导核心地位加以保障。一是要建立基层工作经费增长机制。在工作经费上予以保障。通过基层工作经费的增长，确实解决基层党组织无钱办事的问题，进而提高基层党组织的领导核心地位。严格落实乡镇、村工作运转经费、服务群众专项经费等。在经费使用中要建立差别化政策，加大对边远乡镇和软弱涣散基层党组织的支持力度，研究制定人财物等方面的差别化措施。如哈密地区2014年地县市两级财政投入基层组织服务经费3650万元，2015增加到6410万元，使大乡服务经费达到50万元，小乡40万元；重点村25万元，边远大村30万元，边远小村20万元，其它村15万元。为每个软弱涣散基层党组织增拨党建工作经费10万元。切实解决了基层党组织因无钱办事而“说话无人听，办事无人跟”的现象，增强了基层党组织的影响力和凝聚力。同时要着力逐步提高村干部报酬。改善基层干部政治生活待遇，建立基层干部激励保障机制。二要认真梳理并明确乡镇、村职责，进一步向乡镇、村赋予应有的职权，各县(市)要大力支持乡镇工作，将各类资源整合下放到乡镇，进一步调动基层工作的积极性、主动性和能动性，推动乡(镇)、村事财相匹配、权责相统一。如新疆建立了“好事让基层组织办、好人让基层干部当”的制度，积极赋予了乡镇更多服务资源和权限。可将与发展、民生有关的执法权、管理权、一定的财权和要素配置权，依法授权给乡镇，赋予乡镇党委更多的资源和权限。涉农站所的人、财、物均下放给乡镇管理；不能下放的站所，实行双重管理，党组织实行属地管理，年度考核以及各类评先选优，以乡镇的推荐和评定意见为主，乡镇不推荐不得评优；各县(市)要严格审核把关职能部门延伸到基层的工作，切实为基层“减负”，严格落实“权随责走、费随事转”和工作准入制；进一步明确乡(镇)村职责和权限，职能部门延伸到基层的工作，未经审核批准，不得向村级党组织转嫁、摊派。在布置工作任务和完成任务的考核管理上，要充分考虑村级党组织基础条件差，人力、物力、财力有限等实际困难，避免对村级组织压超负荷任务、提出过高的要求，甚至“一票否决”，切实为基层党组织“减负”、“授权”。

第三，明确主体责任，提高基层党组织对其他基层组织的领导力。增强基层党组织的领导核心地位和作用，还必须正视各类经济和社会组织的存在，积极处理党与经济社会组织的关系。要切实加强基层党组织对其他各种经济组织和社会组织的统一领导，切实发挥党组织的政治引领、协调服务、监督制约作用。要积极改变基层党组织与其他组织不贴近，相脱节的问题，否则党的政治领导、思想领导、组织领导就无法得到贯彻落实和体现，党组织的目标任务就难以实现。基层党组织要融入其他基层组织之中，与其他基层组织之间实现良性互动，使党组织和其他各种基层组织相互关联、紧密贴近，以保证这些组织在党组织的领导下，把握正确方向，有效开展工作。党的基层组织也要敢于负责、主动作为，明确党建责任主体，树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，加强对其他基层组织的影响和指导，增强基层党组织的领导核心地位和掌控力，使各类社会、经济组织各有其位、各司其职。其他组织要在党组织的领导下坚持正确的政治方向，依法依规行使职权，维护和发展群众利益。当然，在发挥基层党组织的领导核心作用中要注意是政治引领，而不是政治控制，不能放任自流，也不能包办代替。要与其他基层组织之间建立互信、合作的观念，通过引导，实现基层党组织与其他各组织、各利益群体之间的良好互动，实现基层党组织对基层各项工作的有效领导。

第四，在民族地区，还要注重加强对宗教组织的指导和联系。基层党组织必须重视和引导宗教组织，使之成为维护社会稳定和参与社会管理中的一支重要力量。不能把党组织和宗教组织决然对立，要充分发挥寺管会在基层社会治理中、维护社会稳定中的协调作用。在重视和发挥宗教组织作用的过程中，形成多元主体参与的社会服务体系。基层党组织要作为引导者、协调者、服务者，及时了解信教群众的需求，保障信教群众的合法利益，汲取广大群众包括信教群众的支持，从而实现党在民族地区的执政目标，贯彻党的纲领。在宗教问题突出，稳定形势严峻的地区如西藏自治区、新疆维吾尔自治区普遍推行村级宗教事务管理负责人由村党组织书记担任、村党员担任寺管会成员制度，加大对信教群众和宗教上层人士的宣传、教育、引导工作，以切实加强基层党组织在民族宗教事务中的政治引领作用。

第五，选优配强班子，筑牢基层党组织的战斗堡垒。要坚持基层党组织的领导核心地位，筑牢基层党组织的战斗堡垒，抓好基层党组织领导班子是关键所在。要抓住基层党组织带头人这一关键,切实解决村党组织书记“人难选、选人难”的问题。实践证明,“选准一个人,带好一班人,致富一村人”在村党支部书记人选上,要把政治思想过硬、带头致富有方法、工作有干劲有激情、得到群众认可的人选到村党组织书记的位子上来。为此,要树立正确的用人导向,努力形成有利于优秀人才脱颖而出的工作机制,拓宽选人渠道,采取适当形式,通过各种途径选拔优秀人才担任村支部书记。在加大村级党组织的领导班子人才保障方面要站高看远，突破村级党组织领导班子成员只能来自本村的选人用人身份限制，要根据德才兼备的标准和能够统领村级改革发展稳定事业的实际需要选好农牧村基层党组织带头人，用优厚的岗位待遇和良好的发展前途来吸引一大批政治坚定、作风过硬、年富力强的优秀干部充实到村级党组织的领导班子队伍中。在民族地区还要注意选拔那些熟悉民族特点，认真执行和懂得党的民族政策的干部，那些长期扎根基层、埋头苦干实干和能够驾驭复杂局面的干部。通过领导班子结构的优化切实改变基层党组织软弱涣散的局面。

第六，树立服务理念，以有效的服务实现基层党组织的领导核心地位。面对新形势新任务，基层党组织要得到农牧民群众的信任和支持，必须树立服务理念，转变工作方式、改进工作作风，把服务作为基本职责，在服务群众中赢得群众，在强化服务中更好地发挥基层党组织的领导核心作用。要真正树立“领导就是服务”的意识，“把人民群众的利益放在第一位，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点”，*2011年7月1日胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年上的讲话，新华网，2011年07月01号，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/01/c_121612030.htm.使党的执政基础深深植根于人民群众之中。基层党组织要在服务群众“有所作为”，使服务主体多元化，服务内容层次化，服务手段多样化，在服务群众中真正落实和体现基层党组织领导核心地位，发挥基层党组织的影响力。

牢牢坚持基层党组织的领导核心地位不动摇,是党的建设的内在要求，也是巩固党的执政基础和执政地位,确保党的路线方针政策得以贯彻执行的根本保证，是由党的性质和党的历史使命决定的。因而，坚持基层党组织的领导核心地位,不仅要体现在党章法规上，更要落实在党的执政实践中。要通过坚持党的领导核心地位和发挥基层党组织的战斗堡垒作用，造福各族人民的福祉和利益，实现民族地区农牧村经济社会的又好又快发展，为“四个全面”战略布局的协调推进提供坚强的政治保证。

[1]中国共产党党章[M].人民出版社，2015.

[2]中国共产党农村基层组织工作条例[M].中国方正出版社，2004.

[3]中华人民共和国村民委员会组织法[M].中国法制出版社，2010.

[4]高新民，谌玉洁.大力推进制度建设和基层实践——十七大以来党内民主发展概述[J].紫光阁,2012,(8).

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[责任编辑：马莉]

2015-4-10

本文为2010年度国家社会科学基金青年项目“民族地区党建工作的现实困境与路径选择研究”的阶段性成果。

敏生兰(1977—)，女，甘肃临潭人，中共甘肃省委党校党建研究所副教授，研究方向为中共党的建设。

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1003-4307(2016)03-0056-05