禁飞管制：无人机管理的现实选择和有效途径

钱季平

上海政法学院

禁飞管制：无人机管理的现实选择和有效途径

钱季平

上海政法学院

目前我国无人机法规缺失下的监管困境，导致无人机飞行活动基本处于无序状态，存在巨大安全隐患。而针对核心重要目标划设禁飞区域，不仅可以最大限度地保障公共安全，也是破解无人机监管难题的一个有效“入口”，并成为逐步实行分级管理、促进无人机发展的一种有效努力。

无人机；禁飞区；分级管理

2016年9月1日，西部战区空军参谋部、民航西南地区管理局、民航西南地区空中交通管理局、四川省公安厅联合发布《关于加强全省军民航机场净空区域安全保护的通告》，即日起，涉及12个区县的双流国际机场净空保护区内，未经军民航空中管制部门许可，将禁止“进行无人机、航空模型等飞行活动”。与以往各种禁飞不同，此次禁令一是常规性的，而非临时禁飞；二是明确将无人机、航模飞行列为禁止行为的首位。因此，这一举措再次引发社会和业内广泛的关注和热议。

而从无人机监管的角度看，在无人机日益走热和管理问题日益凸显的背景下，类似举措不仅仅是一种简单的区域应急安全措施，更是无人机分级管理的一种有效努力，具有示范和指导作用。

一、法规缺失下的监管困境

无人机的监管是目前全球性普遍性难题，世界各国都存在法规滞后和监管无力的困境。即便是通用航空发达和监管法规完备的美国，无人机的监管也仍处在探索之中，一些管理规定也备受争议。

究其原因，主要有三方面的因素。

首先，无人机技术新。无人机是现代航电技术、无线通讯技术、传感和定位技术以及智能控制技术的集成者，在飞行控制、外观体积、飞行特性上与传统的飞行器有着显著差异。已有的航空法规框架并不能适应这一新技术的发展，存在明显滞后和诸多盲点。

从安全的角度看，传统的小型飞行器如遥控航模由于只能在视距内飞行，因此并不具备较大的危险性。在日常管理中，只需将监管的重点集中在体积较大的飞行器上。但现在同样体积的小微型无人机，搭载了先进的智能飞控系统和图传系统，可以轻易飞到2000m以外，不仅航程远、升限高、操作简易，而且可搭载任务模块。无人机的不当使用和飞行失序，给公共安全带来的威胁，要远大于传统的航模。因此，不能简单地套用已有的航模等小型飞行器的管理规定，而是需要有更为严谨和细致的制约。

第二，无人机应用广。由于无人机视野开阔、飞行灵活、成本低廉，除军事用途外，无人机正逐步应用在警用巡视、农林植被、地质勘探、气象探测、电力检测、抢险救灾、影视拍摄、快递运输、竞技娱乐等行业，成为真正的跨界工具，其用途极为广泛，其飞行活动也更为复杂多样。

正因为如此，对无人机的合理监管需要有更多的考量，既不能宽疏放任，有碍公共安全；也不能过于严苛，阻碍甚至扼杀无人机的行业应用。显然，这样一个科学而完备的监管体系的建立，并非一朝一夕可成。

以美国为例，美国航空管理局对无人机的技术研发和商业应用一直严加管制。严管之下，像亚马逊之类的商业巨头，在无人机送货的应用开发上，举步维艰，而谷歌则干脆移师澳大利亚进行无人机相关的测试活动。尽管在巨大的商业利益和行业舆论的推动下，目前美国航空管理局态度已经趋缓，但依然十分谨慎。

第三，无人机用者多。以中国为例，我国小型民用无人机市场已步入快速成长期，iiMedia Research（艾媒咨询）发布的《2016年中国无人机行业研究报告》数据显示， 2015年中国民用消费级无人机市场规模约为8亿元，2016年预计可达32亿元①。按此测算，我国消费级民用无人机数量2016年将达至少40万架以上，且增长势头迅猛。面对如此庞大的用户群，监管制度的制定和实施，既要考虑到安全可控，同时也要考虑到监控措施的现实可行，其难度和复杂程度非同一般。

作为世界民用无人机增长最快的地区，我国的无人机监管的困境尤其明显。一方面是无人机用户的爆发式增长，另一面相关的管理法规却陈旧而粗疏，缺乏可行性②。

比如，按现行《通用航空飞行管制条例》、《低空空域使用管理规定（试行）》等规定，无人机的升空，需要事先申请管制空域准入，而申请管制空域的准入，使用者须同时具备飞行计划获得许可、航空器配备甚高频通信设备、高精度高度表、二次雷达应答机和广播式自动相关监视设备、无线电保持持续双向畅通等等复杂条件。这对众多民用无人机个人用户而言，显然是很难跨过的“门槛”。

这种缺乏可行性的表面上的严格管理，在实践中带来的却是现实监管的缺失，其结果就是民间大多数飞行活动基本都处于所谓的“黑飞”状态。

也正是认识到这一点，中国民航局正在积极酝酿和努力推动有关无人驾驶航空器飞行新的管理规定。但考虑到无人机管理的复杂性，完备的无人机管理规定的出台和监管制度的建全，或许仍然需要假以时日。

二、设立禁飞区域：无人机管理的现实选择

在目前新旧管理制度交替的“真空期”内，无人机引发的社会关注却持续走高。一方面广阔的发展前景正激发社会各界的投资和应用热情，另一方面多起无人机飞行事故所带来的安全问题也日益引发公众的担忧。而细化空域管制、设立重点区域无人机禁飞区域，则是破解无人机监管难题的一个有效“入口”。

在航空安全的监管措施中，空域管制是保障飞行安全和地面设施安全的最有效方法。按《中国民用航空空中交通管理规则》规定，我国的空域被分为飞行情报区、管制区、限制区、危险区、禁区、航路和航线。长期以来，我国航空业一直执行较为严格的空域管制，以确保飞行安全和国土安全。而为了适应通用航空的发展，我国的空域管理尤其是低空管理正逐步走向开放。至2015年，我国已有约33%的低空空域告别全域管制，改为按管制、监视、报告三类不同属性管理。

其中，管制空域指通常设在飞行繁忙地区，机场起降地带、空中禁区和危险区、地面重要目标和国（边）境地带等区域的上空。这些区域事关国土安全和飞行安全，有着最为重要的安全价值，在此空域内的一切空域使用活动，必须经过飞行管制部门批准并接受飞行管制。

就无人机飞行管理而言，既然管理法规的制定和完善、监控手段的提升和强化、管理体系的建立还要较长时间才能全面达成，那么从保障公共安全的核心目标出发，对重点区域设置禁飞区域，则是目前无人机管理中的可行性最强的管理措施之一。一方面，这是传统航空管理制度的自然延伸；另一方面，设置禁飞区目标明确，任务直接，管理可行。不仅可以从具体任务入手，破解目前无人机管理的盲点和困境，同时还可以和将来的无人机管理新规自然对接。

针对无人机使用的特点，至少可以在以下重点区域，逐步规划和设立禁飞区域。

（一）机场航线。无人机无序飞行的最大威胁就是妨害机场和航线上的飞机。上述成都双流国际机场“禁飞令”的出台，其促成原因也正是因为该机场发生过一起航班受到无人机“黑飞”干扰的严重事故。而类似事件，全球已经报告多起。因此，在机场和航线附近设置禁飞区域是无人机管理中的首要规定。

事实上，为了保障飞行安全和机场的正常使用，《中华人民共和国民用航空法》、《民用机场管理条例》以及国务院《关于加强民航飞行安全管理有关问题的通知》，已经将在机场净空区域内“升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体”列为禁止行为；同时规定，在民用机场净空保护区域外从事类似活动，不得影响民用机场净空保护。

按国际惯例，机场净空保护区一般为每一条跑道两侧各6公里、两端各15公里范围。面对日益凸显的可能危险，民航管理部门和各地政府有必要逐一明确各机场的净空区域，细化机场和航线附近无人机的禁飞区域，并将坐标参数公布于众。

（二）重要国家机关。作为社会管理的中枢，国家行政机关和管理机构如立法、行政、司法机关和国家军事机关等，身负社会管理的重任，其安全直接关系到社会政治、经济和民众生活的稳定，需要有良好保护，以免于外部冲击和干扰，维持正常的办公秩序。因此，重要和核心的国家机关所在地的上空，应规划无人机禁飞管制区域。

（三）重要金融机构。从事金融服务业的银行、证券、保险等金融机构是国家金融体系的组成部分。重要的金融机构如证券交易所、期货交易所、银行总部，如果受到突发事件的冲击，可能会引发金融市场波动，影响金融稳定。其附近地区和上空，应免于无人机飞行活动的各种干扰。

（四）高速铁路和公路。铁路和公路附近是无人机常见的活动范围。对高速运行的列车和汽车而言，如果受到无人机突发干扰，势必会造成无法预计的危险和后果。《铁路安全管理条例》规定“禁止扰乱铁路建设、运输秩序”，并明确了铁路线路两侧设立铁路线路安全保护区的范围。如从铁路线路路堤坡脚外侧起向外的距离分别为：城市市区高速铁路为10米，郊区居民居住区高速铁路为12米等等，考虑到无人机飞行的速度和活动范围，其铁路附近和上空的禁飞区域应大于这一区域。

高速公路相关管理规定中并未涉及道路安全保护区，但同样可参照上述标准设置禁飞区域，以保障行车安全。

（五）危险品仓库。具有易燃、易爆、有毒、腐蚀、放射性特征的危险品，在运输、装卸和存储过程中，容易造成人身伤害和财产损毁，需要特别加以隔离和防护。根据我国的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》，大中型危险化学品仓库的选址应与周围公共建筑物、交通干线、工矿企业等至少保持1000米距离。这主要是防止危险品对周围人群可能造成的伤害。而从危险品自身安全防护的角度看，无人机的活动范围也应远离化学品仓库、大型油气站之类的设施，保持在安全距离之外。

（六）重要设施。如大型水坝、核电厂、大型桥梁等，都是对地区安全具有重要意义的战略要地，一旦发生意外，对公众的安全有重大威胁，因此其周边和上空应有特别保护区。目前各有关法规中，尚无相关安全保护区域的规定和说明，但从安全角度出发，将上述重要区域列为无人机禁飞区域，也是合理和必要的措施。

（七）人群集中场所。尽管有先进的定位和稳定系统，但以目前的飞控技术，无人机并不能保证万无一失。同时无人机飞行受环境影响较大，在复杂的气象和电磁环境中飞行的操作难度也大，容易在飞行中出现姿态不稳甚至失控的情况，因此远离人群是民间无人机飞行公认的操作守则之一。诸如比赛中的体育场、重要集会、人流密集的闹市、中小学校等等，都是无人机安全飞行的敏感和危险区域。如果轻易闯入，一旦操控不慎或发生故障，极有可能直接造成人员伤亡并引发混乱。

（八）军事要地、国境线。国境线是国防要地，事关国家主权；军事管理区和军事禁区涉及军队活动以及军事机密、军队财产安全等问题，历来都是飞行管制重点区域。《中华人民共和国境内飞行器飞行的基本规则》第十八条规定：位于航路、航线附近的军事要地、兵器试验场上空和航空兵部队、飞行院校等航空单位的机场飞行空域，可以划设空中限制区。根据需要还可以在其他地区上空划设临时空中限制区。在规定时限内，未经飞行管制部门许可的航空器，不得飞入空中限制区或者临时空中限制区。作为民用飞行活动，如无许可，不得擅闯这些特定空域。

无人机的禁飞管制，各地在管理实践中已多次施行。如天津市在2012年夏季达沃斯论坛期间、山东省在2012年亚洲沙滩运动会期间、海南省在2014年博鳌亚洲论坛年会期间、厦门市在2015年海峡论坛期间、浙江省在2015年第二届世界互联网大会期间和2016 年G20杭州峰会都曾制定过针对特定区域的临时空域管制措施，禁止包括无人机在内的小型航空器的飞行活动，而北京作为政治活动中心，每逢重大活动实施临时禁飞业已成为惯例。这些特定期间的临时禁飞活动都取得良好的安保效果。

可以看出，无人机的禁飞管制目标明确，重点突出，可行性高。如果能借鉴已有的管理经验，在重点和核心安全区域设置常规禁飞区，将能够最大限度地减少各类无人机活动可能带来的危险和伤害。在将来无人机管理体系中，禁飞区的设置应是重要组成和突出环节。

三、禁飞管制的细化和落实

禁飞区的科学设定和有效监管是一个细致而复杂的系统工程，需要各行业各部门的合作和努力。

首先，国务院和中央军委以及民用航空局、交通运输部、铁道部、水利部、电力监管委、核安全局等国家行政管理机构，可以对国境线、军用港口和机场、民用机场、高速公路、高速铁路、大型水利设施、高压输电网、核电厂等重要区域，分别规划并设立相应的禁飞区域。

同时、地方政府应会同驻军及有关职能部门，对辖区内军事单位、军事设施、政府办公中心、人群集中地、重要商务区、地标建筑、中小学校等，进行详细的安全评估，申报并划设安全保护区。

需要指出的是，禁飞是对飞行活动最为严格的管制，禁飞区的划设应本着保护核心目标安全的原则，审慎进行。禁飞管制需要在保护公共安全和促进技术发展、尊重民众使用新技术权利之间达到均衡与和谐，而不是仅仅出于管理的方便，简单地“一禁了之”。对无人机而言，如果禁飞范围过大，甚至“无地可飞”，可能会导致出现大量违规“黑飞”，反而不利于公共安全，也不利于无人机技术的发展和应用。

第二、各种无人机禁飞区一旦设立，其范围和要求等信息，除涉及国家机密外，应通过政府网站、新闻媒体予以充分公示，并通过飞行手册、电子地图等进行推介，同时提供各种数据查询途径。各禁飞区也应有醒目的统一标志予以明示。

从目前使用情况看，一般无人机用户对飞行空间的安全性往往茫然无知，相关信息也查询无门。这显然和安全管理措施不到位有关。事实上，出于保护自身行业发展的目的，一些企业，如无人机巨头大疆公司，已经自觉地通过自身的网络平台，提供了一些禁飞信息。但民用航空主管部门以及地方政府，理应收集和整理更多的禁飞信息，建立起完备的安全飞行信息数据库，并提供更为权威的发布平台和更为便捷的检索平台。

第三、为确保禁飞措施的落实，监管部门还可与无人机生产企业合作，设立安全飞行标准，将一些禁飞参数，如禁飞区域坐标、限高、限速等，植入无人机飞行控制系统中，实现安全飞行自动管理。目前一些企业已经开始了这方面的尝试，能够实现特定区域内禁止启动和自动返航，但全面推行还有待于国家无人机适航标准的明晰和新的无人飞行管理制度的出台。

另外，不同于传统航空飞行器，无人机用户多，活动范围大，相关禁飞区的划设和有效推行，需要高效的监管体系的支撑，这对监管部门是一种新的要求和考验。比如，就现行管理规定而言，无人机升空需向主管部门提出申请和报备，但实际上，申报过程途径不明、手续繁琐、耗时耗力，这反映出现有的管理力量已无法适应新的无人机管理要求。如果不能尽快改善，禁飞区的推行和普及将困难重重。

应该看到，禁飞区的设置，只是无人机管理中的一环，对包括无人机在内的通用航空活动需要有着更为细致和灵活的管理和指导。随着我国低空空域的逐步开放和通用航空的发展，空域安全管理进一步走向细化已是业内共识。从这一趋势出发，无人机的安全监管也应走分级管理模式，对大、中和小微型无人机实施不同的安全监管标准。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出将我国低空空域范围扩大，并指出要推动制定无人驾驶航空器飞行管理规定。可以预见，无人机的监管政策将进一步明晰。在目前，鉴于无人机的快速发展和通用航空监管体制还不完善，因此突出重点，抓大放小应是一种现实可行的监管思路。无人机的禁飞区的设立和规范，将不仅是一种保障公共安全的现实选择，也是一种实行分级管理、促进无人机发展的有效努力。

［1］艾媒咨询：“2016年中国无人机行业研究报告”，http：//www. iresearch.com.cn/report/2588.html，2016年。

［2］钱季平：“民用微型无人机安全监管的困境及对策”，《黑龙江科技信息》， 2015年33期。