城乡建设用地增减挂钩运作模式研究

2016-03-16耿孟丽

环球市场 2016年35期

关键词：周转运作用地

耿孟丽

丰县国土资源局

城乡建设用地增减挂钩运作模式研究

耿孟丽

丰县国土资源局

城乡建设用地增减挂钩以国土资源部下达的挂钩周转指标为依据，按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，目的在于将城市建设用地与农村建设用地有机结合，这样不仅可以缓解城市建设用地需求紧张的局面，又可以盘活农村的存量建设用地，加快城乡统一建设用地市场的进程。基于此，文章就城乡建设用地增减挂钩运作模式进行简要的分析，希望可以提供一个有效的借鉴。

城乡建设用地；增减挂钩；运作模式

1 城乡建设用地增减挂钩

增减挂钩工作深入贯彻落实了科学发展观，从保护耕地、保护农户对土地的权益出发，最终使农村的生产生活条件得到有效改善，促进城乡共同发展，但这项工作的重点是是土地结构能够更加优化合理，土地能够节约集约利用，达到可持续发展的要求。

在具体的实施过程中，各学者也提出了不同的运作模式。邱铃章通过对比天津市的“以宅基地换房”以及成都市“拆院并院”两种模式，得出了各自的优缺点，最后为福建省开展增减挂钩工作提出了建议。王海鸿等认为增减挂钩在实施过程中出现的最严重的问题是地方政府为“土地财政”而积极行动，不顾农民的搬迁意愿，对宅基地进行强拆，即所谓“政府积极下海，农民被迫上楼”。因此提出了要在农民参与的情况下开展“挂钩”政策的模式来解决这一问题。王君等提出了“挂钩”政策可采取的三种模式，即：政府占主导地位的模式、市场占主导地位的模式、农村集体占主导地位的运作模式，并对这三种模式的优缺点进行了分析，他认为在现阶段，最为有效的模式是政府和市场共同发挥作用。何帆以地域特点、国家政策、实施过程为标准，选择了四川、天津、重庆等三种已有的模式作为研究对象，并对其进行了具体的分析和评价。王宏亮等针对辽宁省的具体情况提出了不同的运作模式，主要包括：城乡一体化、从镇到村进行综合规划、化零为整、扶贫移民或生态移民、限制村内用地规模等。倡导因地制宜，根据实际情况选择“挂钩”模式。

本文认为增减挂钩模式按照项目投融资及运作主体可分为政府主导模式、企业主导模式及农村集体自主模式；按照挂钩指标的形成及使用可分为指标周转模式及地票交易模式。本文拟对城乡建设用地增减挂钩指标形成及使用模式比较。

2 城乡建设用地增减挂钩指标形成及使用模式

按指标形成及使用方式，增减挂钩模式可分为指标周转模式和地票交易模式。在城乡建设用地增减挂钩政策推进的实践过程中，绝大多数地区采取的都是指标周转模式。

2.1 指标周转模式

指标周转模式，简单的来说就是，在城乡建设用地增减挂钩项目运行中，通过建设用地周转指标的使用和归还，实现拆旧区和建新区的土地置换，并能形成节余指标用于城镇化建设和地方产业发展。指标周转模式的运作流程主要有三个阶段：首先是周转指标的申请与形成。各区县国土部门在本区域土地利用总体规划的基础上，根据本地区的农村建设用地复垦潜力和城市建设用地需求，编制挂钩专项规划和实施计划，并向上级国土资源部门申请挂钩周转指标，上级国土资源部门审核通过后下达挂钩周转指标。第二是周转指标的使用与落地。县(市/区)国土部门获得挂钩周转指标后，筹资推进项目拆旧、建新、安置等系列工作，周转指标优先用于农民安置区建设，节余的建设用地指标则由政府调配用于建新区产业发展和城市建设。第三是周转指标的归还。县(市/区)国土部门组织对拆旧区农村建设用地进行复垦，归还先期使用的周转指标。

2.2 地票交易模式

农村闲置的集体建设用地复垦为耕地后形成建设用地指标，将该建设用地指标量化为一种具有一定象征意义的票据，就形成了所谓的“地票”。将地票在公开交易市场进行竞争性交易，并最终通过地票的使用，实现城乡建设用地空间置换。地票的形成和交易使用体现了实体经济与虚拟经济相融合的制度效率，是土地资源资产化与金融资本相结合的一种制度安排。

3 促进城乡建设用地增减挂钩运作模式发展的建议

3.1 加大宣传力度

从农户的调研结果中看，大部分的农户不了解国家的相关政策，政府应当加大对政策的宣传，使农户充分了解政策的目的及意义，同时，也应当积极宣传节约集约用地的思想理念，调动农户的积极性，为全力推动增减挂钩政策提供基础。

3.2 坚持自愿原则，维护农户权益

城乡建设用地增加挂钩政策已开展多个试点的工作，但不少地方存在“让农民上楼”的现象，遭到了很多农户的抱怨，因此，在开展此项工作之前应当对农户进行访谈，了解农户的期望，尽最大努力保障农户的权益。政府部门应当加快农村宅基地使用权确权工作以及农村土地承包经营权确权工作的进程，为拆旧区农户的搬迁补偿提供依据。

3.3 加大政策支持，解除农户顾虑

通过调研可知，农户最主要的搬迁顾虑是是否可以落实工作，政府应当多组织就业培训，分年龄段地、有针对性地传授职业技术。大部分以务农为主要收入来源的农户都认为自己只会种地，尤其是年纪较大的农户，因此，拓宽农户的就业渠道是搬迁之前应当主要考虑的问题。农户愿意搬迁的主要原因是为了子女受到更好的教育，如何提高孩子的受教育水平也是有关部门应当考虑的问题。