重大行政决策终身追责制中的“双轨救济制”研究

类延村,张 圳

(1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120；2.山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250358)



重大行政决策终身追责制中的“双轨救济制”研究

类延村1,张 圳2

(1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120；2.山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250358)

重大行政决策终身追责制的建构是我国法治进步的重要体现。然而，“无救济无权利”。在终身追责的实践中，法治同样需要关注被追责主体正当权益的维护。行政救济是当前被追责者维护权益的主要途径。目前，救济方式的单一性及僵化色彩，越来越难以满足当事人维护权益的诉求。“双轨救济制”是对权益救济方式的尝试性开拓，通过行政救济与司法救济的并轨，以多样化的方式维护行政追责的公平性，避免追责结果损害被追责人员的正当权益，强化重大行政决策终身追责制的权威与认同，进而促进责任政府与法治政府的建构。

重大行政决策；终身追责制；行政救济；“双轨救济制”

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”《决定》的目的在于完善现行行政追责机制，加强对行政负责人决策权的监督。这是我国法治进步的表现。然而，行政追责不能简单化，更不能因强调追责效果而漠视被追责人的权益。政府应探索建构与之配套的救济机制。

一、行政追责与权利救济的学理阐释

(一)重大行政决策与行政追责

重大行政决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域的发展具有全局性、长远性意义的由政府做出决定或选择的重大政务事项。这类决策一般具有决策事项影响大、范围广和集体决策的特点。自2003年“非典”之后，我国政府开始重视追责机制的建立。行政追责制的建构本是法治建设的应有之义，“非典”事件只是一个导火索，我国追责机制的建立由此进入一个新的阶段。所谓行政追责，是指特定的追责主体对各级政府及其公务员所应当承担的义务和履行的职责进行监察和规范，对不履行或不按要求履行的，要求追责客体承担其行为的后果和责任。因为是行政追责，所以追责客体一般是行政机关内部的工作人员和行政机关。行政追责的主体多来自政府部门之外，包括执政党、人大、民主党派、法院等，而行政追责的责任主要也是政治责任和法律责任，不包含道德责任。

(二)行政追责与重大行政决策终身追责制的关系

1.行政追责制是重大行政决策终身追责制提出和建立的基础

任何一项制度的提出与建立都不是一蹴而就的，重大行政决策终身追责制也是一样。若没有我国十多年行政追责制的建立和完善，很难会有重大行政决策终身追责制的提出。就像当年行政追责制的建立，除了与21世纪以来我国对法治建设的追求有关，也缘于2003年“非典”事件的发生。在行政追责制的发展过程中，又出现了重大事件追责，这进一步推动了重大行政决策终身追责制的建立。而且，重大行政决策终身追责制只是行政追责中的一部分，合理健全的行政追责制会给重大行政决策终身追责制提供一个良好的建立和实施环境。

2.重大行政决策终身追责制是行政追责制的深化

行政追责制运行到现在已经到了一个瓶颈，制度已经建立十多年，实施也再无什么创新之处，只能按部就班地运行，追责进入“疲劳期”，而重大行政决策终身追责制的提出无疑为行政追责制注入了新鲜血液，让整个制度又鲜活起来。而且，重大行政决策终身追责制是基于行政追责制的基础提出来的，与我国国情相结合，若此项制度能在实际运行中得到正确执行，则无疑会使行政追责制的完善上一个新台阶。

(三)权益救济的必要性

正所谓有权利就要有救济，重大行政决策终身追责制正是针对决策权提出的一项规范制度，为了保障追责客体的正当权益，应建立与之配套的救济制度。

1.特别权力关系理论的支撑

特别权力关系理论源于德国，我国属于大陆法系，很多法律思想与德国一致，特别权力关系理论在我国也是有其历史根基的，这种理论的影响到现在并没有完全消除。特别权力关系理论认为，公务员依附于国家，国家有绝对强制力，公务员必须无条件服从国家。[1]这种理论之下，公务员的救济渠道单一，只有行政救济，而司法救济作为救济的最后一道防线，公务员是没有此项权利的。能成为重大行政决策追责客体的人员一般来说都是行政机关的内部人员，也就是传统意义上的公务员。重大行政决策终身追责制建立之后，作为一项更严苛的追责制度，若还是只有行政救济方式，则很难保证追责客体的正当权益不受到侵害，所以只有建立配套的救济机制才能保障追责客体的正当权益。

2.追责过程中侵权隐蔽性的特点

重大行政决策终身追责制建立后的追责主体一般都是我国的各类有权机关。在行政权力的行使过程中，追责主体因为目标或利益的考量难免在一定程度上侵蚀追责客体利益。基于两者地位的差异，以及追责主体的追责行为的相对不公开性，追责客体的权利受到侵害的可能性较大，且得到救济的可能性较小，侵权事实也很难被公众甚至追责客体自己意识到。所以，建立更为完善的救济机制实际上也是对重大行政决策终身追责制的改进和完善。

二、我国现行行政追责救济机制现状与问题

(一)现有救济渠道与效果

1.行政救济

在我国，追责客体维护权益的救济方式主要是行政救济。行政救济主要有两种方式：复核和申诉。《中华人民共和国行政监察法》(以下简称《监察法》)和《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)，是实施行政追责的主要法律依据，也是各级地方政府制定追责性规范性文件的法源标准。《公务员法》并没有提到具体的对追责客体的救济措施。《监察法》规定追责客体可以向监察机关提起申诉，对申诉后的结果仍不服的可以向上一级监察机关申请复核，这是法律中关于行政救济的明确规定，填补了《公务员法》在客体救济保障层面的空白。迄今为止，对追责事项做出最为详细说明的文件是《关于实行党政领导干部问责的规定》，追责客体享有在追责决定机关做出追责决定前的陈述和申辩权，而且对追责决定不服的可以向追责决定机关做出书面申诉。这些规定算是我国现在主要的救济渠道。但可以看到，这些规定中的渠道主要是行政救济，属于行政机关内部程序，而且渠道很少，很难保证追责客体的权利，更何况在具体的实施过程中还有很多没有落实的情况，追责客体的权利救济更难实现，这种内部救济制度在很大程度上并没有什么用处。

2.司法救济

我国的司法实践深受德国等大陆法系国家的影响，通常把行政救济作为行政追责中唯一的救济方式。这种思想源于德国法学家普尔·拉班德的特别权力关系理论。正是这种把行政人员排除在一般法律外的思想，导致内部救济长期以来占据主要地位，成为救济权益的主要渠道。

司法救济的主要方法就是诉讼。德国等大陆法系国家的特别权力关系理论已经衰落，在行政诉讼受案范围上已不再注重内外之分，德国行政人员也可以通过司法救济保护权益。然而，我国还保留着三大诉讼制度的传统(行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼)。行政追责客体的行为尚不涉及刑法时，不能适用刑事诉讼制度，也不能适用民事诉讼制度。在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)中，第二章明确规定了受案的当事人范围主要是行政行为涉及的外部人员，行政机关内部人员基本不在其中。第二章第十三条第三款明确提出了行政机关工作人员的奖惩和任免决定属于不受理范围。可以想见，一般的追责行为，当不涉及刑法时，最后的处理无非就是行政机关对其的奖惩或任免决定，但《行政诉讼法》直接将这种情况排除在受理范围之外。一言以蔽之，追责客体并没有真正的诉讼权利，即缺乏司法救济渠道。

(二)存在的基本问题

1.缺乏统一的法律依据

在《监察法》和《公务员法》中，有关追责客体的救济渠道甚少。各地方政府制定的文件主要都是沿袭了这两部法律的内容，对于救济渠道基本没有什么补充。除此之外，有关行政救济的法律也存在一些漏洞，缺乏统一性和规范性。《监察法》《公务员法》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《行政机关公务员处分条例》中关于救济的内容规定不一，在审级、纠错方式、法律责任承担者、申请救济时限等方面都有所差异。

2.救济机构自主性不足

根据我国现行法律，对追责客体进行救济的机构是行政监察机关和原处理机关及其上级机关等相关行政部门。这些都是与追责主体有紧密联系的机关。救济机关受追责主体介入救济行为的可能性很大，受干扰较明显，救济机关没有自主独立的救济行为，其救济行为的公正性和科学性都不够，没有达到真正对追责客体进行救济的作用。

3.救济效果不明显

救济机关的非独立自主性使救济机关其实并没有多大的具体的权力，很多时候就算追责客体得到了救济判决，对其救济的很多措施却没有得到落实。因为救济机关只具备决定权，没有具体的执行权，或者说需要追责主体来落实对追责客体的救济。这个时候，很多追责主体可能并没有认真去执行这些决定，而救济机关并没有实际的权力去督促这些追责主体落实救济措施，导致追责客体的救济权利并没有得到实现，追责客体只是得到了一份决定，没有得到实际的权利救济。

4.司法救济渠道缺失

从我国现行法律来看，对于行政追责的客体，并没有司法救济提供给他们。虽然没有沿袭以前的特别权力关系的法律思想，明确认为这种行政追责的客体是国家的依附，但也没有为其提供司法救济这条渠道，对行政追责的客体来说，司法救济这块儿领域还属于空白地带，没有司法救济作为最后一道防线，其权利救济的保障很难实现。

三、重大行政决策终身追责制中的“双轨救济制”构建

所谓“双轨救济制”，是指行政救济和司法救济并行的救济机制。追责客体享有使用两种救济方式的权利，但并不是指追责客体同时进行行政救济和司法救济。一般来说，追责客体可以先通过行政救济的方式进行救济，当行政救济满足不了其需求后，追责客体可以继续选择使用司法救济的方式，司法救济主要起最后一道防线的作用。

(一)行政救济

1.引入“自行检举”制度

在以前的行政救济中，救济一直具有事后性的特点。从重大行政决策终身追责制的表面作用来看，是为了抓出做出错误行政决策的人员，给予其应有的惩罚。但从深层来看，更是为了规范行政人员的决策权，使其做出更为科学的决策，减少不科学决策带来的各项损失，对此，自行检举可以被引入双轨救济制度。

清代《吏部则例·处分则例》提出，若是官员能自行意识到自己的过失，并主动进行检举，朝廷可以对其进行减等处罚，以此体现处分的救济性。[2]虽然清朝的此项规定不是针对官员的决策权，但可以从中得到一些借鉴，通过对自行检举的范围进行界定，来达到适当救济的作用。《吏部则例·处分则例》也提出“所犯之事实，系有意营私，或别经发掘倒提年月，及断罪失入已行论觉”[2]。虽经本人自行检举，仍不准宽减。由此可以对自行检举的范围进行界定：第一，此错误决策尚未被查处出来，这样的自行检举才有意义；第二，此错误决策尚未造成重大损失，否则自行检举很明显有有意逃避责任的意图。自行检举本意是鼓励决策者对已经做出的错误的行政决策进行自我批评，尽早发现错误的决策，以避免此决策继续执行而造成更大的损失。因此，自行检举就是由决策者本身对自己的有过失而尚未被发现且并未造成重大损失的重大行政决策行为提出检举。这是一种自主的救济，通过这样的方法决策者获取较轻的处罚。

通过符合规定的自行检举，可以减少许多已经做出的重大行政决策可能带来的损失：于个人而言，也得到了一次悔过的机会；于国家社会而言，则会降低制度成本。

2.建立相对独立申诉处理的机关

我国受理被追责人员的救济机关主要是追责主体本身。追责主体一般是追责客体的原机关、行政监察机关和本级人民政府等行政机关。这样的机制可能会产生以下危害：第一，缺乏正规性。这些追责主体本身的追责权力就有交叉，权力界定并不清楚，而且，行政申诉相关工作一般只会作为其中的一个部门的一部分工作，难以受到重视，运行程序也比较随意，显得很不正规。第二，缺乏专业性。一个不受上级重视的工作，下级一般都会马虎对待，且难以在这项工作方面配置专业人才。第三，缺乏独立性。由追责主体承担被追责人员的救济工作，就相当于“自己做自己的法官”，救济工作显然没有独立性，所以建立一个相对独立的申诉机关很有必要。

(二)引入司法救济

1.引入诉讼制度

在我国，在被追责人员未涉嫌犯罪的情况下，一直都是采取内部追责的形式，行政救济是被追责人员唯一的救济手段。事实上，现在很多西方国家，包括德国等大陆法系国家在内，已经引入司法救济。从西方国家的实践来看，司法机关的救济主要是通过诉讼制度来实现的。

当然，司法救济的引入也应当是有限的。第一，建立“行政申诉前置”制度。这项原则源于美国的“穷尽行政救济”原则。“穷尽行政救济”原则是指“当事人在寻求救济时，首先必须利用法院内部存在的、最近的和便捷的救济手段，然后才能请求法院救济”[3]。“行政申诉前置”原则也是如此，是指当追责客体需要救济时，需得先提起申诉，对申诉结果不满意的，才能再提起诉讼。如果很多争议能在行政机关内部得到较好的解决，就能减轻人民法院的工作量，提高效率。第二，不对行政机关给出的申诉结果作合理性审查。人民法院应主要审查法律是否适用，证据是否充分，程序是否违法，是否有超越职权、滥用职权等问题，不对行政机关给出的申诉结果作合理性审查。这是为了保证行政机关的自由裁量权，避免司法机关过多介入，因为进行追责是行政机关的内部职权。

2.引入抗诉制度

即使引入诉讼制度，追责客体对人民法院的审理结果不服也无法再提出异议，并且无法监督人民法院的审理过程。所以，作为“国家的法律监督机关”，为了追责结果的合法性，人民检察院应当对人民法院的审理过程进行监督，且如果有人民法院在审理过程中出现违背程序等情况，为了维护追责客体的正当权益，人民检察院应当提起抗诉，对追责客体进行救济。

四、重大行政决策终身追责制中建构“双轨救济制”的意义

(一)开拓追责形式

重大行政决策终身追责制的建立是我国法治进步的表现。有了终身追责制，就应该出现相应的救济制度。之所以提出“自我检举”这项制度，原因在于以下几点：

第一，给予机会。长期以来，我国很多行政人员做决策时短视、随意，导致很多决策虽然有短期效益，但是带来一些长期隐患。虽然我国有追责制度，但往往都是责任人在位时追究，一般其离任或退休之后就不会再追究。终身追责预示着追责的长期性，这就给很多人一个警示，增加了决策的科学性，但同时也出现了一个问题，有的决策可能在当年确实是合理的，但运行中或多年后由于很多因素变得不合理了，可能造成一些不好的结果，这是当年做决策的行政人员没有意识到的。这种情况虽然有可能是当年的短视行为造成的，但不可否认，没有人能保证自己的决策可以在运行过程中一点不偏离，还能符合发展情况。针对这种情况，“自我检举”制度给这些人员一个悔过的机会。

第二，控制损失。我们国家建立追责制度的主要目的还是为了约束行政人员的决策权，使他们不要“拍脑袋”做决策，以免带来更大的损失。“自我检举”制度是在这项决策产生重大危害之前要求做出决策的行政人员进行的，这为控制失误的重大行政决策带来的损失提供了宝贵的时间。很多危害可能需要很多年才能体现出来，当国家发现这个决策的危害时，为时太晚，而做出决策的行政人员对此项决策自然较为熟悉，可能只需决策运行一段时间即可发现问题，从而主动“自我检举”，比起等到国家发现危害时间要早得多，给他们一个主动检举的机会，也是在更好地减少损失。

(二)规范追责权力

救济制度对个人而言是保护个人的正当权益，深层来看，其实是为了规范追责权力。为了保障权力的良好运行，救济制度实际上是对追责权力的规范，促使追责主体要为自己的追责行为负责而不是胡乱追责。这体现在两个方面：一是提供救济制度，避免追责主体滥用职权。救济制度保证了追责客体有一个申诉机制和申诉渠道，不致于使追责主体滥用职权，使追责主体也要对自己错误的追责行为负责。二是促进追责行为更理性化，提高追责效率。一套切实可行的制度和正当程序使追责过程更合法化，同时，也提高了追责客体对追责结果的认可度，这样一来，追责主体的工作效率也得到了提高。

五、结语

重大行政决策终身追责制的建立是我国法治建设的重要进步。这有利于提高行政决策的科学性、合理性与有效性，对匡正重视短期利益忽视长期利益的决策行为多有助益。但是，无救济无权利，少数人的正当权益也需要得到合法的维护，同步建立被追责人权益救济机制是推进法治政府建设的题中之意。重大追责行为也存在出现偏差的可能，救济制度可以有效检验和纠正偏差，司法救济制度和行政救济制度双轨并行，为保护被追责者的正当权益提供了多元化的渠道，符合法治的基本精神。法治不是公权力的拓展，亦非个人权利的肆意，而是创设一种公平的机制与环境，给当事人双方申诉权利的平等机会，让被侵害者得到应有的救济。

[1]杨峻.试论公务员受到惩处后的司法救济[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版),2003(3):22-24.

[2]孟姝芳，何金山.清乾隆时期行政处分制度探析[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2006(5):79-83.

[3]彭元.行政官员问责救济制度研究[D].重庆：西南政法大学，2012.

2016-05-03

重庆市教委人文社科重点研究项目(14SKC02)，重庆市社科规划项目(2014BS039)，重庆社科规划培育项目(2013PYZZ02)

类延村(1985- )，男，山东临沂人，西南政法大学政治与公共管理学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为行政法制。

D922.1

A

1674-3318(2016)04-0055-04