浅议我国地方政府债务信息披露体系建立的相关问题

黄雷

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

浅议我国地方政府债务信息披露体系建立的相关问题

黄雷

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

当前，我国地方政府债务规模和风险的不断扩大，已经成为推动政府会计改革的重要驱动力。防范政府债务风险的重要手段，正是通过政府预决算报告、财务报告等渠道，及时有效地对地方政府的债务信息进行披露。近年来，我国大力推行财税制度改革，在这方面取得了前所未有的成果，然而，对于地方政府的隐性债务的披露等问题，依然存在诸多不足之处，需采取相应的优化措施。

地方政府债务；信息披露；综合财务报告

近年来，世界范围内主权国家债务危机愈演愈烈，希腊等主权国家的信用评级被三大评级机构下调，使得政府债务风险管理这个问题空前清晰地摆在各国政府面前。而政府债务的相关信息披露，是政府债务管理的基础，因此，有必要研究建立完善的地方政府债务信息披露体系和机制，以更为有效地防范和治理地方政府债务风险。

一、我国地方政府债务信息披露体系的现状

自上世纪九十年代我国实行分税制改革以来，地方政府债务规模不断增长，由此导致债务风险无限扩大，然而却一直未能建立完善的债务信息披露体系和机制。

（一）我国地方政府债务信息披露体系建立的历史沿革

原《中华人民共和国预算法》于1995年正式实施，原《财政总预算会计制度》于1998年1月正式执行，自此之后，各级政府需要按照年度编制财政资金的预决算报告，并且将经过同级人民代表大会审议的预算报告向社会公开，是为地方政府债务信息披露的开端。

《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月开始实施，对政府信息的公开主体、基本要求、公开方式化及监督保障措施等做出了基本规定；2012年4月开始执行的《事业单位财务规则》，2013年1月开始实施的《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则》明确了事业单位财务信息披露的规范；2013年1月起施行的《行政单位财务规则》和2014年1月起施行的《行政单位会计制度》明确了行政单位财务信息披露的规则和主要途径。

在这些制度的基础上，形成了由各级财政部门定期向同级人民代表大会报送的执行预算情况和决算报告、行政事业单位每年汇编的部门决算报表、政府决算报表和审计公告构成的政府财务信息披露体系。

然而，这一体系的各个组成部分长期以相对独立的形式存在，却并未形成一个有机整体，一定程度上造成了地方政府债务信息的披露不全面、不系统的现状。近年来，我国新一轮财税体制改革拉开序幕，新《预算法》的出台，以权责发生制为基础的政府综合财务报告的编制，《政府会计准则——基本准则》的制订以及《总预算会计制度》的修订，都给地方政府债务信息的披露注入了生机。

（二）地方政府债务信息披露体系建立的现状

1.新《预算法》的修订

2015年1月，新修订的《预算法》正式开始实施，其中第九十九条明确指出“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”，同时，新《预算法》明确规定地方政府债务纳入预算管理，这次修订为以权责发生制为基础的政府会计体系建立提供了法律保障，为地方政府债务信息的披露奠定了法律基础。

2.《政府会计准则——基本准则》的制订

在两次公开征求意见之后，2015年10月，财政部发布了《政府会计准则——基本准则》，将于2017年1月1日正式实施。基本准则明确提出，我国政府会计实行预算会计和财务会计双体系核算的模式，要求在编制决算报告的同时，编制财务报告。包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。政府综合财务报告包括政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，由财政部门编制。部门财务报告由政府部门编制，报告本部门的财务状况和运行情况。这就从会计准则的层面为地方政府债务信息的披露提供了依据。

3.政府综合财务报告的编制

2014年12月，《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的公布标志着中国政府财政报告制度改革正式开启。2015年底，财政部发布了《政府综合财务报告编制操作指南》和《政府部门财务报告编制操作指南》，其中对于资产负债表的编制方法做出了详细说明，更是将资产负债率、债务构成比率、一般债务率、专项债务率等指标作为财政经济分析的重要指标引入，将《预算法》和基本准则的规定进行了细化，提供了地方政府债务信息披露的基本路径。

4.《总预算会计制度》的修订

2016年1月，新修订的《总预算会计制度》正式开始实施，新《制度》完善了负债核算的内容，针对新《预算法》允许省级政府发行政府债券的规定，新《制度》增设了与地方政府债券发行和转贷业务相关的会计科目。如“应付短期政府债券”、“应付长期政府债券”、“应收地方政府债券转贷款”和“应付地方政府债券转贷款”科目。另外，新《制度》规定了发行政府债券置换存量债务的会计处理，置换存量债务本金要记入债务还本支出。将法律规定转化为具体会计核算细则，为地方政府债务信息的披露制订了具体方法。

二、我国地方政府债务信息披露体系存在的问题

新一轮财税体制改革推动了我国地方政府债务信息披露体系建设的进程，然而，我国政府会计准则体系现阶段处于建立过程中，相关制度“各自为政”，多头规定，导致现行地方政府债务的披露依然存在诸多问题。

（一）信息披露偏重于内部管理

从现有会计制度及预算管理要求看，当前我国地方政府债务信息披露的对象主要是主管部门、上级政府以及审计监察部门，较侧重于政府内部管理的需要。而公众作为纳税人，缴纳税款获取公共产品及服务，与政府之间形成了一种特殊的交易关系，因而，社会公众有权获知政府的相关资产和负债信息。同时，新《预算法》允许省级政府按照发行债券，地方政府债券的市场化运行必然对信息披露的外部需求提出更高的要求。

（二）无法披露政府隐性债务

虽然现行体制无论从法律层面还是制度和准则层面都对地方政府债务信息的披露做出了要求，但披露的信息仅限于一部分政府的显性债务。对于那些地方政府由于承担了某些政策性义务、担保责任等而产生的不体现在预算中的隐性负债，在现行信息披露体系中是无法得到体现的。而这类债务的规模、偿还方式、时机等都具有一定的不确定性，同时，由于历史原因，这类隐形债务恰恰占据了地方政府债务规模相当大的比重。因此，这部分债务的无法披露，蕴藏了重大风险。

（三）信息披露体系不完备

当前，我国企业会计信息披露已经形成了比较完备的体系，而对于政府会计，就地方政府债务信息披露方面，虽然规定、要求较多，却始终没有形成一个统一体系。主要体现在两个方面：

第一，政府会计本身没有建立统一的核算体系。我国政府会计准则体系正在建设中，现阶段，对于地方政府债务的披露问题，相关规定散见于各种财务制度、财务规则以及财政部下发的关于地方政府债券发行的各类管理办法中。这种分散规定的形式，反而极易导致信息披露无据可依的状态，致使对外披露的信息不统一。

第二，完整的披露体系不仅需要建立统一完善的会计核算体系，同时针对地方政府债务的特性，债务涉及各方，如承债机构、监管机构等，均应当在信息披露中扮演不同角色，而现阶段这方面的要求处于缺失状态。

三、我国地方政府债务信息披露体系建立的优化建议

（一）强化信息披露的外部面向性

目前我国地方政府债务信息披露主要侧重于政府内部监督管理的需要，而忽略了社会公众对于信息的需求程度。在建立地方政府债务信息披露体系的过程中，需要转变这种情况，使地方政府债务信息能够更多地供外部使用者使用。

第一，从信息披露的对象看，包括纳税人、社会媒体、信用评级机构、外国政府和国际金融组织等，各类信息使用者对于信息的质量要求不同，关注的侧重点不同，这就要求对地方政府债务进行全面披露。

第二，从信息披露的内容看，对于中央政府而言，包括国债、主权外债、国际金融组织借款等，而省级政府则需按照资本市场的相关规则披露其发行的地方政府债券，以及取得的中央政府转贷款等，对于省级以下各级政府，需要对取得的各类转贷资金进行披露。

第三，从信息披露的渠道看，除了利用传统信息公开方式之外，在互联网高度发达的时代背景下，应当积极利用各级政府以及其相应财政部门的门户网站、微博、微信、以及手机客户端等当下应用率较高的互联网终端来进行信息主动公开。

（二）深化财政管理体制改革

地方政府债务信息的披露是政府债务管理的重要组成部分，而政府债务管理体制是财政管理体制的一员，因而，深化财政管理体制改革，对于地方政府债务信息披露的优化具有重要意义。

对于无法通过财务信息进行反映的地方政府隐形债务，首先要通过加强财政管理，降低隐形债务在政府总体债务中所占比重。对于各级地方政府通过所谓的融资平台进行融资，而掩盖借贷实质的做法，要逐渐杜绝。同时，通过改革财政管理体制，减少政府的或有事项，降低地方政府债务风险。

政府财务信息披露改革与财政管理体制改革密不可分，二者应当相辅相成，完善而全面的政府债务信息披露机制是改进政府财务管理的重要手段，而规范的财务管理体系的建立也能更好地推动债务信息的披露。对于地方政府性债务来说，需要从控制地方政府性债务的规模和风险、提高债务资金的使用效率等方面对相关的债务制度进行设计。同时，合理划分中央和地方政府财权和事权，建立并完善地方政府的融资机制，鼓励地方政府科学举债、适度举债，完善地方政府债券的发行制度和管理制度，并建立有效的债务风险预警机制。

（三）建立完善的信息披露体系

涉及地方政府性债务信息的主体主要是承债机构、综合管理机构和监督机构这三类，应明确各类机构在地方政府性债务信息披露体系中的具体职责。具体说来，承债机构主要负责政府性债务相关信息进行核算、报送或发布；综合管理机构的职责主要是汇总、传递或发布辖区范围内政府性债务相关信息；而监督机构的职责负责审查各种政府性债务信息的真实性，并且有所针对地提出意见和建议，以达到保障纳税人知情权和公民基本权利，最终加强国家预算管理的目的。

综上所述，历经新一轮财税体制改革，我国地方政府债务信息的披露迈出了坚实的一步，但依然存在诸多不足之处，应当加快政府会计改革的进程，深化财政管理体制改革，以建立完善的地方政府债务信息披露体系为最终目标。

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责任编辑：王玲玲

F810.6；F812.5

A

1671-4288(2016)05-0060-03

2016-06-19

黄 雷（1986-），女，山东济南人，潍坊学院经济管理学院讲师。