我国女性延迟退休年龄制度的立法构建*

张 娜

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276826)

我国女性延迟退休年龄制度的立法构建*

张 娜

(曲阜师范大学 法学院，山东 日照 276826)

应对我国的人口老龄化问题和社会养老保险金支付压力的增大，实施延迟退休年龄制度是目前解决这些问题的有效手段。从女性劳动者的视角，分析了延迟女性退休年龄的合理性，从男女在身体因素、工作因素、社会因素等方面的不同来分析考量，认为应该实行男女差龄退休制度。最后，对延迟女性退休年龄进行立法设计，主张取消身份差别，实行女工人和女干部同龄退休，渐进式的延长女性退休年龄至60岁，实行以缴费年限为基准的男女差龄退休制度，并提出一些改革配套措施，如：制定高龄者就业保护、促进法，建立退休信息查询制度。

延迟退休; 女性劳动者；退休年龄改革

2013年，我国60岁及以上人口超过2亿，占总人口比重的14.9%，60岁及以上的老年抚养比为22%；65岁及以上的人口1.32亿，占总人口比重的9.7%，65岁及以上的老年抚养比为14.3%。[1]我国在经济尚不发达的情况下步入老龄化社会，成为目前唯一以较低收入进入老龄社会的人口大国。雪上加霜的是，据中国社科院发布的报告显示，2011 年城镇职工养老金收不抵支省份达 14 个，收支缺口达 767 亿元。2011 年记账额达到24 859亿，空账额达22 156亿。个人账户空账额继 2007年突破万亿大关后，再次突破 2 万亿。[2]我国的人口老龄化问题和养老保险基金的巨大缺口，对我国的社会基本养老保障制度的可持续性提出了极大的挑战，各国实践也证明，实施延迟退休年龄制度的确是目前解决这些问题的有效手段。

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确规定，“建立更加公平更可持续的社会保障制度”，“出台渐进式延迟退休年龄政策”，延迟退休问题引起社会广泛关注。学者们对此问题从不同的视角进行研究。虽然有些学者不主张提高退休年龄,但国内外学者的主流观点是，随着人口预期寿命的延长,人口老龄化,缓解养老基金支付失衡问题,我国需渐进延迟退休年龄。学者们主要是从宏观上研究延迟退休年龄问题，多数主张男女同龄退休，统一延迟至65岁，而鲜见对女性劳动者的退休年龄问题进行具体、细致的分析探讨，本文将从男女差异的角度对女性延迟退休的年龄问题进行分析，并从法律角度对此问题提出相应的立法建议，以期构建一个公平、合理的延迟退休制度。

一 目前我国关于女性退休年龄的立法规定及存在的问题

我国目前的退休年龄按照 1951 年《劳动保险条例》规定，男性职工退休年龄为 60 周岁，女性为 50 周岁。1955 年颁布的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》将女干部的退休年龄提高到 55 周岁。1978 年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》规定，对于从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男性年满 55 周岁、女性年满 45 周岁即可退休。

随着我国女性预期寿命的延长、女性受教育程度的提高、劳动环境的改变，以及当前的老龄化、养老金缺口巨大的社会现实问题，使得当前的女性退休年龄规定已不适合当前我国国情，延迟女性的退休年龄刻不容缓。 存在的问题主要表现在以下几个方面：

1.随着女性预期寿命延长，若依旧适用目前的退休年龄规定，不仅会延长领取社会养老保险的期限，加重养老金支付压力，而且也损害女性的劳动权。

2010 年第六次全国人口普查资料显示，我国人均预期寿命达到 74. 83 岁，2014 年超过 76 岁，城镇人口达到 78 岁，预计到 2030 年，我国人均预期寿命将达到 80 岁左右。[3]其中，2010年我国男性人口平均预期寿命为72．38岁，女性为77．37岁。若按照现行规定，女性工人50岁退休，女干部55岁退休，平均领养老金的期限分别为27年、22年，这对于我国目前老龄化社会、养老金缺口巨大的社会现实无疑是雪上加霜。况且，随着人均预期寿命的延长，女性在50、55岁时依然是年富力强的时候，此时退出劳动市场，也会对女性的劳动权造成极大伤害。

2.女性受教育程度提高，延迟了工作的初始年龄，现行女性退休年龄的规定造成极大的人力资本浪费。

现行女性退休年龄的规定是源自在20 世纪 50 年代， 当时我国的人均受教育年限较低，受“重男轻女”思想的影响，女性更低于男性，绝大部分工作人员处于文盲或者半文盲状况，许多人在年满16岁或 18 岁之后就开始工作， 如果以女工人 50 岁的标准退休，其工作年限也达到32年或34年，女干部55岁退休，工作年限更长。但现在女性受教育程度不断提高，正常情况下，本科、硕士、博士进入劳动市场的时间约在22、25和29岁，按照女干部55岁退休来算，工作年限分别是33、30和26年，投入那么多教育资本，工作年限却这么短，造成人力资本的严重浪费，无疑会加重了我国社会的养老保险负担。

3.工作性质、劳动环境的改变使现行女性退休年龄的规定不符合现实，身份差别导致的女性退休年龄的不同也不合理。

在 20 世纪 50 年代，我国社会的产业结构还处于初级阶段， 绝大部分重体力型劳动还需要靠从事相应工作的工人用体力来完成，女人身体一般较弱，在这种环境下工作体力透支严重，所以，女工人的退休年龄适度提前可以更好的保护女性，也有利于提高劳动效率。女工人和女干部工作环境的巨大差异也使得关于身份不同导致退休年龄不同的规定比较合理。但是，随着技术进步和生产方式的改变，绝大部分工业生产进入了半自动化阶段，一些较重的生产活动都由机器作业，从事重体力型劳动的人口越来越少，原有一些艰苦岗位已经不存在，早前关于艰苦岗位女性45岁退休，以及女工人50岁、女干部55岁退休的规定已失去其立法的根据，从而导致制度的不公平、不合理。

二 女性延迟退休年龄的考量因素

如上所述，延迟女性的退休年龄已是必然路径。学界多数学者主张渐进延迟女性退休年龄，最终实现男女65岁同龄退休。十八届三中全会曾经在全文公告中对延迟法定退休年龄进行了首次的正面回应，有提出渐进式延迟法定退休年龄的设想，还给出了特定的设想性的方案，最终到 2030 年将会实现所有男女退休年龄在 65 岁。不顾及男女的性别差异而实行男女同龄退休是一个公平、合理的制度吗？女性退休年龄的确立需要考量身体因素、工作因素、社会因素等来进行综合分析。

(一)身体因素

50年代末,国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定发布以后,在劳动部办公厅、国务院人事局、全国总工会劳动保险部关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答中，就有关于女职工退休年龄要低于男性的回答，原因是男女生理条件不同,女人身体一般较弱,在生育子女的时候,身体是受到影响的,因此国家除了对女职工在生育时给予必须的休息假期和妇婴保护以外,还规定女职工的退休年龄低一些,这是完全必要的、合理的。根据《黄帝内经》中记载，女子的成长周期是七年，男子是八年，而且男子比女子还整整多了一个成长周期，从生命由盛到衰的时间来看，女子经历的是“七七”四十九年，男子则为“八八”六十四年。所以，女性不仅成熟的早，衰老的也比男性早。女人在 49 岁进入老年期，男人在 64 岁进入老年期。一个女性在五十岁左右时已经步入更年期，其心理上的抗压能力、身体上抗疲劳能力都大不如前。五十岁的女人在体力、记忆力和创造力等方面也都远远不如同等岁数的男人。专业知识说:从体力劳动的作业能力看,年龄对肌力有影响, 30岁以后,女性和男性的肌力均下降。女性较男性肌力下降得更快, 50岁时的肌力,约为同龄男性的一半。[4]另外，与男人相比，女人的生理和心理都具有一定的特殊性。一个女人一生中要经历怀孕期、哺乳期、更年期等特殊时期，每一个特殊时期对女人的身体和心理都可能会产生一定的影响，如产后抑郁症，更年期的焦躁多虑等。

(二)工作因素

从世界范围来看，世界男女平均预期寿命女性比男性长约为 5 岁，而法定退休年龄相反，男性高于女性3—8 岁。[5]法定退休年龄男高女低最主要的因素之一是男性的工作业绩好过女性。世界经济论坛(World Economic Forum)《全球性别差距报告 2010 年》披露：在所调查的全球 20 个国家的大企业样本中，女性高管的比例不足5% 。[6]根据第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告，女性在各级领导岗位上任职的比例较低。仅有 2.2%的女性成为国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人，是男性相应比例的一半。高层人才调查显示，所在单位，一把手是男性的占 80.5%，单位领导班子成员中没有女性的占20.4%。[7]男性工作业绩比女性好主要的原因是，除了生理上的特殊性,现代职业女性大多承受工作和家庭的双重压力,比男性花费更多的时间和精力在家务劳动、相夫教子和照顾孙辈等家庭职能方面，所以，应该建立男女不同龄退休制度,女性比男性提前退休不仅可以让女性早点回归家庭照顾孙辈或老辈，也可以提高劳动效率，缓解就业的严峻形势。

(三)社会因素

在独生子女政策影响下，中国的家庭结构发生了急剧的变化，现代家庭结构的主流是“421(4位老人、夫妻两人、1个孩子)”，青年夫妇肩负着养家糊口、赡养老人的重任,两人都需要努力工作以减轻家庭经济负担,因而无暇顾及下一代的抚养与教育。同时,我国的托幼公共服务机构还不健全，“入托难”的问题没有解决。而在美国等一些发达国家,有专门的婴儿托管中心,3个月后的婴儿就可以托管了。但是在中国,公共服务的缺乏,加上中国的历史、文化因素，隔代抚育现象非常普遍。一项针对上海市的调查显示,祖辈与婴幼儿同住率为76.5%,他们参与婴幼儿的带养率高达88.9%，其中带孩子的祖辈以女性为主。[8]如果男女都延迟退休年龄到65岁，那么父辈将没有时间照顾孙辈。根据江苏省卫生系统的统计情况，南京生孩子的头胎平均年龄为29岁。江苏的头胎平均年龄为26-27岁，而上海北京等大都市头胎平均年龄已经是30岁了。据台湾当局内部事务主管部门公布的统计数字，2014年生育头胎的台湾女性平均年龄为30．5岁。随着女性受教育程度的提高和晚婚晚育思想的影响，我国女性生育头胎的年龄也日益提高，正常情况下，生育的年龄在25-30岁，假设生育年龄不改变的话，女性照看孙子女的年龄在50-60岁。所以，在中国幼儿抚育服务机构缺乏，隔代抚育普遍的现实中，研究制定女性延迟退休年龄政策时,这是不得不考虑的重要影响因素，否则青年子女的孩子无人照看，只能选择请保姆或一方在家照看孩子，这样经济压力增大，我国的生育率将继续下滑，2016年出台的二胎政策也将无以为继。从隔代抚育的视角看，我国女性的法定退休年龄可以延迟至60岁，同时实行弹性退休制度，最早退休年龄为55岁，提前一年退休少发放一定比例的养老金，赋予有隔代抚育需求的女性一定的自主选择权。

三 延迟女性退休年龄的立法构想

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。国家主席习近平于2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据，在全面深化改革中要高度重视运用法治思维及法治方式，加强相关立法工作。所以，我国需要从立法上构建我国退休制度。

(一)提高立法层次，切实保护女性的退休权

退休年龄和领取养老金密切相关，是劳动者的一项重要权利，而我国关于退休年龄和领取养老金的依据主要是国务院条例、规范性文件、部门规章和地方规定，立法层次低，伸缩性较大。笔者建议，在这次延迟退休年龄的改革中，由全国人大或人大常委会制定一部专门的《中华人民共和国退休法》，包含总的原则，退休年龄的规定，延迟退休年龄的具体实施方式，退休后的权益、法律责任等。

(二)关于女性退休年龄的立法设计

如前所述，随着我国女性预期寿命的延长、女性受教育程度的提高、劳动环境的改变，以及当前的老龄化、养老金缺口巨大的社会现实问题，延迟女性的退休年龄已是社会趋势。但是，针对女性劳动者的身体因素、工作因素、社会因素等综合考量，应该实行男女差龄退休。具体的立法构想方案是：

第一，取消身份差别，实行女干人和女干部同龄退休。随着劳动环境的改变，女工人和女干部因身份差别而导致的退休年龄不同已失去立法的根据，立法应废除女工人50岁退休，女干部55岁退休的规定，实行女工人和女干部同龄退休，共同延迟至60岁退休。但是，对于少数符合条件的女工人可以适用提前退休的规定。比如，长期从事井下、有毒有害、高空高温、繁重体力劳动等岗位满一定年限的劳动者，退休年龄可以在法定退休年龄基础上提前5 至8年。但是，在延迟退休年龄中不能“一步到位”，适用“循序渐进式”来调整。因为延迟退休涉及到一些弱势群体，如下岗、失业人员，延迟退休无疑对他们是雪上加霜。如重体力劳动者，他们透支了身体，想早点退休休养，延迟退休使之成为黄粱美梦。延迟退休涉及到民众的利益，延迟退休意味着延长缴纳养老保险费的年限，而缩短领取养老金的年限，所以，民众对延迟退休反对声很大。人民网发起的调查问卷显示：参与本次投票的约 179 万网友中有 95.2%的人对实施延迟退休年龄制度持反对态度。[9]所以，我们不可操之过急，应借鉴国外“小步慢走”的做法，例如，日本和美国，虽然只是延长了三四年的退休年龄，却用了30 至40 年的时间去过渡，时间越长，给大家调整的空间越大。笔者认为，我国可以提前一两年向社会告知延迟退休年龄的计划，以便使民众做好延迟退休的心理准备，然后对于女干部以“一年提高2个月”的方式，用30年的时间把退休年龄从55岁提高到60岁，女工人则以“一年提高3个月”的方式，用40年的时间把退休年龄从50岁提高到60岁”。

第二，实行以缴费年限为基准的男女差龄退休制度。由于男性和女性在身体因素、工作因素、社会因素等方面的差异，退休年龄存在一些差异是正常的现象。据资料统计，在172 个国家和地区中，男女退休年龄不同的国家和地区有66 个，占38． 37%，其中亚洲和太平洋21 个( 包括中国) ; 欧洲 26 个; 非洲 8 个以及美洲 11 个。全球采取男女不同退休年龄的国家和地区中，男女平均退休年龄差为 4．41 年，目前世界上170个国家和地区中,正常退休年龄,男性集中在60岁和65岁,女性集中在60岁。[10]笔者建议，在我国退休法中可以规定：我国男性的退休年龄延长至65岁，女性延长至60岁，缴费年限累计男性35年、女性30年可以分别在60岁、55岁提前退休，但是只能领取一定比例的养老金，达到法定退休年龄才可以领取全额养老金。这样可以照顾到不同群体、不同退休意愿的人，赋予他们一定的自由选择权，根据自己实际的健康状况、生活状况去决定何时退休，这不仅使我国法律更人性化，减轻改革的阻力，也为尚没有建立很好公共服务体系的国家做出了巨大的贡献，使得我国的二胎政策可以落到实处。

(三)延迟女性退休年龄的配套措施

延迟退休是我国一项重大改革，它具有广泛的关注性和敏感性，要想使之顺利推行，相关的配套措施必须跟上。

第一，要制定高龄者就业保护、促进法。延迟退休是大势所趋，而高龄者就业是保障延迟退休制度顺利推行的基础。但是，目前我国有关高龄者就业保护的立法几乎处于空白阶段，高龄者容易受到雇主年龄歧视而失去工作，老年人的再就业实现途径也较为狭窄，我国也无高龄者就业促进方面的立法，高龄者一旦失业，延迟退休又使得领取养老金的时间推迟，几年的收入空白可能使他们陷入生活困难，进而影响社会的安定。所以，在推进延迟退休制度下，我国必须相应出台高龄者就业保护、促进法。

首先，在立法中界定高龄者的范围为55岁以上。其次，立法规定：企业有义务继续雇佣仍有工作意愿的员工至女性60岁，男性 65 岁。禁止年龄歧视。若企业违反此规定需承担继续聘用并罚款等法律责任。但是，企业聘用高龄者确实会因为高龄者的资历老而支付的薪酬高而加大劳动力成本，也会因此降低企业对青壮年人才的吸入，老年人劳动生产率低而影响企业的市场竞争力。所以，仅在立法中强制企业履行此义务是不合理的，也不具有可操作性，企业会找出其他的理由、方法来规避此法律规定。除了立法规定，国家可以通过规定雇主雇佣高龄者可以获得一定的税收减免或物质补贴。最后，立法中规定关于高龄者就业促进的一些措施。如：大力发展高龄者再就业介绍所，或建立一些高龄者的就业网站，为高龄者提供免费服务，根据老年人的特长、兴趣推荐比较适合的工作岗位。针对我国幼托服务机构的匮乏，年长的女性有抚育孩子的经验，政府可以鼓励高龄女性开办类似的服务机构，并给予税收优惠等激励措施。这不仅可以解决高龄女性的就业问题，而且解决年轻的夫妇无人抚育孩子带来的后顾之忧，年轻夫妇的长辈也不再因隔代抚育问题而提前退休，使得我国的延迟退休制度和二胎制度都可以顺利进行。

第二，建立信息查询制度。笔者建议实施“一年提高几个月”的方式，用30年、40年的时间逐步把退休年龄提高至女性60岁，男性65岁，这就需要根据劳动者出生年份的不同，确定不同的正常退休年龄，并对提前退休的养老金水平进行调整，如此复杂的计算方式可能使普通劳动者迷茫，所以，我国社保机构应建立一套退休及养老金的网络查询系统，劳动者输入自己的出生年月、身份证号等相关信息，就可以查询到自己的正常退休年龄，最早领取养老金年龄，个人账户的养老金余额，不同退休年龄的养老金水平等信息，这样可以帮助劳动者规划自己的生活，做出最有利的退休年龄选择。

[1]2013年国民经济与社会发展统计公报[EB/OL].国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t2014224-514970.html.

[2] 张 然.个人账户空账突破两万亿[N]. 京华时报，2012-12-18．

[3] 中国国际经济交流中心课题组.先女后男，“先自选，后强制，分步走”渐进延迟全额养老金领取年龄方案设计——渐进式延迟退休年龄政策研究之三[J].经济研究参考，2015(4).

[4] 保毓书,周树森,赵树芬.妇女劳动卫生学[M].中国劳动出版社, 1995:21.

[5] 刘 铮，潘锦棠.世界各国退休年龄现状分析比较[J].甘肃社会科学,2005(5).

[6] World Economic Forum. the Global Gender Gap Report 2010 [EB/OL]. http://www.weforum.org.

[7] 中国妇女社会地位调查课题组.第三期中国妇女社会地位调查主要数据报告[J].妇女研究论丛,2011(6).

[8] 何 圆，王伊攀.隔代抚育与子女养老会提前父母的退休年龄吗?——基于CHARLS数据的实证分析[J].人口研究，2015(3).

[9] 张蒙恩.关于我国延迟退休年龄问题的法律研究[J].法制与社会，2015(8).

[10]钱叶芳.以劳动年限为基准弹性延迟法定退休年龄[J].法学,2014(5).

On the Legislation of China’s Postponing the Female Retirement Age

ZHANG Na

(School of Law, Qufu Normal University, Rizhao 276826, China)

Postponing the retirement age is the effective measure to solve the problems of China’s aging population and social pension insurance. This paper analyzes the rationality of postponing the female retirement age and the differences between the female and the male in the physical aspect, working and social aspects. So we should enact the law which stipulates that the female workers and the female cadres both should retire at 60 years old, and the male and the female should retire at different ages allording to their premiumterm. The paper also puts forwars other supporting measures, such as enacting the law of employment protection, promotion of the aging people; building up the network of information services.

postponing the retirement age; the female worker; the reform of retirement age

2016-05-10

张娜(1978-)，女，河南南阳人，硕士，讲师，研究方向：经济法、社会保障法。

D901

A

1671-1181(2016)04-0062-05