蔡元培与教育决策话语权的下放——以两次全国教育会议为例

于 潇，林瑞玉

(1.宁波大学 教师教育学院，浙江 宁波 315211；2.浙江省教育考试院，浙江 杭州 310012)

蔡元培与教育决策话语权的下放
——以两次全国教育会议为例

于 潇1，林瑞玉2

(1.宁波大学 教师教育学院，浙江 宁波 315211；2.浙江省教育考试院，浙江 杭州 310012)

在民国社会发展的两大转折时期，即民国元年与南京国民政府成立之际，担任教育主管机构领导人的蔡元培以主持召开两次全国教育会议为平台，推动官方与民间代表共同商讨国家教育发展规划，在一定程度上实现了教育决策话语权的下放，为当时教育发展做出了突出贡献。

蔡元培；教育决策话语权；全国教育会议

长期以来，古代中国推行官僚化的教育管理体制，教育决策的话语权被政府控制，教育政策的酝酿、制定与出台被政府包揽，民间几乎没有机会参与国家教育的决策过程。民国成立后，封建专制政体被推翻，民主共和制度呼之欲出，社会发展呈现出一派新气象，教育界也受到积极影响。

值得注意的是，在民国社会发展的两大转折期，民国元年与南京国民政府成立之际，民国教育迎来了一位掌舵人——蔡元培。无论是作为民初教育总长，还是国民政府大学院院长，尽管任职时间都不长，但是蔡的远见卓识与巨大影响力为推动民国教育发展起到了重要作用。尤其是在促成下放教育决策话语权方面，蔡元培做出了突出贡献，以其主持的两次全国教育会议最具代表性。

一、蔡元培与1912年全国临时教育会议

1912年1月1日，中华民国成立，1月3日，蔡元培被任命为民国第一任教育总长，不久教育部正式成立办公。接着，教育部陆续颁行《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》等多项政策，以此推动教育改革的进程。

不过，旧教育的消极影响根深蒂固，并非几项政策所能解决，这需要通盘考虑、系统地制定国家教育发展蓝图。鉴于共和政体初建的新局面以及诸多教育问题亟待解决，倡导民主的蔡元培决定国家教育规划不能由教育部独大操控，应该由各方人士商讨确定，于是提出了7月10日—8月10日在北京举行全国临时教育会议的建议。这次由官方与民间代表共同商讨国家教育规划会议的举办，标志着此前国家重大教育决策由政府独揽的局面被打破，民间获得了参与重大教育决策的机会。可以说，这与时任教育总长蔡元培的努力密不可分。

(一)精心筹备，规则体现平等

教育部专门成立了筹备机构——临时教育会议事务所，具体负责会议准备工作。筹备期间，蔡元培先后多次召集相关人员开会，内容包括会议接待、议员选派和提案递交等[1]。此外，教育部向财政部申请教育会议专项经费，以从物质上确保会议的举办[2]。

同时，教育部颁布了《临时教育会议章程》和《临时教育会议议事规则》等多项规则，规定了会议的讨论内容、正副议长人员、议员产生方式及名额、座位安排方式等，内容较为人性化。首先，会议讨论内容既有教育部提案，也有民间代表提案。其次，会议正副议长均由议员担任，由全体议员当场投票选出。再次，议员产生方式为民主选举，各地均有名额，座位以报到先后排定。此外，会场对外开放，相关人士及媒体可持有关凭证入场旁听。[3]

(二)议员多为选举产生，民间代表较多

教育部非常重要议员的选派工作，各地区、相关部门严格按照要求派遣议员，多数为选举产生，甚至出现了推选者被现场公选者取代的情况，如北京公推京师教育会会长刘潜，但经投票后决定是章桂生。[4]最终，议员共计94人，其中多数议员拥有很大的影响力，如时任北京大学校长严复、职业教育代表人物黄炎培、音乐教育先驱萧友梅以及教学法专家俞子夷等。

通过对议员队伍的分析可知，民间代表较多。据统计，在94人的议员队伍中，教育专家类议员30人，另有近20人的学校职员或各地教育会代表，这一比例大约50%。另外，蔡元培主持的教育部遴选议员时，指出教育部官员、职员不是议员，这一点在议员名单上得到了体现，也在很大程度上为会场讨论提供一个宽松的氛围。

(三)教育部多项提案被修改或否决，成果多成教育政策

全国临时教育会议于7月10日开幕，8月10日闭幕，期间由于蔡元培不满袁世凯的专制主张，辞去教育总长的辞呈于7月14日获准。尽管蔡元培未能全程主持这次会议，但是其为会议定下了良好的基调。

在7月9日的会前谈话会上，蔡元培指出：“近来每见开会时，常各执一见，或有意批驳。此次开会，则纯为教育，而教育事业，纯然为人，毫无利己之处，必无争执之虑。苟诸君各抱一利人之心，讨论再四，得良结果，则实为教育前途之幸。”[5]在当时南北政见不和、时局动荡之际，此番谈话可见蔡的良苦用心。

7月10日，在会议开幕式上，蔡元培强调：“中国政体既然更新，即社会上一般思想，亦随之改革”，随后指出君主时代教育的特点：“不外利己主义。……揣摩国民之利己心，以一种方法投合之，引以迁就于君主或政府之主义”，而民国教育绝不能如此：“现在此种主义已不合用，须立于国民之地位，而体验其在世界、在社会有何等责任、应受何种教育。”[6](P1)如果说此前谈话会的发言是为了营造一个宽松的讨论平台，那么此次讲话则是从内容方面阐明了会议开诚布公商讨教育规划的重要性与必要性。此外，蔡元培主持了会议正副议长、第一次全体会议以及茶话会等活动。这些为会议的顺利举办打下了坚实的基础。

与此同时，继任教育总长范源濂发挥了重要作用，延续蔡元培的主张，“教育宗旨及行政大纲已由蔡总长宣布或规定, 悉当遵行。”[7]这样力保会议井然有序、议员可以畅所欲言。

由于蔡元培、范源濂等开明的态度，此次会议讨论热烈，教育部的提案有多项被修改或否决。“教育宗旨案”是被修改案中讨论最为激烈的。7月18日，教育部的“教育宗旨案”与议员的三项“教育宗旨案”一起商议。“教育宗旨案”内容包括军国民教育、实利主义教育、公民道德教育、美育和世界观教育，大家对前三者并无异议，但对后两者无法达成共识，特别是对世界观教育的分歧最大。汤尔和、叶瀚、张寿春等表示赞成，“谓国民道德之造就有赖于世界观教育且五育不可偏废”；而张佐汉、刘以钟等表示反对，“谓世界观为抽象之观念而又近于宗教”。7月19日，经投票后，“世界观教育”被删除，其余四项予以保留。[8]1912年9月2日颁布教育宗旨，这项提案的内容得到完全认可。由教育总长蔡元培主张的、以中央教育主管机构名义提出的“五育并举”被议员们删除了一项“重要”内容，并且最终形成了中华民国第一份教育宗旨，可以显见，这是一次教育决策民主化的集中体现。

在教育部被否决的提案中，以“学校不拜孔子案”代表性最强。由于晚清学校管理章程有拜孔子的规定，教育部认为这已不合时宜。7月15日，议员们表示理解此案用意的同时强调，孔子是数千年的先贤，若突然提出不许拜孔子恐怕招来反抗，最后投票决定各校视情况酌情安排，删除明令禁止这一说法。[6](P5)可见，议员们对此问题的思考与处理较理性，采取了比较弹性的做法，大体符合当时的社会状况。

全国临时教育会议共收到92件提案，包括教育部48件，议员44件。其中23件教育部提案被审议表决，其中被否决4项和返还1项，比例约22%，并未出现教育部提案全部通过的局面。据统计，77件提案形成79条相关政策，特别是前述的民国第一份教育宗旨，内容与会议议决案完全一致。另外，1912年9月3日，教育部颁布《壬子学制》，这份对民初学校教育影响较大的学制是会议结果的翻版。应该讲，全国临时教育会议的成果为民初教育发展提供了制度保障与实践引领，达到了蔡元培所说的会议作为“全国教育改革的起点”[9]的初衷。

综上所述，由蔡元培组织与引领、范源濂等大力支持的全国临时教育会议给予了民间较大的教育决策话语权，这是数千年帝制以来出现的新气象，开启了教育决策民主化的新风貌。

二、蔡元培与1928年第一次全国教育会议

1927年，南京国民政府成立，国民党初掌政权，战事有所缓和。政权的更迭要求教育予以适应，加上北洋政府时期战乱导致教育存在诸多问题。因此，国民政府聘请蔡元培和李石曾等组成教育行政委员会，不久蔡元培等人倡导建立大学院，实行大学区制，蔡被任命为大学院院长，旨在实现教育的学术化。此后，《大学区组织条例》、《教科书审查条例》等政策相继出台，全国教育调查活动跟进。为更好地制定教育规划，蔡元培主持下的大学院决定于1928年5月在南京举行第一次全国教育会议。尽管当时局势与民初不同，与民初全国临时教育会议相比，这次会议做出了一些调整，但是两次会议都秉持着民主理念。会议全程在蔡元培的关切下进行，民间代表获得了较大尊重。

(一)规则颇人性化，聘专家拟定大学院提案

第一次全国教育会议的会前准备充分。1928年2月初，大学院确定举办全国教育会议，随即筹备委员会成立，共开会16次，商讨了会议接待、议员派遣、场地、经费与规则等问题[10]。同时，大学院出台了《全国教育会议规程》、《全国教育会议议事细则》等多项章程，总体上其内容反映出政府的开明态度。例如，大学院院长或副院长担任议长，全体代表投票选举副议长；抽签决定座次；又如，大学院、各地方政府、各部门和社会各界人士均可递交提案，大学院提案由聘请的专家撰写；提案讨论以其重要性为序，避免以官方提案为主；会场允许旁听，但需领券进入等。

大学院高度重视其提案的撰写，由院长蔡元培牵头聘请专家，组建提案预备委员会拟定大学院提案。经大学院多次讨论以及与专家沟通后，选定提案编写委员75人。据统计，这些委员约55人有留学或赴外考察经历，几乎全部或有创办学校、或教学、或教育管理、或教育科研等经验，并且多人有上述多种经验。例如，三民主义教育组的吴稚晖和李石曾等多年从事教育或党政工作，初等及中等学校教学组的廖世承、陶行知等人均是该领域的知名人士；又如，普及教育与社会教育组的俞庆棠和刘湛恩等在该方面颇有建树，出版物组的王云五、陆费逵等多年从事出版与编辑工作。更值得注意的是，提案落款不写“大学院”，而写委员的名字。可见，在拟定提案问题上，蔡元培并未指令大学院独揽，而是聘请各领域的专家讨论，提案不标注大学院的做法也在一定程度上消除了代表们看到“官方”字样的顾虑。

(二)民间代表较多，提案多经修改

就议员队伍而言，议员产生方式为选拔和指定相结合，共确定议员85人，其中65人曾留学或赴外考察，多人具有教育教学或教育管理或教育科研方面的经验。据统计，各省区与相关部门的代表不全是官员，大约有近50人是民间代表。这为民间人士争取话语权奠定了基础。

第一次全国教育会议于1928年5月15日开幕，5月28日闭幕。议员们认真讨论、议决了多项提案。尽管中央政府人士通过会场讲话、宴请等多种方式对会议有所控制，但是在蔡元培与相关人士的共同努力下，民间代表获得了较大的议决权。

在开会议幕式上，大学院院长蔡元培与议员代表许崇清为表达了教育相对独立的观点。蔡在开会辞中指出了教育科学化、劳动化和艺术化的教育方针，表达了教育学术化的主张。[11]许则强调，“诸位如欲教育发达，必须国家各项设施，共同齐进……本届会员提案虽多，然欲收实效，非得政府了解辅助不可。”[12]

据统计，议员们共计开会12次，议员们的不少主张得到了认可。例如，5月16日，第二次会议讨论三民主义教育组的若干提案。多人主张删除“党化教育”的称谓，“为教育建筑三民主义基础之上，三民主义乃当然原则，党化二字甚无意义。”经表决后，该组提案中的“党化教育”改为“三民主义教育”。[13]

会议共收到提案402件，形成教育政策较少。其原因主要是会后不久，1930年第二次全国教育会议的召开，这次会议的不少主张在第二次全国教育会议时有所呈现。

三、由两次全国教育会议引发的思考

从蔡元培主持的两次全国教育会议过程可知，教育决策话语权得到了的下放，这使得国家教育政策在一定程度上反映了民意，应该讲这是民国以来出现的特有现象，是以往古代官僚教育管理体制领导下所没有的。那么缘何会出现这种现象呢？我们大体可从以下几方面予以阐释。

其一，特定的社会历史条件为教育决策权的下放提供了空间。由蔡元培主持的这两次全国教育会议均召开于社会转折的关键时期，即民国元年与南京国民政府初期。就1912年全国临时会议而言，正值辛亥革命取得胜利、民国成立之际，封建帝制政权刚被推翻，人们对民主共和充满期待，以孙中山为代表的南京临时政府更是对共和政体大力推崇、促其尽快实现。与此同时，以袁世凯为代表的北方政权则倡导专制。由于政见不一致，南北双方多次商谈，蔡元培也因袁世凯主张专制而于开会期间愤然辞职离开。可见，一方面民主共和的社会氛围较为浓厚，人们渴望从封建专制的枷锁中挣脱，争取教育决策话语权成为了众多人士的共识；另一方面战事尚未停息，南北双方的主张各异，社会局势动荡，这样导致政府无暇过多干涉教育事务。就1928年第一次全国教育会议而言，南京国民政府成立伊始，袁世凯帝制的短暂回潮、五四新文化运动的洗礼以及连年的战乱使得人们对民主共和思想更加向往，“三民主义”被人们所接受。此外，东北等地区战乱还未停止，北洋时期连年战乱导致文化教育等各项事业亟待全面整改，这也使得教育获得了较大的发展余地。

其二，蔡元培的理念、职务及其巨大的影响力是促成教育决策话语权下放的重要保证。1911年10月，身在德国学习的蔡元培知道了辛亥革命爆发的消息后回国，而此时的他已经在政界、学界等众多领域影响力巨大。虽为翰林院编修，但是蔡元培不为传统功名所累，晚清政府的无能给了他沉重的打击，他多次表达了对当局的不满。1904年底，蔡组建光复会并任会长。1905年，中国同盟会成立，光复会并入，蔡任同盟会上海分会负责人。此外，当时蔡元培的学识与对教育的贡献也令人敬佩。他曾任绍兴中西学堂总理、上海南洋公学特班总教习，并于1907年留学德国，出版了《伦理学原理》《中国伦理学史》《中学修身教科书》等影响广泛的译著、编著。1928年，蔡元培曾担任北京大学校长，已经是新文化运动的代表人物之一、国民政府的要员。可见，正是这样一位学养深厚、政界有影响力并且倡导民主共和的人物，先后担任了民初教育总长与大学院院长这一主管全国教育的要职，这显然为推动教育决策民主化的实现提供了有力保障。

其三，新教育主管机构的组建及其成员为教育决策话语权下放提供了的有力支持。就民初教育部来说，摒弃了封建官僚主义的作风，广纳贤士，唯才是用。蔡元培主张：教育部“除总、次长由大总统任命外，其余各人概称部员，不授官职，为事择人，亦不必多设冗员。”因此，“当时南京临时政府各部的人员，有多至一百余人的，唯独教育部，连缮写员在内，不过三十余人。”部员不仅有与蔡元培共事过的蒋维乔及钟观光、共学过的俞大纯等，还有学有专长的许寿裳与鲁迅、富有抱负的王云五、谢冰等。[14]同时，蔡元培倡导应该撇开政见、开诚布公，聘请身为共和党的范源濂便是一个例证，据范回忆：“当时蔡先生两次亲自访问我。他说：‘现在是国家教育创制的开始，要撇开个人的偏见，党派的立场，给教育立一个统一的智慧的百年大计’。”[15]由此，在民初会议期间蔡元培辞职后，范源濂继承蔡的理念确保会议按照预定计划顺利举行。就大学院而言，其组建初衷是摒弃教育行政的官僚化、腐败，“以学者为行政之指导”，“以代学术化代官僚化”，教育学术事务的确定由大学委员会委员共同商定，“此委员会以各国立大学校长、本院教育行政处主任及本院推举专门学者五人至七人组织之……”，首任委员共15人，包括蔡元培、李煜瀛、褚民谊、胡适、许崇清、高鲁、杨铨、戴季陶、朱家骅、蒋梦麟、张乃燕、易培基、郑洪年、张谨和金曾澄。[16]可见，大学院办院宗旨以及议事重要组织大学委员会的构成都为1928年会议官方与民间代表的良性互动提供了保障。

此外，政府相关部门与社会各界人士、报刊杂志媒介等多方面也对这两次会议的顺利召开做出了一定贡献。

综上所述，民初教育部与国民政府大学院以召开全国教育会议为契机，在蔡元培的领导与相关人士的协助下，教育决策话语权的下放得到了一定程度上的实现，在中国近代教育史上留下了一派亮丽的景象。

[1]中华民国教育部.召集临时教育会之通电[N].时事新报,1912-05-24.

[2]中华民国教育部.教育部请发会费[N].大公报,1912-05-31.

[3]中华民国教育部.中华民国.政府公报(影印本.第1册)[M].上海：上海书店出版1988:551-554.

[4]中华民国教育部.提议推举会员案[N].大公报,1912-06-06；教育会选举揭晓[N].大公报,1912-06-20.

[5]中华民国教育部.临时教育会议纪事：初九日茶话会[N].民立报,1912-07-19.

[6]我一.临时教育会议日记[ J].教育杂志, 1912(6).

[7]中华民国教育部.临时教育会议纪事[N].民立报, 1912-08-08.

[8]中华民国教育部.临时教育会议纪事[N].民立报, 1912-07-26 .1912-07-27 .

[9]中国蔡元培研究会.蔡元培全集(第二卷)[M].杭州：浙江教育出版社1997:177.

[10]中华民国大学院.全国教育会议报告丁编[M].上海：商务印书馆,1928:63-71.

[11]中华民国大学院.全国教育会议报告丁编[M].上海：商务印书馆,1928:18-32.

[12]佚名.全国教育会议专纪：十五日会议详讯(丙)许崇清演说词[N].时事新报,1928-05-17.

[13]佚名.全国教育会议专纪：十六日开会情形[N].时事新报.1928-05-17.

[14]高平叔.蔡元培年谱长编(上)[M].北京：人民教育出版社,423-424.

[15]高平叔.蔡元培年谱长编(上)[M].北京：人民教育出版社,433.

[16]蔡元培:发刊词[J].大学院公报.1928(1):11-13.

CAI Yuan-pei and Decentralization of Discourse Right of Educational Decision-making——Take the Two National Education Conference As an Example

YU Xiao,LIN Rui-yu

(College of Teacher Education, Ningbo University, Ningbo 315211，China; Zhejiang Province Education Examination Authority, Hangzhou 310012，China)

In the two major transition stages of society development in the Republic of China, these were the first year when the Republic of China and the Nanjing National Government just established. As the leader of institutions in charge of education, Cai Yuanpei hosted the two National Education Conference to promote official and private representatives to discuss national education plan. To a certain degree, decentralization of discourse right of educational decision-making was achieved, it had made an outstanding contribution to educational development at that time.

Cai Yuan-pei; discourse right of educational decision-making; National Education Conference

2016-10-25

浙江省哲学社会科学规划课题“浙江知识分子与中国近代教育决策的民主化探索”(项目编号：17NDJC118YB)研究成果。

于潇，博士，副教授，从事中国近代教育史研究。

G529

A

1009-1734(2016)12-0043-05