我国教师教育制度顶层设计之思考*

周洪宇

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

我国教师教育制度顶层设计之思考*

周洪宇

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

加强教师教育制度的顶层设计，是当前教育改革中一项十分紧迫的任务。 我们思考教师教育制度的顶层设计必须要重视“现代治理”和“顶基结合”，进一步设计和完善教师教育制度，要明确教师属性及地位，将公立中小学教师定为国家教育公务员；要完善教师权益保障制度，以法律保障教师合法权益；要完善国家教师荣誉制度，激发教师荣誉感和向心力、鼓励教师终生从教。

教师教育；顶层设计；现代治理；顶基结合

非常感谢湖州师范学院的盛情邀请，很高兴有这次机会到大会上来进行学术交流。大家在座的不少人都知道，我是学教育史出身的。本来在这个场合呢，应该讲一点自己最擅长的,但是因为有一些原因，我可能要跨行，可能要讲一点别的问题。今年两会前，我大学毕业以后基本上没怎么联系的一位女同学打电话给我。她说我看到你在全国两会提了个建议，提得很好，在群里面疯传。我说是什么？我说是不是关于有关于义务教育阶段学生免费午餐的建议？她说不是那个。我说不是那个还是什么呢？她说是关于教师公务员的这个。我说我今年没有提教师公务员啊，我说我十年前是提出过。也就是说这位同学把我十年前，2007年向全国人大提出的这个，将公立中小学教师定为国家教育公务员这样一个建议。当初我写的建议今天还在传，而且挂在网上,放在群里在疯传，当然我没有去看究竟疯到什么程度。那时我在想，至少说明这个建议还有一点群众基础。很多老师希望我继续写，所以我想了一下，今天我讲什么呢？我看到我们陈永明教授讲的，百年师范教育的得失，我想我就不讲这个历史了。我也没有他讲的好。我们陈老师是留日的专家，我没有他研究得那么深，我就讲一点：教师教育制度的顶层设计。但是说实话像这个问题，好像顶层设计也不是普通的老师来谈的问题。不过我想现在我们要讲现代教育是要尊重基层、尊重地方、尊重群众，我们就要从地方、基层、群众的角度，谈一点我们对顶层设计的思考。关于这个方面的建议，我写过一本书，2010年在北京师大出版社出版的《教师教育论》，这个建议在《教师教育论》里基本上都有体现。有一点建议没有体现就是最后一点，所以等会儿还要再稍微说明一下。讲得有问题的地方请大家批评指正。

教师教育制度是教育的重要制度之一。这个地方所说的教师教育制度的顶层设计是什么？从国家教育治理体系构建的战略高度对教师教育发展当中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重要制度进行设计安排。这是教师教育制度顶层设计的一个界定。教师教育制度直接关系到我们各级各类教育尤其是基础教育的质量，关系到未来教师的培养与教育家的造就，关系到我们中华民族的伟大振兴。所以加强建设教育制度的顶层设计是当前教育改革当中一项十分紧迫的任务。在今年两会当中，李克强总理在政府工作报告当中也提出来，要发展更高质量更加公平的教育。提出要加强教师教育，尤其是要落实乡村教师的待遇政策。这个可以说是对教师教育是相当的重视的。那么讲这个问题，我想可能有两个关键词需要了解。第一个就是“现代治理”，第二个就是“顶基结合”。

所谓“现代治理”，是以国家治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使国家多元治理的能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。“现代治理”至少包括两层含义：一是能力结构，即明确治理能力到底应该包括哪些能力体系？二是能力状态，即明确能力发展趋向，这些能力应该往什么方向发展，应该达到什么样的状态，发挥怎么样的治理效果。“现代治理”，实质上就是在一定时空范围内，多元治理主体之间互动合作、集体行动的多元能力体系及其提升过程，是旨在实现“善治”的基本能力保障。

说到“现代治理”，尤其是现代教育治理，我认为应该包括至少六个方面。这个图上大家可以看到。一个是决策的民主科学化；第二个是执行的公开法治化；第三个是调控的协调统筹化；第四个是协同的互动合作化；第五个是改革的综合配套化；第六个是手段的信息技术化。

那么决策的民主化是什么？党和政府是国家治理的主要主体之一。除了政党具备坚强的领导力，发挥核心领导作用，更需要政府具备强有力的履职能力，同时民主科学的决策也是非常重要的。尤其是当前信息多元爆炸的大数据时代，如何对重大事项做出科学、客观、准确判断的决策。需要听取各方面的意见，要做到决策的民主化、科学化。第二点我觉得比较重要的就是执行的公开法治化。法治是现代社会核心。我现在在省人大工作，主要是分管教育科技方面的立法。在工作当中我也深深地体会到，“现代治理”它的核心要素就是法治。对教育治理来说是依法治教和依法治校。同时现代教育治理也强调，在治理过程当中，要注意调控的协调统筹。还要注意协调的互动合作。尤其要注意改革的措施和综合配套。我们现在出台了很多政策，但是为什么效果并不太好。我个人觉得有一个非常重要的原因就是缺乏深入的研究，也缺乏在政策执行当中的各种措施的配套完善。你比如说我们前些年出台一个政策，京剧进校园。大家有没有知道京剧进校园？这个好不好呢？对弘扬传统文化艺术当然好，但问题是京剧并不是我们国家每一个地区老百姓都特别欣赏，也都特别喜欢，也都有条件能够欣赏的一种艺术。在北方可能京剧非常的流行、非常的普遍，喜欢的人很多，京剧团也有很多，教授京剧艺术的学校也有很多。但是在南方有些地方，它基本上可能更多欣赏的是地方戏曲剧种。因而京剧进校园可能在有些地方它就没有办法执行，所以做出这种决策，这是对于决策的实施的条件缺乏深入系统的思考的结果。所以我们出台一项改革要考虑它的配套条件。这两天(我)和丁刚教授、永明教授在车上经常聊天。我很欣赏丁刚教授的一句话，改革不是折腾。确实是这样的，改革不是折腾，不要以为什么改革都好，实际上很多地方那些改革就是折腾。那么考虑到我们现在政府的一个信息时代，大数据云计算时代，我们的这种现代治理也要善于运用技术手段，来提高我们决策的科学化指引。所以现代治理包括我们现代教育，我想这“六化”不能少。这是我想，在讨论我们教师教育制度设计、顶层设计的时候应该明确的一个观点。

第二个观点，就是在明确这个观点的时候，我想还要有一个概念需要注意的，那就是管理与治理。因为现在谈到治理比较多，有人会问你说的治理和管理是什么关系？就管理而言，管理突出的是，是以一种官的姿态居高临下的去统筹议事，带有命令式的，不由分说的，不管你同不同意就得这样做。我曾经在政府部门工作过，从一个最基层的区里做副区长，后来到武汉市教育局做副局长，又到省教育厅做副厅长。我知道在政府部门它就是管理，实行行政负责制，下级服从上级。下级不同意也得遵守也得执行，没有办法可解决。但是治理不同，治理突出的是一个平等协商的关系。政府从居高临下的官位，下降到平等协商的位置，改变那种单向的管理模式。政府要充分调动各种组织，各种主体，通过沟通找到解决问题的办法，形成一种共同的合作方案，这个才是现代社会治理，现代法治社会的治理关系。这是管理治理，也就是第一个我想要明确的是这么一个观点，管理治理。这个现代治理，尤其要区别治理和管理的不同。

第二个就是要树立一个“顶基结合”的观念。所谓“顶基结合”的就是指顶层设计与基层改革相结合。大家从这个图上，大家可以看出，一个是基础教育领域，教师和学生在课堂上进行改革；还有一个在高等教育里面，我们南方科技大学的探索，对中西式教育的探索，包括现在省市院校的探索，这种探索它就是一种基层改革。那么这种“顶基结合”就是指在注重制度顶层设计的同时，要鼓励地方基层群众解放思想积极探索。鼓励不同地区、不同类型的教育进行差别化试点。善于从群众关注的教育热点和教育改革的难点当中寻找教育改革的切入点。推动教育制度顶层设计和地方基层群众探索的良性互动、有机结合。

我们习近平总书记说的非常好。他说，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。我们国家地区发展的不平衡。改革试点的实施条件差异很大。要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下、脚步向下，尊重基层群众的实践，解决群众生产生活当中面临的突出问题。务必使改革的深入决策措施都能更好地满足群众的诉求。做到改革为了群众、改革依靠群众、改革上能够周密。大家可能也注意到习近平总书记做了一个非常重要的讲话，改革要确认两个方向。第一个要促进改革，第二个也是更重要的，要满足社会公平治理的实现。这两个方向不可缺一。所以在制度设计包括教师教育顶层制度设计当中也要坚持“顶基结合”这么一个理念、思路。

在这两个观念的基础上，我想谈三个问题，也就是我讲的三点思路。第一个明确教师属性及地位，将公立中小学教师定为国家教育公务员。第二个完善教师权利保障制度，以法律保障教师合法权益。第三个完善国家教师荣誉制度，激发教师的荣誉感和向心力。

先讲第一点，明确教师的属性及地位，将公立中小学教师定为国家教育公务员。这样一个教育制度设计，我认为是顶层设计的一个重要领域。前面永明教授讲教师的属性，讲到教师的职业，我想我们讲教师的职业属性，现在讲的还不够明确。究竟教师是一种什么职业？特别是我们中小学教师，我们义务阶段的教师，包括基础教育阶段的教师，他究竟是从事什么样一种职业？我认为我们现在的教师实际上是公务性与专业性双重属性。公务性就是要执行国家的意愿，对我们义务教育阶段，基础教育阶段的学生进行教育，教书育人，育德树人。他要体现的是国家意志。在某种程度上他就是从事一种公务性的工作。同时他也是一种专业性的工作。它是公务性与专业性双重属性兼具的这么一个职业。如果这一点不明确，我们教师的地位性质属性等，以及与之相关的，在社会地位经济待遇等都很成问题，所以要做顶层设计我想要从这一点首先切入，这个不能回避。

在国外公务员三种类型，一种是公务员或者准公务员或者叫教育公务员，这是一种情况；第二种就是公务雇员，就是政府雇员，政府的教育机构来雇佣你给你付工资；还有一种不是政府雇员，就是雇员。由学校聘用，但是这个钱还是政府财政出，三种情况都有。前面一种情况在日本，在韩国就是这样子。我2007年为了给国家中长期规划纲要提建议，2008年我带领我们湖北省人大包括我们省教育厅的一批同志到日本韩国去调研，走访了很多地方，福岛县的知县(省长)，教育厅的厅长，福岛大学的校长，福岛一个高中的校长老师们进行交流。后来又到韩国去和他们进行交流。他们告诉我他们实行的就是教育公务员，这种公务员要承担公务员的一般义务，但是他又是教师，含有特殊的一些职业上的一些权利。 公务雇员在欧美一些国家比较流行，美国、英国、澳大利亚等是这样的。还有一种就是雇员。那么根据这么一些类型，参考我们国家的国情，我是一直主张将我们的公立中小学教师定位国家的教育公务员。2007年、2008年(我)一直在呼吁。

那么如果这样做的话，有什么好处？它的性质进一步的明确了，地位进一步的确定了,它的收入也将是稳定的，它的门槛也将是比较高的。这样有利于吸引更多的有志青年进入我们的教师行业。所以你说要教师要奉献，这当然都好都对。但是你首先在制度上，在顶层制度设计上，要确保它的地位和属性。如果没有这个确保，说别的说其他的都是枉然。

第二就是要完善教师的权益保障制度，以法律保障教师的合法权益。这里主要讲三点，第一就是完善教师的绩效工资制度；第二个是建立农村公立中小学教师的周转房和安居房；第三就是修改与完善教师法。前两点因为时间关系我不讲，因为教师的周转房和安置房在2005年以后，在湖北就开始进行探索，现在不少地方已经在做。但是最近几年我到基层去调研，包括前不久到恩施一些贫困县的调研，我发现即使在湖北这个最早提出实施安居房和周转房的这些省份，也没有完全做到，更不要说其他的省。

重点讲一下修改和完善教师法。教师法是1993年制订出来的，到现在已经23年。教师法里面有些规定现在来看已经严重的落后于今天的形势和发展。举个最简单的例子。1993年的时候我们对教师的资格，我们是怎么规定的呢？我们那个时候的规定，基本上以中师毕业教幼儿园、师专毕业教小学、本科可以教大学，这是1993年的教师法，实行了23年。由于没有修改，这和我们今天的形势已经完全脱节了。我们今天本科还教大学吗？你像那个985的高校像我们211的华中师范，连博士甚至第一学历都要求211的才能进去当什么呢？还没资格当老师，当辅导员。但是情况发生这么大的变化，教师法还没修改。所以修改教师法迫在眉睫，我只是举出一个最简单的例子来。

教师法里面，我看一下至少有18处需要比较重大的修改。教师法的修改实事求是的说，上一次就纳入到十二五的立法规划，也纳入了我们2010年至2020年国家中长期教育发展和重要改革规划纲要，这里面都有，但是很遗憾，教育部修订的时候送到国务院就给打回来了，还没有送到全国人大。在国务院会议上没有协调好，退回重修，什么时候再启动不得而知。我今天下午就要到北京列席全国人大常委会。当然在会上没有讨论这个，讨论的是这个公共文化服务保障法还有以及野生动物保障法等等。我们是很期待教师法修订尽快提到国务院，国务院甚至教育部在立法的时候，有一个基本原则，各方面协商没有达成一致不上会。所以为什么国务院在前年把教师法、教育法、道德教育法、民办教育促进法几个法律拿到网上公开征求意见的时候，就会有几个打回来，民办教育促进法现在在大修改，估计今年有可能出来。 而且我们现在还没有一部教育的基本法，学校的法律。大家可能知道，我最近也是将近十年一直在呼吁,全国有220多万所学校，这么一个基础的教育单位，但是就是没有学校法。没有学校法，我们的校长书记很为难。做什么事情他都成了无限责任的承担者。

总书记在上个星期的中央全面深化改革小组会上讲了，民办教育实行分类对待、分级管理的问题。讲到这一点，我提全国人大是按照这个需要在处理的。但是高等教育法、教师法退回去了。这个倒不是教育部退回的，我也在这种场合也要澄清，教育部的立法还是比较积极的，但是我们国家现在立法的任务非常的繁多。

第三点，就是完善国家教师荣誉制度，激发教师荣誉感和向心力。我在2011年向全国人大建议，要完善国家教师荣誉制度，要尽快的出台这方面的政策。我们学术界，我们北师大，不少的专家、老师带着学生也做过这方面的研究。所以我在全国人大，2011年就提出来。2012年的时候呢，到教育部开会，2012年2月6日春节前，我在分管基础教育副部长也在的会议上第一个讲，要建立教师荣誉制度。他说这个很好，他说问题是他带着我们教师司的司长和政策司的司长到人力资源部去沟通，结果他们说不行。现在首先是出台国家文化荣誉制度，国家教师荣誉制度放到后面，条件还不成熟。我说我们实行国家教师荣誉制度已经很多年了呀，我们现在就是完善它的问题。要把国家教师荣誉制度建立起来，我们教师的优秀教师、模范教师、五一劳动奖可能都有。但是问题(国家教师荣誉制度是)是我们教育部自己的，是我们教育系统自己跟自己玩，没有像科技部的奖这样的，是总书记和总理出来颁奖，而且奖励都那么高。但是我们国家要讲科教兴国，科教兴国是国家的战略。科技奖可以这样，教师奖为什么不可以？我觉得教师荣誉制度还没有很好的完善，这是不是一个问题？显然是一个问题。

前面的这些建议提出来已经将近十年了。我想很多人都会问，这些建议是不是超前的，是不是痴人说梦。我想是痴人说梦还是一语成真，且待2020年以后再来看，谢谢大家。

A Study on the Top Design of Teacher Education System in China

ZHOU Hong-yu

(School of Education, Huazhong Normal University, Wuhan 430079，China)

To strengthen the top design of the teacher education system is a very urgent task in the current education reform. The "modern management" and "top base combination" should be taken seriously. In order to further the design and improvement of the teacher education system, firstly the character and the status of teachers should be defined. Pubic primary and secondary school teachers should be defined as civil servants. Secondly, teachers' rights and interests protection system should be improved, and the legitimate rights and interests of teachers should be guaranteed by law; Finally, the national teacher honor system should be improved to inspire teachers' sense of honor and solidarity and encourage teachers to teach for life.

teacher education; top design; modern governance; top base combination

周洪宇，博士，教授，从事教育史和教育现实问题的研究。

本文根据周洪宇教授2016年4月30日在湖州师范学院“钱塘道第三联合县立师范讲习所”成立百年纪念暨首届“师范教育与社会变迁”学术论坛上作的讲话听录而成。

G650

A

1009-1734(2016)12-0001-04