既保障 又预防——适时转行积极的社会保障政策

既保障 又预防
——适时转行积极的社会保障政策

持续推进我国社会保障体系建设，无论是立足当前解决突出矛盾，还是着眼长远谋求可持续发展，无论是深化理论研究，还是引领实践探索，都面对一个共同命题——如何将当下以保障功能为主转向未来更加积极的制度安排。

“积极社会保障（福利政策）”的理念在上世纪80年代的欧美提出，有其历史的必然性。经历了二三十年代世界经济危机的惨痛过程，欧美普遍建立起“凯恩斯—贝弗里奇”模式的社会保障体系，缓解了资本主义的社会矛盾。但遭遇70年代“石油危机”后，既有的社会保障制度暴露出过度福利依赖、政府责任沉重的弊端。于是，“新保守主义”大行其道，中左派也开出了“积极福利政策”的药方。二者殊途同归的政策目标是，强调公民福利权利与责任的平衡；缩小传统社会救济的受益范围，谋求以工作为导向的福利制度；注重人力资本投资，以培训和教育作为普遍的福利形式。这些理念及其实践，显示出几个特征：一是不囿于现金给付范畴，把福利概念延伸到培训、教育、促进就业等非现金服务；二是突破被动救助贫困群体的“后置”模式，将保障功能前移到提升人的自我生存和发展能力，以期预防贫困的普遍发生；三是重新调配政府、社会和公民的责任，谋求实现福利成本分担；四是超越“生老病死伤残”等社会保障传统的项目框架，将其扩展到以“工作”为中心的更广阔领域。

我国社会保障体系建设晚于欧美诸国，世纪之交前后的20多年，由政府主导，着力建立基本保障体系和扩大覆盖面，这是正确的抉择。但发展至今，也遇到了当年困惑欧美等国的矛盾——人口加速老龄化使享受社保福利的群体日益扩大，待遇水平持续提高但仍难以满足更多的福利需求；同时，劳动力供给出现增量减少趋势，形成“生寡食众”的格局；少缴费、虚报冒领、违规提前退休等社会消极现象开始滋生；由此导致当期社保基金资金缺口不断扩大，越来越难以维持长期收支平衡，引起社会焦躁，而企业又急切呼吁降低社保费率、压缩劳动力成本。对此，已经采取了一系列措施，也起到了一定作用。而从长远计，在现有制度安排基础上，调整政策取向，推进实现更加积极的社会保障，应该提上议程了。

我国适时转行积极的社会保障政策，既是“问题导向”的理性选择，也有内外部的客观基础：一是经过多年发展，我国社会保障体系全面建立，全民医保基本实现，基本养老保险覆盖面已达80%以上，工伤、失业、生育保险也普遍覆盖了职业人群，低保、扶贫等社会救助制度基本起到了“兜底”作用，保障水平不断提高。这为优化政策夯实了“底盘”。二是我国积极的就业政策体系日臻成熟，一系列就业促进、服务、帮扶、援助措施效果明显。这为实行积极的社会保障政策提供了有力的外部支撑，而且其成功经验也值得社保领域借鉴。三是我国经济发展虽面临下行压力，但总体仍有较大上升空间，社会财富的继续增长可为调整社会保障政策提供物质资源；而全社会社会保障意识的增强和对国情的深化认知，也使社保政策调整有了必要的心理基础。

实行积极社会保障政策的优先选项是：

积极的养老保障政策。现行养老保险制度已包含了许多“积极”要素，如个人多缴多得、长缴多得的机制，退休人员基础养老金的指数化评价，个人账户养老金的计发系数、待遇调整与缴费关联的政策等。进一步增强“积极”因素，无外乎减支和增收两策。比如，我们在关注老年化率迅速提高的同时，也有必要问一问：为什么要以60岁（或65岁）作为老龄化的标尺和领取养老金的年龄条件？深入分析后发现，这原来是工业化时代的产物。在那个时代，绝大多数60岁（或65岁）以上人口劳动能力衰竭进而丧失收入来源，因此需要通过社会保障制度获取生存资源。而现今，我国进入中等收入国家行列，较之以前发生了两大显著变化：一是劳动方式不再以体力为主，知识、技能、经验在生产和经营性劳动中的作用越来越大，从而使劳动者的实际劳动能力得以延展；二是收入来源不再单纯靠劳动所得，越来越多的家庭中财产性收入比重提高，即“老年人”并不因为退出劳动领域而完全丧失收入来源。这两大变化提出了一个原以为已有答案的问题——我们应当对什么人、提供什么程度的老年保障？思考的结果有两个：一是需要重新定义“老年人”概念，不是一成不变地按年龄划线，而是根据不同时期人口结构变化进行浮动，比如按年龄占比最高段的15%左右来确定普遍保障人群；二是给60岁以上群体更多的工作选择权，不硬性规定到龄退休，而只将此年龄作为领取基本养老金的底线。这样，当然首先有利于社保基金的长期平衡，但更大的积极效应是增强“老年人”的社会自信——他们不应被当作只是消费社会资源的群体，而是仍有机会成为社会建设的参与者和财富的创造者。在这种“积极”理念下，确定不同时段的养老金领取年龄、延长法定缴费期、调整基本养老金替代率等技术措施才有坚实的理论根基；而由此“节约”下来的养老基金可投向开发“老年”适宜的就业岗位。

积极的医疗保障政策。医疗保险制度的基本目标是分散由患病带来的财务风险，自始既有的三个目录、两类定点和改进支付方式等措施都包含积极管控风险、实现责任分担的机制。强化医保的“积极”因素，可以探索与健康管理相结合，通过利用医保大数据资源，支持疾病预防、早期治疗和健康生活方式的普及。但也要注意厘清基本医保与公共卫生服务及个人责任的边界，并辅以资金效率评价体系，避免医保资金被滥用。较为可行的探索方向是，赋予个人账户资金更多的灵活支配权，比如有条件、有限度地用于本人或家庭成员增进健康的开支，既向预防领域扩展了制度功能，减少疾病发生，又有助于减轻医保统筹基金的压力。另一个可探索的方向是，改进城乡居民医保的筹资结构，将建制之初以政府供款为主逐步转向以个人（家庭）供款为主，而政府援助的对象更集中于低收入群体；不仅基本医保如此，还可以通过补贴方式资助这一群体购买适宜的商业健康保险产品，调动更多资源预防因病致贫。

积极的失业保险政策。我国失业保险制度中，规定了非收入关联的待遇确定机制和与就业（参保）时间关联的待遇享受期，包含了促进就业的因素。但目前结存资金比例在诸项社保中居于首位，反映出资金使用效率不高。所以，有必要进一步增强失业保险的“积极”功能。一是减负。去年国务院统一降低全国失业保险费率，减轻了企业和个人缴费负担。这虽然减少了基金收入，但并未影响制度的稳定运行，而且对全社会的“外部”意义相当积极。二是增效。推动更多地区、更早实现基金省级统筹，在更大范围分散风险，提高资金使用效率。三是前移。这是更关键的政策，即利用充足的资金结存，把预防失业的关口前移，设计适当的条件和标准，将失业保险基金与就业专项资金结合，更多投向职业培训、就业服务、创业扶持、稳岗补贴等方面，减少失业发生，提高失业者再就业能力，既提升失业保险制度防范风险能力，又引导劳动者积极就业和创业。

积极的工伤保险政策。工伤保险从来就不是单纯的经济补偿制度，许多国家已经建成了预防、补偿、康复“三位一体”的体系，而我国建制时间尚短，重补偿、轻康复、忽视预防的现象在一定程度上存在。这正是制度发展的空间和潜力。应在完善工伤补偿的同时，积极推动制度功能前移和后延：前移即在工伤保险基金中确定并逐步增大预防的比重，主要用于预防职业伤害的宣传、培训，未来也可以考虑用于支持一些专用劳动保护技术的研发和推广，通过降低事故发生率来减少基金支出。后延即积极向工伤伤残者提供职业康复服务，不仅限于生理机能和生活能力的恢复，更要重视职业能力的恢复或重建，即使是重度伤残，也要努力开发他们尚存的劳动能力，使之早日重返就业岗位和社会生活。

总之，积极社会保障政策的要旨，在制度内部，主要是功能扩大和前移，改进保障方式，从偏重救助转为救助与预防并重，在保障公平基础上适当增强激励性；而在外部性上，实质是调整社会再分配结构，把有限资源更多向工作的群体倾斜，促进增强社会的活力和创造性。

我国现有社会保障制度的建立和完善适应我国经济体制转轨时期特定的经济社会条件，对维护稳定和促进发展发挥了重要作用。提出积极社会保障政策的命题，并不是把现有制度定义为“消极”，而是遵循事物发展的内在逻辑，即社会结构、形态和主要矛盾都在不断变化，因此，作为资源配置重要方式之一的社会保障制度也要与时俱进，顺势而为。■

正所谓：

秋斟醪酒赋新词，

春揽和风数柳丝。

岁月如歌循节律，

更方定略必当时。