从多元治理到伞形治理：城市绩效治理的一种当代路径

李志青

导读：优异的环境治理绩效自然离不开有效的环境治理机制。在过去的50年里，新加坡的环境治理机制从无到有，从小到大，逐渐在概念性认知、延续性执行、效率和公平等方面形成一个高效的整体，不仅较好地维护了新加坡的生态环境质量，同时也为新加坡的经济发展提供了必要的支撑。

关键词：城市环境；权力配置；多元治理；伞形治理

一、引言

2015年新加坡的GDP总值为2961亿美元（名义汇率），全球排名第36位，人均GDP为53604美元（名义汇率）。新加坡是一个典型的贸易依赖型国家，体现在GDP结构上，2015年服务业占GDP比例为75%，制造业则占到了25%，农业为零。新加坡极度缺乏各种矿产资源和自然资源，其中包括缺水和土地，因此长期以来，生态环境的保护与资源节约是新加坡社会经济发展的头等大事。也因此，在社会经济发展与环境质量的互动过程中，新加坡成功地走出了一条超前、严格、有序、高效的环境治理之路。如图1所示，在过去的55年时间里，新加坡的经济增长得到了长足的发展，按照同比不变价格计算，2014年的GDP总量已经是1960年的50倍，同时，从经济结构上来看，新加坡的制造业占GDP的比例从1960年的11%上升到2014年的25%，此外汽车保有量也从1960年的7万辆升至2014年的60万辆。

以上新加坡经济发展的不同侧面都说明，无论是经济总量，还是就不断升高的工业化水平而言，新加坡经济发展都对资源环境提出了较高的要求。但即便如此，在经济高速发展的同时，新加坡的生态环境却并没有出现下滑乃至于恶化的迹象。譬如，以空气质量为例，早在1975年，新加坡就按照世界卫生组织和美国环保署的标准建立了完整的空气质量监测体系，直到今天，新加坡的各种污染物排放从未低于世界卫生组织和美国环保署所设定的标准。此外，自有统计以来各种主要污染物呈现出逐年下降的趋势。

根据新加坡环境部（全称为“环境与水资源部”）公布的2015年度报告（总结2014年的环境质量），在2014年，就空气质量而言，全年天数的97%达到优良标准（PSI≤50为优，PSI在50-100之间为良，PSI为空气污染物标准指数，由6种污染物组成），其中PM2.5的年均浓度值为18μg/m³，2020年的预期目标是降至12μg/m³。另外，就水环境质量而言，2014年全年所有饮用水和排水系统都100%达到了世界卫生组织设定的水质标准。就固废垃圾而言，全年生产垃圾为751万吨，其中60%通过回收处理，38%通过焚烧处理，仅有2%通过填埋处理。另外，根据耶鲁大学有关各国环境绩效的计算，新加坡的环境绩效在全球排在了第4位。

按照环境库兹涅茨曲线的理论，在长期来看，一国有效的环境绩效离不开其经济发展的阶段特征，尤其是与人均收入水平有着密切关系，作为一个高收入国家（人均GDP已经达到5万美元），新加坡显然已经跨过了环境库兹涅茨曲线所刻画的倒U型曲线顶点，实现了环境与经济的双赢发展。不过，在这个环境与经济同步发展的过程中，更值得我们关注的是，作为一个城市型国家，新加坡究竟是如何从城市环保制度建设的角度来逐步加大环境保护的力度，特别是具体到城市环境保护的治理机制上，在不同的发展阶段，新加坡是如何通过更为有效的权力配置来最优化其环保治理机制，使其适应来自于经济和环境两方面的需要。

二、治理机制的演变依据：环境治理与环境绩效之间的四个维度

有关“治理”（Governance）的研究，最早是从其对经济绩效的影响研究开始的。那究竟什么是“治理”的具体表现呢？对此有着不同的解释。譬如，经合组织（OECD）认为，治理是“在一个社会中运用政治权力开展控制，以更好地管理社会和经济发展所需的资源”，联合国发展署（UNDP）则认为，治理是“在所有领域用来管理一国事务的经济、政治和行政权力的使用，它由各种公众和组织用来维护各自利益、行使其权力，履行其义务和形成共识的机制、过程和制度”，就此而言，好的治理就意味着“人权和法治的保障，民主的强化，公共行政透明度和能力建设的提高”。世界银行认为，治理指的是“为改善公共福利而采取正式和非正式传统和制度来行使权力”，进而治理可以分成几个层面，“1.选择、监督和替换政府的过程；2.制定和执行合理政策，并提供公共服务；3.公众和国家之间的经济和社会互动机制”。除了这些机构外，也有很多经济学家从理论上对“治理”进行研究和界定，如诺斯（North，1990）认为（治理的）制度，就是“人为所设定的社会互动边界”，也就是游戏规则。威廉姆森也有类似的观点，他认为相比于最为“朴素”的市场交易，“治理的核心在于界定了契约关系，而持续的契约关系则是价值的源泉”。就此而言，究竟是选择市场，还是组织来执行契约，就会关涉到治理结构和机制下所产生不同交易成本、适应性以及有效性。不同实践给出的理论答案显然大相径庭，也就是说，如同经济治理与经济绩效的关系一样，环境治理与环境绩效（作为治理的产出）也存在某种正相关的关系，“好”的环境治理显然会有助于提高环境绩效。当然，在环境治理与环境绩效的影响关系中，也存在着诸多不确定性因素，在不同的条件下，环境治理与环境绩效之间有着颇为复杂的关系。

为了能通过案例来更好地说明环境治理与环境绩效之间的关系，尤其是说明一种好的环境治理机制的演变过程，我们尝试选择几个维度来界定环境治理机制的有效性，基于环境治理作为一种公共品供给的制度框架，那么，如何能够在环境保护上形成强有力的治理体系是我们用来衡量环境治理框架有效性的基本标准。为此，我们将概念性问题（确权）、延续性问题（执法）、交易成本问题（垂直一体化）和适应性问题（组织与组织之间的相容性）等四方面作为评判治理体系的依据。具体而言，概念性问题，指的是在环境治理过程中，各方对环境治理概念和议题的认知程度，包括各种规划、立法和政策；延续性问题是指认知基础上的行动能力，主要体现为对规划、法律和政策的执行程度；交易成本问题，体现为环境治理的效率，为了达成某个治理目标，是否有不同的治理选择；最后，适应性问题，其实是与效率问题相对应的公平问题，即各种组织及个体能否相互兼容，并在环境治理的政策选择上形成共识。在这四个维度的基础上，我们认为，可以将环境治理分为“强治理”和“弱治理”两种治理模式，与其对应的分别是侧重于政府和侧重于市场的治理机制。譬如，在美国，采取环境联邦主义的核心就是对环保权力在联邦政府和州政府等不同层级上的配置，进而形成符合美国政治经济特征的环境治理体系。

三、新加坡的城市环境治理：从多元治理到伞形治理的绩效路径

新加坡建国于1965年。作为一个面积仅为699平方公里的岛国，在新加坡早期的发展过程中，也经历过诸多环境问题，包括缺少污水处理设施、河流遭受污染、土壤受到侵蚀、空气质量不佳，致使公众健康堪忧，但时至今日，新加坡的空气和水体质量都已经完全符合国际卫生组织设定的标准。根据新加坡国家环境与水资源部的报告（2015），新加坡当前的生态环境勘称为“干净和绿色”，并有了“花园中的城市”的美誉，正是这“花园中的城市”美誉，使得新加坡成为吸引投资、人才以及民众的去处。相比于中国当前城市化进程中所出现的种种环境问题，新加坡在环境管理上的成功经验显然值得我们借鉴，尤其是值得正在迈向后工业化社会、转变为全球城市的北京、上海及广州等城市所借鉴。

（一）环境保护的概念性认知

早在建国之初，新加坡自上到下就都极为重视生态环境保护问题。1968年，新加坡启动“清洁运动”的仪式上，时任总理李光耀强调必须让新加坡成为“零污染”的国度，也正是在这个启动仪式上，“建设花园城市，并成为这个东南亚最为清洁和最绿的国家”成为新加坡生态环境保护的目标。随后，新加坡国会宣布“绿化新加坡”是政府的重要政策目标，在随后的数年里，新加坡就陆续通过了《环境公共卫生法案》、《清洁空气法案》，《水污染控制和排水法案》等生态环境保护领域的立法，在国会通过《环境公共卫生法案》后，环境部长明确指出了将新加坡发展成为一个花园城市是政府的应尽职责。1981年，时任总统薛尔思在国会演讲中，也非常清晰地确定了政府在水污染、空气污染控制和能源节约等方面的环境保护目标。

如果说，“花园城市”是新加坡在其建国后针对环境保护提出的首个概念，那么随着社会经济发展的演进，新加坡在生态环境上所面临的需要也在不断演变，为此，新加坡在1998年，在“花园城市”的基础上，进一步提出建设“花园中的城市”目标，也就是不仅要让整个城市变得更加清洁和绿色化，更要在生态系统上实现高度平衡和合理，使得城市成为生态系统的一份子。

从“花园城市”到“花园中的城市”，概念上的确立和变化都体现了新加坡举国上下对于生态环境保护在概念性上的高度认知，从长远看，这无疑是新加坡开展各种后续环境治理的重要基础。作为这些概念的体现，新加坡从上个世纪60～70年代开始，积极开展各种环境立法，到目前为止，已经基本形成了法律上的全覆盖，如表1所示。

（二）环境保护的延续性、效率及相容性

在新加坡，与概念性认知的变化相呼应，环境治理在管理执行层面上也经历了两个阶段的演变，第一阶段是1965～2000年问的多元治理阶段，第二阶段则是2000年至今的伞形治理阶段。阶段变化的标志就是新加坡的环境治理从多方参与向一体化的治理方式演进。

早在1970年，为了应对快速经济增长带来的各种环境污染，新加坡就设立“反污染局”，直接隶属于总理办公室；1972年，新加坡进而成立环境部，主要任务是“处理污染问题来保护和改善环境，增加水资源供应，维护公共卫生健康（标准），理性而且坚定地应对污染”；到1983年，为了进一步加强环境部的力量，“反污染局”并入环境部，改名为“污染控制局”；直到2000年，新加坡环境部下设4个分署，总管全国的环境保护事务（如图2右上部所示）；然后在2004年初，环境部更名为“环境与水资源部”，全权负责新加坡所有的环境保护事务，从而标志着新加坡的环境保护进入全新的阶段。

在2004年之前，负责环境保护事务的部门并不止环境部。譬如，1968年通过的《环境公共卫生法案》规定，由环境部下属的公共卫生委员会负责环境公共卫生事务，它有权要求工作场所采取措施来消除损害，或者预防损害的发生。但与此同时，其他部门，包括公用事业局（PUB）、房屋与发展局（HDB）、城市重建局（URA）以及作为地产开放商的裕廊集团（JTC）都在各自的权限范围内负有保护环境、消除损害的职责，这意味着，在整个国家实质上形成了跨部门多元治理环境的格局（如图2所示）。

跨部门多元治理格局的好处是，新加坡最大程度上动员了各方的力量，投入了大量的人力物力保护环境，使得环境治理得以落实到管理和执行层面，较好地维系了治理上的延续性，有效地改善了环境质量。譬如，环境部实行定期和不定期的检查制度，检查的重点就是确保排污者执行环境法律。20年前的1995年，有关报告就显示，当年环境部对工业设施（厂房、加油站等）采取了36957次巡查，以及对非工业设施（农场、饲养场等）进行了10137次巡查。同时，该报告还提到了针对工业污染排放的1945次巡查，总共发现259个个案超标排放，进行了37次的污染排放源测试、125次的燃料分析和59次的烟尘测试。同时，环境部还与车辆注册和交通警察等部门一起合作，共同控制车辆排放。此外，环境部根据不同环境法律开展环境诉讼，共向法庭提起诉讼12977起，其中6567起被定罪，总罚款为500万新币。其中，污染控制局根据清洁空气法案，发起188项诉讼，根据水污染和排水法案，发起67项诉讼。

不过，多元治理模式也有不足之处，那就是在治理效率和部门间的相容性上有所欠缺，主要体现在不同的环境机构（及立法）之间缺乏协调。由于环境部并不是新加坡唯一的环境管理机构，其他机构和部委也对环境事务有管辖权，这容易产生相互之间管辖上的交叉和重叠，从而带来环境保护上的不确定性以及低效的执行。譬如，国家发展部负责经济发展、产业工业发展，要平衡经济增长与环境保护、城市重建局重视城市规划、公园与休憩局强调绿化、从属于贸易与产业部的公用事业局则仅负责水库、集水设施等，通信部负责海上安全和船只的海洋排污等，这些部门都对环境保护肩负相应的职责，与环境部的相应职责存在重复。在环境治理上“九龙治水”的结果是，出于各种因素，各部门之间很难在执行上形成协调，环境保护的方法和途径更加难以统一。

为了克服上述不足，早在上个世纪90年代，就有新加坡学者提出，有必要将所有的环境事务放在一个屋檐下来管理，形成伞形的“强治理”框架。这一思想在2000年左右开始成为现实，并指导着新加坡环境治理模式的演变：1999年通过了《环境污染控制法案》；2004年新加坡成立了“环境与水资源部”，取代了原先的“环境部”；2008年将《环境污染控制法案》更名为《环境保护与管理法案》（EPMA），这也标志着新加坡最终形成了以EPMA为核心的伞形环境治理体系。

在新的治理体系中，根据EPMA的规定，“环境与水资源部”负责总体的环境保护事务，下设两个法定机构，即国家环境署（NEA，负责污染控制与公共卫生，也就是原先的“环境部”）、公用事业署（PUB，负责水资源保护和管理，从“贸易与产业部”划出），来分别负责各种污染控制、公共卫生、水资源保护和利用的事务。此外，专门在国家发展部下设国家公园署（NParks，由国家公园署与公园与休憩局合并而成，专门负责自然生态环境和公园），以及原先的城市重建局（URA，负责土地规划）、农粮与兽医局（AVA，负责食品安全，动植物健康和安全，农业贸易）等，负责自然生态系统的保护，主要任务是“使新加坡成为我们的花园”。在卫生部下设卫生与健康科技局（HAS，负责全国与健康卫生和产品等相关的卫生与安全事务）（如图3所示）。

在这一伞形环境治理体系下，新加坡的环境管理和执行变得更加有效，不仅继续在环境保护规划、监督、执法和教育等领域维护了延续性，而且还大大提升了环境治理的效率，降低治理成本，提高了各部门问的相容性。以产业开发和地块利用为例，新加坡的经济发展局（EDB）确定优先发展产业后，会同其他部门（部门主要包括：环境与水资源部下的环境保护署、国家发展部下的城市重建局、房屋发展局、裕廊集团、地产开发商、人力资源部等），讨论如何确保将环境考量纳入到土地利用规划，进入发展控制和规划阶段，以最大程度上降低污染对周边土地利用的影响。此外，城市重建局的计划者，必须就新产业或者发展项目的选址与环境保护署下属的污染控制局会商，确保与周边地块的一致性。其中，高污染行业必须在特定区域内选址，如裕廊岛，在产业和技术协同效应最大化的情况下采取措施控制、管理和最小化排污。此外，污染控制局还要检查这些控制措施。在项目开建之前，业主提交建筑计划给建造署下的建造计划和管理局，同时要提交消防安全局、国家公园署、环境保护署下设的中央建造计划处。项目完工后，中央建造计划处将进行现场核查，检查是否满足要求。只有通过核查后，工厂才授予临时使用许可或合法完工证明。

四、结语

从“花园城市”到“花园里的城市”，新加坡在环境治理上经历了多元治理模式到伞形治理模式的演变，在这个过程中，城市环境治理逐步在延续性、效率及相容性等方面取得积极成效，进而更好地服务于新加坡的环境治理目标。新加坡的实践符合了城市治理在理论上的研究成果，即环境治理与环境绩效之间的相关性，这可以为中国的城市环境治理提供有益的借鉴。

责任编辑：张炜