新形势下我国政府电子文件管理研究

2016-03-16刘燕

中国管理信息化 2016年1期

关键词：电子文件电子政务管理

刘燕

（武汉大学信息管理学院，武汉 430072）

新形势下我国政府电子文件管理研究

刘燕

（武汉大学信息管理学院，武汉 430072）

［摘要］电子文件是利用计算机进行信息输入、存储、传输等一系列操作的数字化产物，是信息化管理系统的必然产物。政府在信息化建设过程中，会产生大量电子文件，若不对其进行有效管理，就会削弱信息化系统的功能，降低政府机关的工作效率。本文将对新形势下我国政府电子文件管理中存在的问题及其解决对策展开论述，希望能为相关工作者提供一定帮助。

［关键词］电子政务；电子文件；管理

信息技术的发展使社会生产方式和管理方式都发生了巨大变革，信息化程度的高低已经成为一个国家综合实力的标志，无论是国家政府机关，还是企事业单位都开始加大信息化建设。我国也逐渐意识到了信息化管理系统的重要性，电子政务工程由此得到发展。在电子政务发展过程中，电子文件管理已成为影响信息化建设的重要问题，传统的管理模式已不适应现代政府办公的需求，需要采取改革措施，提高电子文件的管理效果。

1　政府电子文件管理理论介绍

1.1电子文件及其特点

电子文件是利用计算机进行输入、存储、传输等一系列操作的数字化产物，与纸质文件相比，电子文件具有存储体积小、检索速度快、传输距离广、可满足多用户共享等优点，因此已经在社会的生产生活中得到广泛应用。同时，电子文件也存在一定局限性，如信息与载体处于分离状态，无法直接阅读，需要借助配套的软件和硬件设备才能被识别和利用；电子文件容易被修改和复制，其真实性、完整性、安全性难以保证。

1.2政府电子文件分类

政府在制定政策、执行政策及其他公共服务过程中，形成了大量的电子文件，其产生途径、运行方式不同，分类也具有一定差异。政府电子文件种类繁多，按不同标准可划分为多种文件（见表1）。

表1　政府电子文件种类划分

2　对政府电子文件进行管理的意义

随着信息技术应用的不断深入，电子计算机在党和政府的工作过程中发挥的作用越来越大，电子文件的保存、管理和利用也就成为政府工作的重要组成部分，做好电子文件的管理工作对我国政府的信息化建设有重要意义。

2.1电子文件管理是政府信息化建设的重要组成部分

近年来，信息化技术的发展进程也越来越快，对社会的生产和生活的影响也越来越大，政府部门的信息化建设成为必然发展趋势。随着政府信息化建设不断推进，电子政务、办公自动化、网上审批、邮件传输等手段已取代了传统方式，极大提高了政府的办公效率，同时也产生了大量电子文件。电子文件已成为电子政务建设中的重要组成部分，而文件的归档、管理、开发和利用也成为政府信息化建设的重要内容。

2.2做好电子文件管理有利于提升政府办公效率

在办公自动化和电子政务飞速发展的基础上，我国政府工作的电子化程度也逐渐加强，对计算机和网络技术的依赖程度越来越强，各项工作的处理都需要利用电子文件，也将产生大批文件，电子文件成为政府施政的重要工具，做好这项工具的管理工作，可为政府决策提供信息支撑，提升政府办公效率。

2.3做好电子文件管理有利于构建和谐社会

我国政府信息化建设速度逐渐加快，电子政务已经成为政府改善职能、提高服务的重要手段，做好电子文件的管理工作就成为政府部门面临的新课题，这一课题不仅会为领导决策服务，还能为各级部门工作服务，最终实现政府服务广大人们群众的目的，加快和谐社会的建设。

3　我国政府电子文件管理存在的问题

我国电子政府建设起步较晚，电子文件管理方式相对落后，无法满足新形势下我国电子政务建设的需要，主要表现在以下几个方面。

3.1政府电子文件管理整体规划性不强

3.1.1政管理制度不完善

电子文件管理的制度还没有统一制定，更没有从法律层面确定其地位。当前政府信息资源的主要关注点在于数据资源是否具有价值及其价值大小，没有对文件的保存引起足够重视。现有的《CAD文件管理》《磁性载体档案管理与保护规范》等文件远不能满足现代电子文件管理的需要。我国政府电子文件管理仅局限在政府机关内部，没有对某一地区，甚至全国范围内的电子文件管理进行系统研究，中央和地方、各地区之间信息的互联互通工作至今还没有得到有效发展，信息孤岛现象严重，无法满足政府综合性、跨地区、跨部门的业务需求。

3.1.2电子文件管理缺少整体规划

政府电子文件管理在国家信息化建设中的地位不明确，没有引起相关部门的重视；多数机构还没有将电子文件视为正式文件，因此在管理过程中缺少规范性；电子文件范围没有明确规定，对邮件、网站、数据库中的信息资源缺少足够认识；没有意识到电子文件管理对当前政府政务的影响，仍采用原有的管理模式进行管理。

3.2电子文件管理系统不完备

3.2.1文件管理模式落后

我国政府电子文件管理模式较为落后，现在实行的双套制和双轨制都是以电子文件和纸质文件的相互对应为基础的。双套制是后端共存，是纸质文件的数字化副本，缺少完整的文件属性和证据力，没有经过运行出处理，更没有在现行期发生效力，没有发挥电子文件的实际意义；双轨制是全程共存，参与了相关事务的处理，具有一定的实际意义，但与纸质内容一样，这种重复性的劳动造成了人力和物力的浪费。

3.2.2文件管理系统功能不完善

我国关于电子文件的管理理念和管理模式比较落后，有很严重的纸质文件管理流程迹象，没有真正实现现代办公条件下的文件、档案一体化管理，档案管理是系统末端的一个独立模块，没有将“前端控制”理念融入到系统流程中；电子文件前后之间缺少联系，无法记录和保留电子文件产生至整个生命周期过程中文件内容、文件结构和背景信息。

3.3电子文件安全性无保障

电子文件信息传输实现了有形向无形的转变。大部分机关单位对纸质文件的管理极为规范，保密措施十分到位，但却忽略了存储在软盘或硬件中的电子文件的保密；电子文件的传输多通过网络技术，而安全一致是网络技术面临的巨大挑战，网络运行过程中很容易受病毒、黑客、不法分子的破坏，影响电子文件的安全性；电子文件的存储和传输对设备的依赖性较强，存储文件的磁盘受外界影响较大，环境的改变、运行导致的材质老化都会导致信息丢失，影响电子文件的安全性。

3.4管理人员素质较低

3.4.1文件管理人员专业素养较低

政府电子政务的顺利实施，需要熟悉业务处理程序和信息技术的复合型人才，现有机关工作人员不能胜任复杂的电脑应用和信息系统的管理，影响了电子文件管理的推进。对某市机关单位进行调查发现，档案管理人员中本科及以上学历人员不足5%，而熟悉信息化管理系统的档案管理人员更少。专职岗位不专业，工作职能停留在现有档案的管理层面上，难以形成电子文件的全程管理。

3.4.2管理人员之间缺乏协调性

政府部门各自为政的现象较为严重，部门之间缺乏必要的沟通和联系。政府机关领导和业务缺乏档案意识，对电子文件和电子档案的管理工作没有引起足够重视；文件管理系统研发人员没有对业务需求进行充分调查，忽视了电子文件长久、真实、完整、可读等要求，只关注电子文件的形成和处理过程的技术开发。

4　政府电子文件管理应采取的对策

4.1加强政府电子文件管理的统一性

4.1.1管理制度的完善

首先，制定并发布电子文件管理系统功能需求规范，为提高各级政府机关电子文件的质量和性能提供标准，避免低水平的重复性研究，提高资源的利用率；其次，实时开展电子文件的立法工作，通过立法推动我国电子文件管理水平的提升。立法是解决电子文件管理的核心问题，当前阶段的标准和规定缺少针对性和指导性，无法适应现代政府信息化建设的需要。

4.1.2电子文件的统一规划管理

政府部门要对电子文件管理工作引起足够重视，逐步建立健全我国电子文件管理的政策和法律体系，为电子文件的管理工作提供法律指导；进一步确定电子文件的管理原则，使电子文件的作用得到充分发挥；积极学习国外的成功经验，有效的组织和推进电子文件管理的基础性研究工作，将电子文件管理评估纳入到政府信息化建设评估系统中；启动“国家数字档案馆”计划，构建国家电子文件管理体系，从管理制度、管理技术、管理方法方面为全国电子文件管理体系的构建奠定基础。

4.2电子文件管理模式的改进

4.2.1电子文件文档一体化管理

政府电子文件文档一体化管理是指文件从形成、办理、归档、利用等多处都是连续、不间断的，属于全程管理，实施前端控制。政府电子文件一体化管理需要以文档信息网络化和全国文档机构组织体系为基础。信息技术改变了以往文件、档案程序脱节的状况，实现了文件管理和档案管理的统一，既有利于文件管理的控制，又有利于提高档案管理和利用的质量，为电子文档一体化管理提供了技术条件。

4.2.2加强前端控制原则

前端控制可利用元数据使电子文件的内容、结构和背景保存下来，使不同系统的管理者都能阅读电子文件，确保电子文件的真实性和原始性；前端控制使档案部门提前介入电子文件生命周期，减少了其他环节对文件的影响，防止泄密事件发生。要实现电子文件的前端控制，需要更新管理人员的思想观念，从电子文件管理系统的设计和标准规范的建设与实施方面进行前端控制，研究和使用功能齐全、性能稳定的电子文件管理，使电子文件一经产生便纳入到档案管理的范畴，防止管理不当导致文件失密、分散、失真、不可读等风险发生。实施前端控制时，要做好提前归档、提前鉴定、提前著录、提前接收4个环节。

4.3加强安全管理

我国政府上网工程实施时间较短，技术防护比较薄弱，为确保政府信息的安全性，应采取措施提高电子文件的安全性。第一，制订电子文件安全管理办法，解决电子文件的非法访问、拷贝、篡改、非法打印等问题，具体措施可设置入口密码、口令或注册登录等。第二，做好文件开放与保密的界定工作，对于一般的信息可发布到网上，而其他关系政府机密的信息则应严格控制，防止不法分子通过网络技术对政府电子文件进行篡改或窃取，危害国家的正常秩序。第三，实施内网、外网并行制，双网实施，既可保护电子文件不受损坏，还能实现部门之间的共享，提高办公效率。第四，做好安全防护措施，通过防火墙、过滤器的使用，消除病毒对电子文件的损坏，及时检查系统漏洞，更新系统安全防护技术。第五，文件载体的安全防护。做好信息存储载体的选取和维护工作，防止信息丢失，选择时，要充分考虑载体的可删减性、对外界影响因素的抵抗能力，定期更新文件的格式，确保文件的可读性。

4.4提高管理人员的素质

电子文件管理活动中，文件、档案工作者需要文件形成者的帮助，而管理电子文件更是离不开信息技术专家的辅助，且信息技术专家开发文件管理系统也需要了解文档管理知识。因此，现代文件管理工作对人员的综合素养要求较高，需要相关人员主动学习本专业和相关专业的知识，提高自身的业务技能，满足现代化政府办公的需求。另外，不同部门或不同专业人才之间要加强合作，共同推进政府电子文件管理工作的进程。随着科技的不断发展，单人或部门的能力有限，难以完成大的工程体系，需要不同部门之间加强合作交流，发挥各自团队的专长，提高资源的利用率，加快我国电子政务工程的建设进程。

5　结语

我国政府在信息化建设中已经取得了很大进步，但在电子文件管理方面仍存在一些问题，需要进一步改进，以确保我国电子政务工程的健康发展。整体而言，我国电子文件管理工作的开展需要从管理理念、管理模式、安全管理及人员素质方面入手，逐步完善电子文件管理体系，通过文档一体化管理模式的实施，提高电子文件在信息化建设中的功能，加快我国政府机关的办公效率。

主要参考文献

［1］何玲.电子政务环境下政府电子文件管理新探索［D］.成都:四川大学,2007.

［2］黄静.我国政府电子文件管理存在的问题及对策［D］.济南:山东大学,2007.

［3］凌照,戴旸.我国政府电子文件管理的问题与出路［J］.浙江档案,2011(9).

［4］陈国良.服务型政府视角下的政府文件制度建设和发展研究［D］.昆明:云南大学,2010.

［5］单杰.我国电子文件管理模式研究［D］.太原:山西大学,2013.

［6］果越.我国电子文件管理法规建设的现状及对策研究［D］.苏州:苏州大学,2012.

［7］袁田.基于政府职能转变的政府文件制度创新研究［D］.成都:四川大学,2006.

［8］虞翔.政府电子文件管理研究［D］.长春:吉林大学,2007.

［9］苏莉.电子文件管理的问题与对策［J］.城建档案,2009(6).

［10］丁梅.电子文件中心建设的必要性及存在问题和对策［J］.档案学研究,2009(3).

［11］冉朝霞.政府电子文件管理创新研究［J］.档案管理,2013(6).