我国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机选择

彭传圣

【摘 要】 为确认我国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机，在分析国际控制船舶大气污染物排放政策措施及其应用案例的基础上，借鉴欧盟和美国治理大气污染的经验，参照欧盟和美国采取控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时间和使用硫含量上限为0.001%车用汽柴油的时间关系，确认我国已经进入实施控制船舶大气污染物排放控制强制性政策措施的阶段。

【关键词】 船舶；大气污染；排放控制；强制性；硫氧化物排放控制区（SECA）

随着经济社会、国际贸易的发展，我国国际贸易货物的水运需求快速增加，我国管辖水域船舶活动迅速增多。在我国港口城市环境空气质量大多难以达标的大背景下，船舶大气污染物排放越来越受到公众关注，污染问题也越来越凸显。有效管控船舶大气污染物排放，将成为国家和地方政府作为改善环境空气质量政策措施的选择之一。

1 控制船舶大气污染物排放政策措施及其应用案例

目前，全球控制船舶大气污染物排放的政策措施可分成激励性、区域强制性和国际强制性等三大类[1]，这些政策措施及其应用案例概述见表1。

我国是《国际防止船舶造成污染公约》（《MARPOL公约》）缔约国，有义务按照《MARPOL公约》的要求管控在我国管辖范围内的国际航行船舶使用燃油质量和船舶氮氧化物排放。我国现行《船用燃料油》（GB/T 17411―2012）与《石油产品――燃料（F类）-船用燃料油规格》（ISO 8217― 2010）类似，船用油质量要求符合《MARPOL公约》规定。但由于是推荐性标准，在实际执行过程中没有强制性效力，这种情况需要进一步改善。交通运输部海事局对我国管辖范围内船舶使用燃油的质量进行管控，目前相关工作正得到进一步加强。

国家利用奖励资金引导船舶节能减排的工作已开展多年，未来需要进一步扩大适用范围，加大力度；有条件的地方政府也已经开始实施船舶减少大气污染物排放的激励政策。随着各地改善环境空气质量工作的深入开展，预期未来会有更多的地方政府采用激励性政策减少船舶大气污染物排放。

我国除了香港地区应用了控制船舶大气污染物排放的区域强制性政策措施外，其他地区还没有实施任何控制船舶大气污染物排放的国际或区域强制性政策措施。

2 发达国家和地区实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机

2.1 实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机选择

发达国家或地区按照经济有效性和先易后难的原则选择治理大气污染的路径，从容易管控的固定源（如工业、发电厂等）排放着手，待经济、有效的固定源排放治理措施实施后，才开始治理移动源（如机动车、船舶等）排放。在移动源排放治理过程中，同样先从相对容易且能有效控制的道路移动排放源（如机动车）开始，待经济、有效的道路移动排放源排放治理措施实施后，开始治理船舶大气污染物排放。

在车用燃料消耗过程中，其所含的硫直接生成硫氧化物排放到大气中，车用燃料硫含量越高，使用过程中排放的二氧化硫以及二次生成的细颗粒物（PM2.5）越多。此外，车用燃料中的硫会影响尾气后处理技术的减排效果，并对一些技术的性能有不良的影响。因此，车用汽柴油的硫含量是表征车用油品质量的标志性指标。理论上讲，在硫含量控制方面，硫含量上限为0.001%的车用汽柴油是在当前技术条件下能够接受的车用燃料的最高标准。可以区域内机动车普遍使用这类车用汽柴油的时间，作为判断区域道路移动源排放治理达到较高水平的里程碑。

欧盟和美国作为在治理船舶大气污染物排放方面走在全球前列的组织和国家，可以道路移动源排放治理里程碑时间作为基点，确定其实际实施控制船舶大气污染物区域强制性政策措施的时机。

2.2 欧盟实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机

2009年1月1日，欧洲车用汽柴油实施标准由欧洲第4阶段机动车污染物排放标准过渡到第5阶段，车用汽柴油硫含量上限由0.005%下降到0.001%。到目前为止，欧洲一直维持这一标准要求。

欧盟境内除了在波罗的海地区和北海地区SECA的局部区域实施控制船舶大气污染物排放国际强制性政策措施外，欧盟全境还实施了控制船舶大气污染物排放区域强制性政策措施，要求靠港船舶使用低硫油或岸电。

根据欧盟实施控制船舶大气污染物排放区域强制性政策措施与欧洲使用硫含量上限为0.001%车用汽柴油的时间关系（见图1），欧盟早在2006年5月19日和2007年11月22日就分别在波罗的海地区和北海地区正式启用SECA，分别先于强制使用硫含量上限为0.001%车用汽柴油时间31个月（图1中c）和13个月（图1中a），但是在欧盟全境实施强制靠港船舶使用低硫油或者岸电的控制船舶大气污染物排放区域强制性政策措施的时间晚于强制使用硫含量上限为0.001%车用汽柴油时间12个月（图1中b）。

2.3 美国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机

目前，美国车用汽油和柴油硫含量上限分别为0.003%和%。2014年3月3日，美国环保署（EPA）出台了汽车尾气排放和燃油质量新标准，规定从2017年1月1日开始，在美国市场上销售的汽油硫含量需从目前的0.003%降至0.001%。

美国船舶活动密集的海域均被纳入了北美SNECA，阿拉斯加州大部分海域船舶活动量极少，未纳入北美SNECA。因此，对美国而言，相当于在全境设立了SNECA，在全国实施控制船舶大气污染物排放国际强制性政策措施。

根据美国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施与使用硫含量上限为0.001%车用汽油的时间关系（见图2），美国2017年1月1日强制使用硫含量上限为0.001%车用汽油，但是早在2012年8月1日和2014年1月1日就分别正式启用了北美SNECA和美国加勒比海SNECA，分别先于强制使用硫含量上限为0.001%车用汽油时间53个月（图2中e）和36个月（图2中d）；美国加州作为美国的局部区域，在2009年7月1日实施了近海（离岸24 n mile的加州管辖水域范围内）航行的远洋船舶使用低硫油的区域强制性政策措施，2014年1月1日又实施靠港船舶使用岸电的区域强制性政策措施，分别先于强制使用硫含量上限为0.001%车用汽油时间90个月（图2中f）和36个月（图2中d）。

3 我国实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机选择

当前，我国大气污染情况严重，以臭氧、PM2.5和酸雨为特征污染物的区域性大气环境问题日益凸显[2]，不仅损害了人民群众的身体健康，而且影响社会和谐稳定，甚至严重制约社会经济的可持续发展。为此，国家发改委等7部委联合发布《加快成品油质量升级工作方案》，要求将第5阶段车用汽柴油标准汽柴油的供应时间提前，于2017年1月1日强制使用硫含量上限为0.001%的车用汽柴油。类比欧盟和美国强制使用硫含量上限为0.001%的车用汽柴油时间与采用各类控制船舶大气污染物排放强制性政策措施时间的关系，可以确认我国可能采取各类控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的时机（见图3）。

结果表明，我国在2012年8月1日始就可以正式启用全国SNECA；我国局部区域在2009年7月1日始就可以实施近海（在内水、领海、毗邻区范围内）航行远洋船舶使用低硫油的区域强制性政策措施；我国局部区域在2014年1月1日始就可以实施靠港船舶使用岸电的区域强制性政策措施；我国局部区域也可在2015年11月份左右正式启用SECA，全国港口也可在2018年1月1日实施靠港船舶使用低硫油或者岸电的区域强制性政策措施。

在国际现有的4个ECA中，波罗的海SECA是基于其为《MARPOL公约》附则Ⅰ界定的防止油类污染的特殊区域而设立的，北海SECA是基于其为《MARPOL公约》附则Ⅴ界定的防止船舶垃圾污染的特殊区域而设立的，仅北美SNECA和美国加勒比海SNECA是按照《MARPOL公约》要求通过申请程序设立的。根据北美SNECA和美国加勒比海SNECA从《MARPOL公约》缔约国向IMO提出建议到正式启用分别经历了40个月和41个月时间的情况，我国在2013年7月就可以提出在局部区域设立ECA的建议。

综上类比，我国当前阶段在控制船舶大气污染物排放方面至少应做好如下准备工作：

（1）向IMO提出在局部区域设立SNECA建议；

（2）在局部区域实施近海航行远洋船舶使用低硫油的区域强制性政策措施；

（3）在局部区域实施靠港船舶使用岸电的区域强制性政策措施。

这表明，与发达国家和地区类比，我国当前已处于实施控制船舶大气污染物排放强制性政策措施的阶段。为此，2015年8月27日，交通运输部在发布的《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015―2020年）》中，提出了“推进设立船舶大气污染物排放控制区”和“大力推动靠港船舶使用岸电”两项控制船舶大气污染物排放的主要任务并设定了明确的推进目标。