论我国民族自治地方服务型政府建设

2016-03-15李庚伦

贵州社会主义学院学报 2016年1期

关键词：服务型政府

李庚伦

(云南师范大学商学院，云南　昆明　650106)

论我国民族自治地方服务型政府建设

李庚伦

(云南师范大学商学院，云南昆明650106)

[摘要]民族自治地方服务型政府建设，对于强化民族自治地方政府提供公共服务能力，营造公民满意的行政环境，促进民族自治地方经济、政治、文化、社会和生态的发展有着重要的推动作用。我国民族自治地方服务型政府的建设当前还存在一定的问题，必须通过立足顾客导向、推动理念创新，转变政府职能、推动制度创新，提高政府效能、推动方法创新，构建多元主体、加大公民参与等理念、制度、政策和方法来推动民族自治地方服务型政府的建设。

[关键词]民族自治地方；服务型政府；陆地边疆

Abstract：Building service-oriented government in ethnic autonomous regions has an important role in strengthening the national autonomous local governments’ public service ability, creating citizen’s satisfied administrative environment and promoting local economic, political, cultural, social and ecological development. There are still some problems in service-oriented government construction in autonomous regions. It must be solved through customer-oriented basis, promoting concept innovation, transforming government functions, promoting institutional innovation, improving government efficiency, promoting approaches innovation and building multiple subjects and increasing citizen’s participation and other concepts, systems, policies and practices to promote the construction of service-oriented government in ethnic autonomous areas.

Key words：ethnic autonomous regions; service-oriented government; land border

改革开放之初，邓小平同志曾说过：“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”[1]176伴随着经济和社会的发展，任何政府的职能都要经历政治统治、社会管理、社会服务的转变。2006年10月，中共十六届六中全会第一次提出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。”中共十七大报告进一步指出，“加快行政体制改革，建设服务型政府。”中共十八届三中全会进一步明确，“建设法治政府和服务型政府。”[2]服务型政府就是在公民本位和社会本位理念的指导下，在民主政治制度的框架下，体现人民的意愿，为人民提供公共服务的政府。服务型政府既是一种政府治理模式，也是一种行政理念，更是政府行为的态度，一种以顾客为导向的态度。服务型政府应当主要解决为人民提供什么样的公共服务，怎样服务的问题。

一、我国民族自治地方服务型政府建设的现状及主要问题

我国的民族自治区、自治州和自治县大多集中在广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江等陆地边疆民族地区。截止2011年，我国民族自治地方共有5个民族自治区、30个民族自治州、120个民族自治县。由于历史起点、地理位置、人才稀缺等因素，民族自治地方政府工作人员往往缺少为人民服务的意识，服务意识淡薄。当前，我国民族自治地方服务型政府建设方面还存在着一定的问题，主要有以下几个方面：

(一)政府管制思想盛行

我国的民族自治地方多处于陆地边疆地区，市场经济发展相对滞后，中产阶级力量薄弱，公民社会尚未完全形成。在特殊的历史文化环境影响下，政府“管制”思想盛行，为人民服务的理念不强。在平日的行政工作中，政府工作人员往往把人民当作自己的附属品加以管制，而缺少为人民服务的意识，服务意识淡薄；在处理公共事务的过程中，人民往往是行政管理的被动承受者，并没有被当作服务对象；在提供公共服务产品的过程中，人民往往是被动接受，人民既没有权力选择公共服务的产品，更没有权力参与公共服务的过程。政府服务理念不强，承接了太多计划经济时代的思想和做法。

(二)政府职能转变滞后

和政府服务理念不强相对比，政府管人、管事、管钱、管项目的积极性相对较高，热衷于打造GDP政绩和硬环境。例如，2014年6月13日，经中央电视台曝光，云南对滇池进行野蛮开发，滇池周边本应进行保护的湿地被高价卖给房地产开发商，而流入滇池的河流却仍在被污染。政府对经济调节和市场监管等职能相对积极，对微观经济活动仍然采取直接或间接的控制，对社会公众服务意识冷漠。社会管理和公共服务等政府职能相对弱化，政府提供的公共服务产品种类和总量都很少，并且人民没有权力对公共服务产品进行选择，更没有权力对政府的公共服务进行评价和问责。政府职能有待进一步转变，不仅应当重视经济调节、市场监管，更应当重视社会管理、公共服务。政府履行相应职能时，越位、错位、缺位等现象也仍然存在，有待进一步完善。

(三)行政成本居高不下

我国民族自治地方国土面积广大，但是自然条件普遍恶劣，加大了地方政府的行政成本。例如，我国西北五省占地面积309万平方公里，为全国陆地疆域的32%。但是，仅沙漠戈壁就高达87万平方公里，恶劣的自然环境导致整个西北地区人口相对稀少，政府管理成本普遍偏高。政府用于非生产性的行政成本居高不下，在财政支出中所占比例较大，而政府对教育、医疗、社会保障、科技研发和环境保护等公共服务的支出所占比例却很小。例如，2012年云南省全年财政总支出3573.4亿元，其中全省仅支出674.9亿元发展教育、支出438.9亿元用于社会保障和就业仅、支出267.1亿元发展医疗卫生。在党中央出台八项规定之前，公款吃喝、公款旅游和公车私用等“三公现象”盛行。政府大楼往往是当地最豪华的建筑物，政府用车必定采购高档轿车。

(四)公务员素质能力低

中央政府是国家治理的决策者，而地方政府则是推进国家治理体系和治理能力现代化的直接操作者。公务员是地方政府最重要的组成部分，公务员素质的高低直接影响了地方政府的能力和活力，也直接决定着地方政府是否能完成服务型政府的建设。我国的民族自治地方大多集中在广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江等陆地边疆民族地区，市场经济发展相对滞后，就业机会相对较少，进政府工作俨然成为了众多求职者眼中的金饭碗。因此，社会上有权有势者想尽一切办法把子女送进政府机关。当前，公务员素质能力相对不高的现状主要表现在以下几个方面：第一，部分公务员素质相对不高，没有相应的责任心和服务意识，更没有把人民当作顾客去服务，官本位思想高高在上。第二，部分公务员能力不高，影响了政府能力和活力，使服务型政府建设陷入困境。

(五)公共服务发展失衡

服务型政府就是在公民本位和社会本位理念的指导下，在民主政治制度的框架下，体现人民的意愿，为人民提供公共服务的政府。伴随着经济和社会的发展，任何政府的职能都要经历政治统治、社会管理、社会服务的转变。社会服务是现代政府的主要职能，是提升政府公信力的关键。然而，由于历史和文化等原因，民族自治地方政府在履行社会服务职能时，存在着一定的问题：第一，涉及全国性的社会服务职能，民族自治地方政府无法独立解决。由于我国税收制度等原因，我国形成了“强中央，弱地方”的格局，教育、医疗、社会保障等领域是民族自治地方政府无法独立解决的。第二，公共服务城乡发展失衡。民族自治地方以山地为主，少数民族多居住在边远的高寒山区。但是，由于民族自治地方经济发展相对落后，无力提供覆盖全区域的公共服务，造成了优质公共服务产品供给集中在少数大城市的现象。

(六)社会公众参与度低

公共服务虽然是政府的主要职能，但为人民提供公共服务应当取决于人民的意志，服务型政府应当主要解决为人民提供什么样的公共服务，怎样服务的问题。我国民族自治地方多集中在陆地边疆地区，居住着大量的少数民族，传统民族文化盛行，是名符其实的边疆少数民族地区，公民社会尚未完全形成。因此，在建设服务型政府的过程中，社会公众参与度较低，主要表现在以下两个方面：第一，政治冷漠盛行。民族自治地方政府对服务型政府宣传不到位，很多公众对服务型政府的建设持冷漠态度。第二，公众参与机制不健全。民族自治地方政府提供的公共服务产品种类和总量都很少，并且人民没有相应的参与机制对公共服务产品进行选择，更不可能对政府的公共服务进行评价和问责。

二、我国民族自治地方服务型政府建设中问题的根源

“历史的进化像自然的进化一样，有其内在规律。”[3]393服务型政府是后工业社会的政府治理模式，而民族自治地方还处在社会主义初级阶段的低层次，还有待进一步发展工业。基于此，民族自治地方服务型政府建设中主要问题的原因，有以下几个方面：

(一)历史文化根源

民族自治地方经历了二千多年的封建专制统治，近代又遭遇了西方列强的殖民统治，加上民族自治地方特有的边疆民族文化，形成了民族自治地方封建专制思想盛行，政府管制思想、“官本位”思想、血亲宗族观念、“人治”思维等相对落后、保守的行政文化，而民主法治思想相对淡薄。同时，民族自治地方的各少数民族在长期的封建专制统治，和西方列强的殖民统治下，逐渐形成了臣属型的政治文化。社会公众政治态度冷漠，政治参与度低，公民社会尚未完全形成，难以推动经济、社会向前发展。然而，中国现在仍然是一个经济发展相对落后的国家，民族自治地方的经济发展则更加落后。在这样的基础下，要让市场经济和公民社会自发的推动经济向前发展显然是不可能的。因此，民族自治地方政府还必须担负起社会、经济发展的责任，推动民族自治地方的社会、经济向前发展。民族自治地方政府不仅继承了中国封建专制统治的政治遗产，而且肩负着现代化的重任，就不可能立刻抛弃“管制”走向“服务”。

(三)制度设计根源

制度是每一个国家、每一地区在其行政生态环境下的特定产物。对于任何一个国家而言，照搬其它国家现成的制度都是不可行的。制度化带来的往往是政治稳定和经济发展，是对政治权力的制约，更是对公民权利的尊重。对于民族自治地方政府来说，制度化的程度显然是不够的。以云南为例，在云南省人民政府办公厅、云南省人民政府组成部分、云南省人民政府特设机构等政府机构设置中，我们可以看到教育厅、农业厅等常设机构，也可以看到省防治艾滋病局这样的专门机构。然而，却没有为了建立服务型政府而特设的专门机构。没有专门的领导和机构负责，服务型政府的建设就很有可能成为一句口号。“基本公共服务数量不足，质量不高，分配不均等是造成很多社会问题的主要根源。”[4]民族自治地方到目前为止，还没有建立完善的标准化服务体系、服务承诺制、服务目标责任制、服务绩效考核制、服务末位淘汰制、服务问责制、专家评审制，也没有为民众提供服务诉求的有效沟通渠道。

(三)物质经济根源

服务型政府是西方国家完成现代化以后，建立的一种后现代的政府形态，要求政府以顾客为导向，为公民提供服务。后发国家经过跨越式的发展，大多在现代化初期就提出了建立服务型政府的目标。然而，迄今为止，真正建立服务型政府的后发国家寥寥无几。后发国家建设服务型政府大多以失败而告终，不是后发国家没有意愿建立服务型政府，而是客观条件没有达到，特别是物质经济基础。西方国家完成现代化以后，物质经济极其丰富，有足够的资源为公民提供公共服务。中国目前仍然是发展中国家，而民族自治地方的经济全国倒数，经济发展困难重重。中国虽然已经是全球第二大经济实体，但人均GDP远远低于世界发达国家。以2013年为例，中国GDP是636463亿元人民币，仅相当于美国168030亿美元的54.66%。并且，中国人均GDP只有6767美元，仅相当于美国人均GDP53152美元的12.73%，列全世界89位。即使在国内，全国31个省级行政单位，GDP排名第一的江苏GDP为62164亿元人民币，而民族自治地方的广西、云南、西藏、新疆、内蒙古等省或自治区GDP都是全国倒数。

(四)社会基础根源

公众的积极参与是推动服务型政府建立的社会基础和力量源泉，有效的公众诉求表达让服务型政府的建设更具有回应性和互动性。经济全球化、政治民主化已经成为必然趋势，公众对公共服务的需求也在不断提高。在这样的情况下，任何国家的政府都不可能管制一切资源。因此，政府必须主动的调动公众的积极性，参与到公共服务中，形成一个政府、公民社会、市场共同治理的格局。政府和公众之间的互动，可以让公众直接对公共服务提出自己的意见、建议，从而使公共服务的提供更加有效，更有利于服务型政府的建设。然而，民族自治地方的各族人民不仅具有纯朴的民风，而且也有“等、靠、要”、血亲宗族观念等落后思想。并且，民族自治地方的各少数民族在长期的封建专制统治和西方列强的殖民统治下，逐渐形成了臣属型的政治文化。也因为如此，造成了民族自治地方的各族人民权利意识、民主意识、公平意识比较淡薄；民间组织多依托于官方，能力较低，难以为公众提供公共服务。

三、我国民族自治地方服务型政府建设的的重点任务

服务型政府实质是政府政治权力的收缩、公民政治权利的扩充，核心是推动政府职能转变，关键是加强政府自身建设。我国民族自治地方要在现有基础上更加完善服务型政府，还应该做到以下几点：

(一)立足顾客导向，推动理念创新

顾客理念。服务型政府提倡社会本位、公民本位，反对政府本位、官本位，提高了公民在公共服务中的地位和作用。要建立服务型政府，我国民族自治地方政府就必须有“企业家精神”，把公众当作顾客，拥有“顾客至上”的理念，积极、主动的为公众提供公共服务。以顾客为导向，“满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。”[5]119

以民为本。政府必须在“以民为本”的理念下为公民提供服务，从公民的角度考虑问题。在公共服务的提供中，最大程度的满足公民的需求，公民需要什么样的服务，就提供什么样的服务，做到关心人、尊重人。以公民的需求为导向，努力化解公民公共服务需求不断增长和公共服务产品短缺之间的矛盾。

公平理念。在建立服务型政府的过程中，政府必须在“公平理念”的指导下为公众提供公共服务。在提供公共服务的过程中，在城市与农村之间，人与人之间做到公平、公正，做到公共服务不向城市、不向权力主导倾斜。积极、主动的满足各地区、各阶层对公共服务的需求。

(二)转变政府职能，推动制度创新

建立有效的领导机构。成立一个服务型政府建设工作领导小组，由省里重要领导担任小组组长，并设立一个类似省防治艾滋病局这样的专门机构。形成一个省领导归口管理、对口负责，专门机构负责具体工作，上下联动、齐抓共管的格局。并且，要把服务型政府建设的效果当作提拔干部的重要指标，“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”[6]

服务承诺制。现代化的政府和大型企业现在都有服务承诺制，政府以为公众服务而存在，企业为赚取更多的利润而存在。我国民族自治地方政府也出台过服务承诺制，一定程度上解决“门难进”、“脸难看”、“事难办”的现象。但是，企业会想尽一切办法满足顾客，而政府往往都高高在上。原因就在于，企业所有的资源都来自顾客，政府则不是。因此，应当建立这样一种服务承诺制，规定不认真服务的单位取消或减少上级补助和本级财政收入，而不认真履行服务的个人则扣工资。

服务目标责任制。服务目标责任制需要规定，我们在服务型政府建构过程中每一阶段的目标，应当包括短期发展规划、中期发展规划和长期发展规划。并且，还应当包括每一个阶段中的具体目标。最后，规定一个年限，由专家和民众进行评审，不达标的单位和个人追究责任并处罚。当然，我们需要的是公众百分之百的满意，让公众来政府机关办事办得开心，并且，我们还必须懂得公众的内心需求。

标准化服务体系。麦当劳为什么能连续多年稳坐世界餐饮业的宝座？因为他们卖的不仅仅是产品，不仅仅是服务，而是标准化的服务。当然，企业和政府是两种不同的机构，我们构建服务型政府不可能完全照搬企业的模式。但是，我们构建服务型政府同样需要企业宝贵的经验，比如说建立标准化服务体系。政府工作人员，特别是面对公众的工作人员，每天上班穿什么样的衣服、面对公众时用什么样的表情语气说话等都必须建立一套标准化的体系。

民众服务诉求的有效沟通渠道。服务型政府的建设要求在政府和公众之间建立有效的互动，为公众提供所需要的公共服务。因此，必须建立民众服务诉求的有效沟通渠道，比如：市长热线、电子邮箱、投诉网站、互动微博、互动微信，并且定时召开新闻发布会，现场接受公众的批评和意见，“完善直接联系和服务群众制度”。[7]

建立科学合理的评审制。为了避免服务型政府构建过程中的形式化，确保服务承诺、服务目标、服务体系和民众的意愿能实现，我们还应当建立科学合理的评审制。由相关主管领导和相关专家对省里相关单位进行明察暗访，并且建立相关网站由公众对服务机构进行打分，最后把领导、专家和民众的打分进行整合。

服务绩效考核制。领导、专家和民众的打分必须和服务型政府建构中的单位和个人相联系，以分数为依据，把相关单位和个人进行排名。对在构建服务型政府中分数较高的单位和个人进行奖励，而分数较低的单位和个人进行处罚。

服务末位淘汰制。不仅要对在构建服务型政府中的单位和个人进行奖惩，还要淘汰分数太低的单位和个人。我们可以设计一个方案，对于在评审中连续两年倒数五位的单位和个人进行淘汰，单位领导引咎辞职，个人则被开除。

服务问责制。我们还要建立服务问责制，不仅要对有过错、评审分数太低的单位和个人进行奖惩和淘汰，还要对服务承诺、服务目标、服务体系不作为的单位和个人进行责任追究。

(三)提高政府效能，推动方法创新

一站式服务。一站式服务主要表现为政务超市、政务大厅、行政服务中心等形式，是把原先公众和企业需要办理的审批和证明等相关事项集中在一起，由相关人员指导，用最少的时间、最高的效率把事情办好。民族自治地方政府，特别是州、县两级必须学习这种模式。

电子政务。电子政务是网络信息技术在政府事务中的运用，可以提高政府与企业、政府与公众、政府与市场的互动和合作。电子政务还有利于对政策执行的监督、提高政府运作的透明度、信息资源的共享。

任务型组织。我国民族自治地方少数民族众多，除了需要教育、医疗、社会保障以外，还需要政府提供一些特殊的公共服务。比如：必须保护和传承各少数民族文化和习俗。以此为契机，我们还必须针对特殊公共服务建立任务型组织。由常规组织对全区域的公共服务进行协调、运作，而任务型组织则负责对特定区域特定公共服务进行协调、运作，提供差异化服务。

流动公共服务。民族自治地方的地理环境和东部沿海地区差异极大，多以山地、沙漠、戈壁、草原为主，城市人口密度相对较低，交通通讯落后，居民分散在全省各地。因此，我们必须建立流动公共服务，例如，“流动学校”、“流动医院”、“流动图书馆”等。最大限度利用流动公共服务灵活、专业、便捷、快速的特点为公众服务。

引入竞争机制。要建立服务型政府，还必须让政府机构有危机意识，所以必须引入竞争机制，打破政府机构对公共服务的垄断。在政府机构与市场之间、政府机构与社会组织之间、政府机构与机构之间展开竞争，让更多的私营企业提供公共服务。甚至可以“推广政府购买服务”[8]，企业对公共服务和公共设施维护的承包制等，把政府办不到、办不好的公共服务向市场购买。

(四)构建多元主体，加大公民参与

服务型政府就是在公民本位和社会本位理念的指导下，在民主政治制度的框架下，体现人民的意愿，为人民提供公共服务的政府。服务型政府提倡从“官本位”向“公民本位”，“政府本位”向“社会本位”的转变，最大限度的满足公众对公共服务的需求。在构建服务型政府的过程中，公民的意愿、公民的参与、公民的评价、公民的监督都是至关重要的。因此，我们在构建服务型政府的过程中，必须引入公民的力量，加大公民参与，构建政府、公民、市场三者之间相互合作、协调的多元格局。

民意调查制度。公众的满意是政府公信力的基础，服务型政府的构建必须重视公众的意愿。政府在做重大决策、重大事项和重大规划前，必须征询公众的意见。特别是涉及公共服务的重大决策、重大事项和重大规划，一定要在充分了解民众意见的基础上做出决策。

行政听证制度。对涉及公共服务的重大决策、重大事项和重大规划，举行公开听证会，认真听取公众的意见，并且对有用的意见进行备案。确保重大决策、重大事项和重大规划更符合公众的意愿。

社会评议制度。建立社会评议制度，对政府是否考虑了大部分公众的利益，是否对公众的要求做出回应，工作是否承担了相应的责任，聘请相关的专家、人大代表、政协委员和社会公众进行评议，并进行量化分析。

咨询委员会制度。由政府牵头建立各种咨询委员会，号召社会各界相关人士参加，加强社会公众对政策的知情权、参与权，并对政府相关决策提出宝贵的意见。通过建立咨询委员会制度，加强政府和社会公众的联系，使政府决策更加科学化、民主化和高效化。

参考文献

[1]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：176.

[2][6][7][8]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

[3]马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1995：393.

[4]方盛举，李庚伦.县级政府社会管理模式创新的实证研究——以云南省开远市为例[J]学术探索，2011(1).

[5](美)戴维.奥斯本，等著.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006：119.

责任编辑：罗维英

[中图分类号]：D91