中国和苏格兰高等教育政策的对比研究

章心怡

(广东海洋大学 外国语学院，广东 湛江 524088)

中国和苏格兰高等教育政策的对比研究

章心怡

(广东海洋大学 外国语学院，广东 湛江 524088)

摘要：对中国和苏格兰在高等教育政策在教育规模、经费来源、管理模式、政府干预等方面进行案头研究的结果表明，受全球化这一主导因素的影响，中国和苏格兰在教育政策上表现出了相近之处，具体体现在高等教育大众化、学费改革以及管理模式上。中苏政策在大众化模式、学费改革和政府干预程度上存在差异，这主要来源于中苏各自不同的国情以及历史传统等。为了促进中国高等教育的发展，建议加强经济发展和教育产业间的联系，建立更多样化的助学手段，以及制定完善的学分证书评价体系。

关键词：高等教育；教育政策；中国；苏格兰

高等教育在人才培养方面具有举足轻重的地位，它的发展深受全球化市场的影响。英国作为世界教育强国，在高等教育方面一直走在世界前列。然而，国内对于英国高等教育的研究大多着眼于英格兰的教育体系，而忽略了对苏格兰教育的研究。实际上，自1997年大不列颠联合王国实行分权改革以来，虽然在外交、军事、经济政策等宏观层面仍由中央政府统一管理，但在内部立法、行政管理、教育体系等方面，其成员国(英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰)都被赋予了高度的自治权，未由中央政府统一调控。而苏格兰在教育政策方面，更是秉承独到的办学理念，创立了自有的教育体系，并取得了一定的成就。中国和苏格兰在高等教育政策上既有相似之处，也有各自鲜明的特色。本文将以中国和苏格兰为比较对象，在全球化的背景下，讨论它们在高等教育政策上的异同，以期为中国教育政策的改革提供参考建议。

一、全球化

1.定义与表现

Held et al.认为，全球化指社会关系和交易活动在空间组织上的转型过程，具体体现在广度、密度、速度以及影响力这几个方面，从而带来了跨国、跨区域的通讯交流以及不同势力间的相互碰撞。[1]3

全球化具体表现在经济、政治和文化三个方面。[2]日新月异的交通、通讯技术的发展促进了国家和地区间的联系，并提高了国际经济法规的影响力；政治领域的全球化则表现为不同力量体的崛起，譬如世界银行和经济合作与发展组织这类超国家组织机构的诞生，标示了权力从统治权(government)向管理权(governance)的流动趋势。[3]文化上的全球化体现在全球化意识的产生以及借助媒体所带来的跨文化间的交流。[1]7

全球化促进了信息的传播和商品的流通，增进了国家间的了解和交往，造成了权力在全球范围内的重新分配。对于一个国家而言，全球化带来了外部的冲击，本国的传统、习俗会在全球化的影响下继续发展和变化，这其中自然也涵盖了教育领域的变化发展。

2. 全球化在教育领域的表现

新自由主义在教育改革议程中一直占有举足轻重的地位。[4]733按照新自由主义的观点，全球化具体体现在开放的市场，自由化贸易以及国有部分的缩减几个方面。将这一观点从经济领域延伸到教育领域，这意味着教育政策要致力于推动“规范化、专业化、问责制、权力下放以及私有化”。[5]经济活动致力于追求利益最大化，因此便需要设定规则和标准，来优化使用有限的资源，促进学习、交流、竞争。除此之外，监管对于提高生产效率、确保生产质量也是不可或缺的。

二、全球化大环境下中国和苏格兰高等教育政策的异同

1.高等教育大众化

“知识经济”强调了知识对当今社会经济发展的重要性，它体现了社会对知识的渴求，也点明了知识对工业发达地区经济增长的正面影响。[6]355知识经济的核心是人才，而作为“知识社会中的主导因素和助推器”的高等教育[7]93面对市场对学历、资质需求的不断增长，也开始了扩张进程。

从20世纪60年代开始，苏格兰开始扩张高等教育，具体表现在新兴大学的建立以及老式学院向大学的转型。[8]425除此之外，职业教育和培训也越来越受到政府的重视，具有职业导向性的课程和就业率高的教育机构也更加受到人们的青睐。新兴产业带动了新兴学科的兴起，加剧了劳动力市场对理工科、信息技术等毕业生的需求，也导致了更多大学向综合型、研究型大学的转型。到了20世纪90年代，苏格兰适龄人口的高等教育入学率基本已稳定在43%，到2001年，已经达到了50%的人学率。[9]130中国也表现出了类似现象。为了适应时代的潮流，在20世纪80年代末，中国开始实施高等教育改革。在“十五”计划中，党中央政府将“高等教育扩张”列为重点建设目标。[10]910在《面向21实际教育振兴行动计划》中更是明确规定了“高等教育入学率在2010达到接近15%”的目标。[11]21在政府的主导下，中国高等教育快速发展，在2002年实现了15%的入学率，之后增速放缓，到2010年高等教育大众化已达到基本稳定的状态。[11]

然而两国在扩张模式上存在差异。世界高等教育扩张(大众化)主要分为两种发展模式：主动型和追赶型。主动型通常发生在发达国家中，在经济增长达到一定规模、人均GDP达到较高水平的基础上自然发生，扩张规模与经济发展水平、产业结构相适应；而追赶型增长则主要由发展中国家主导，由国家政府和社会推动，在经济发展水平较低、人均GDP不高的背景下实现的，缺乏自然演变的过程。[11]17苏格兰和中国分属于第一类和第二类的发展模式，这对中苏的高等教育在培养目标、发展路径、教育质量，以及与市场经济的关系上都会造成不同的影响。

自高等教育扩张开始，高等教育由历史上的精英教育转变为大众教育，惠及的人群更广；同时，高等教育与经济活动的关系愈加紧密，致力于为市场提供符合需要的劳动人才，提高本国在全球市场中的竞争力。高校的战略目标、发展方向也越来越受到全球市场的影响和制约，从而催生了高等教育在学费制、运行机制和政府干预程度等一系列方面的改革。

2.学费改革

高等教育大众化进程必然伴随着高等教育经费的改革，属于准公共产品的高等教育，经费投入包括政府财政性投入和社会投入两个部分。[11]18Brennan和Coppack认为，高等教育应被视为一项服务，而受教育者则是购买这项服务的消费者，因此，高等教育的收入来源不仅应该依靠政府的资助，还应该由受教育者承担。[12]因此，需要借助社会力量以及受教育者自身，参与办学，筹集经费，便成了发展潮流。[11]93

在全球化的影响和中央政府的制约下，苏格兰曾经短期实行过征收高等教育学费的做法，但深受公平主义和集体主义观念影响的苏格兰，[13]最终仍然坚持传统办学理念，免费为苏格兰和来自欧盟的学生提供高等教育。为了减轻财政负担，苏格兰创办了“毕业生捐赠基金”，规定高等教育的毕业生在毕业时需缴纳一定数额的毕业生捐款，用于对学生以及慈善教育机构的资助。[9]并对捐款做了弹性规定，允许无能力缴纳捐款的毕业生通过国家贷款的方式支付；且当毕业生工资达到一定数额时，才需要偿还贷款。[9]

与苏格兰不同，中国全面征收学费，并全方位拓展和利用社会力量筹集教育资金。《1993纲要》提出，“某些科类高校可以试行学生缴费和社会集资为主，国家财政为辅的办学模式”，《2010纲要》提出“高等教育实行举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制”[14]53导致中国全面征收学费最直接的原因，是中国的经济发展阶段以及庞大的人口所带来的教育压力。在2011年世界银行的报告中，中国的人均国民总收入(8390美元)还不到苏格兰(36010美元)的四分之一，[15]让受教育者自行承担教育费用在此也显得十分必要了。

通过改革经费来源，政府实际上加强了对高等教育的制约和控制，并将教育成果与社会效益、市场活动紧密结合起来，对高校的人才培养目标、重点发展学科等等都将产生深远的影响。

3.引入经济活动运行模式

将经济活动运行模式引入教育领域，通过市场经济调节和管理高等教育，有利于优化使用有限的资源，促进学习、交流、竞争。因此，“竞争机制”以及各类评估手段开始在教育领域广泛应用。

(1)竞争机制。苏格兰隶属于英国教育体系的一部分，并受到它的制约和管理。[8]425为了顺应强调竞争性的国际浪潮，英国将经济活动中的“竞争模式”( competition model)引入到教育体系中，[8]426鼓励英国大学为了获得更多的资金和生源相互竞争。竞争模式通过大大小小的评价、评估手段运行和实施，譬如每五年进行一次的英国大学“科研能力评估” (Research Assessment Exercise(RAE)，主要针对各所大学的科研能力以及成果进行评价，它的评估结果将决定大学从国家获得的资金支持。

1998年，中国颁布《高等教育法》，重新规划教育与市场之间的关系，首次将市场机制引入教育领域，并强调了质量与效益意识，学生资助制度、民办教育促进法、学术规范体系等一系列规章制度也相继建立，以规范和评估教育产出。其次，学术竞争、自由、规范等非正式制度开始在高校逐步确立，并建立了相关的奖惩机制。[16]94

各类法律、规范的推出，是高等教育规范化的表现，体现了当下社会对教育效益的重视，讲高校置于同一标准的市场环境中，而高校则必须通过对自身教育质量、产出的证明，竞争获得持续的经费投入。

(2)评估体系。“苏格兰学分和学历框架” (The Scottish Credit and Qualifications Framework(SCQF)是苏格兰自有的评价体系，它涵盖了苏格兰所有的学历，记录学生在各个层次和学习中所获得的学分，并确保学分在不同学校的适用性。只要学生修满该层次中规定的学分，就能够获得教育部颁发的相应学历证书。[9]130-[10]485Raffe认为，多样的评价体系的诞生是当今时代的潮流，目的都是为了反思、总结和学习成功的教育经验，SCQF就诞生于这个浪潮中，它也成为了别国教育改革的学习范例。[17]485

评估制度在中国也逐渐建立起来，譬如由中国校友会发起的《中国内地大学排名》。此外，为了提高国际声誉，吸引国外的优质生源，中央政府设立了“211工程”以及“985工程”，其意在于建设一流大学，以便集中教育资源，提高人才培养的质量。[10]911除了接受社会的评估检测，国内的大学也纷纷建立起了自己的评估系统(譬如由上海交通大学组织的《世界大学学术排名》)。评估手段确保了社会资源的最大化利用，有利于规范高等教育的发展进程以及教育质量的提高。与此同时，它也将各大高校置于经济市场中，高校的发展规划受到市场的制约，限制了高校发展的自主性，各大高校为了达到各类评估标准和测试，有可能却忽视了教学等最基本的发展建设。

4.政府管理和干预

全球化的浪潮带来了权力在不同范围内的重新分配，反映在高等教育上，即重新划分了大学、政府、社会三大主体间的权力关系。政府在高等教育领域的角色转换非常显著，由“统治者”走向“管理者”，且其管理权也发生了巨大的改变，具体表现在管理分权化，即“权力下放”。进一步而言，管理分权化要求高等教育“在管理体制上减少政府干预，合理分权”，以“提高管理效率”。[18]13

1999年，随着英国政府的权力下放以及苏格兰议会的成立，苏格兰不再需要严格遵循已有的条例和框架，在制定政策时将享有高度的自主权。[13]468-469此外，苏格兰自身的政策共同体也独具特色，采用 “协作模型”，权力不再集中在政府手中，而被转移、下放，邀请社会专业人士共同参与政策的讨论和制定。[8]428

中国历来便有中央集权的历史传统。近代中国教育体系在起步阶段完全照搬苏联，[10]中央政府几乎掌控教育中的所有重大事项，包括政策的制定、资源的分配、人员的任命等等。[19]中央政府仍然对教育实行着统一的宏观管理，教育的话语权仍然集中在中央政府手上，[20]262在 “课程、学历、人员的任命”等等重大事务上，[20]270中央更是严格把控管理。

尽管实施手段和结果不尽相同，但中国和苏格兰在高等教育政策上都深受全球化的影响，表现出了趋近现象，体现在：高等教育大众化，资金来源多样化，评估体系的建立，以及借用经济活动的管理模式。由于历史、传统以及经济发展程度的不同，中苏的高等教育政策在大众化模式、学费改革以及政府干预程度上又体现了差异之处。全球化对中国和苏格兰在高等教育政策上影响程度的不同主要是由社会经济发展阶段所决定的：处于后工业时代的苏格兰，其经济的发展重心已转移到第三产业上，是一个趋于成熟稳定的经济体。[21]804这样的经济结构有利于苏格兰更好地应对全球化的冲击，将重点集中在经济转型上，促进包括教育在内的第三产业的发展，也更能注重教育的公平性以及扩大高等教育的受众。而尚处于发展中国家阶段的中国，则需要全力发展经济。只有拥有坚实的经济基础作为后盾，才能更好地建设教育。因此，面对全球化，中国无论是在经济发展抑或是教育改革上，都采取了更为激进的举措。

全球化背景下高等教育与市场经济间不断加深的纽带，对于高等教育的发展有深远的影响，它削弱了大学自主办学的主导能力，增强了全球市场对教育活动的影响力和制约性，强化了符合当前市场需求的学科领域的发展，同时也弱化了其他例如人文类学科的建设。这对于世界经济的长远发展究竟是福是祸，也将是教育界持续讨论的重点。[7]

三、对中国高等教育政策改革的建议

1．继续深化经济与教育间的联系

继续加大对教育产业的投入，在国家经济转型的关键时期，尤其应加强对电子、生物、新能源、环保等新兴产业相关专业的政策倾斜，并鼓励学校和企业间的联合办学、项目合作。与此同时，不能忽视人文社科等学科建设对人才培养的重要性，新世纪的人才不仅应有过硬的知识技能，还应具备灵活、敏捷的思维方式，以及高尚的人文情怀，这些都依赖于人文社科学科对其的熏陶。新时代的经济发展离不开对人才的培养，而教育反过来也将继续促进经济的发展，两者相辅相成。

2．制定更多样的助学手段

继续高等教育所带来的经济负担是制约高等教育发展的主要原因之一。对于受教育者而言，获得在学期间的经济补助将极大地缓解求学压力，提高入学率和顺利完成学业。并且，毕业生们在短期内往往未有能力偿还贷款，因此，除了继续提高奖学金、助学金、助学贷款的发放范围和额度，建议学习苏格兰，采取工资收入等更为灵活的还款标准，以缓解毕业生的工作压力。

3.制定更灵活的学分制度

制定更为灵活的学分制度，以不同学习阶段划分界限，规定不同学习层次所应达到的学习目标和应获得的学分，并增进学分在不同高校间的适用性，以方便学生在不同专业、不同学校间的流动性，淡化国内“一考定终身”的现象，更有利于学生在高等教育阶段发掘兴趣所在，充分挖掘自身潜力。

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责任编辑：熊亚

A Comparative Study of Higher Education Policy Between China and Scotland

ZHANG Xin-yi

(School of Foreign Studies, Guangdong Ocean University, Zhanjiang Guangdong 524088, China)

Abstract:Through the desk study of the higher education policy in China and Scotland, the result shows that, being influenced by the leading factors of globalization, both convergence and divergence are found in higher education policy in both China and Scotland. While globalization accounts for convergence between the two countries, national economy, population, tradition, etc. are reasons for divergence. In order to continuously promote China’s higher education, it is suggested that China should reinforce the connection between economy and education, establish various methods to relieve economic burden for students and create a comprehensive qualification certificate evaluation system.

Key words:higher education; education policy; China; Scotland

收稿日期：2016-03-02

作者简介：章心怡(1989-)，女，湖南浏阳人，助教，硕士，研究方向为高等教育、英语教学和翻译理论与实践。

中图分类号：G520

文献标识码：A

文章编号：1674-344X(2016)04-0078-05