民主党派地方组织参加协商民主建设研究

林海

（中国民主同盟南宁市委员会，广西南宁530023）

民主党派地方组织参加协商民主建设研究

林海

（中国民主同盟南宁市委员会，广西南宁530023）

我国各民主党派在社会主义协商民主的发展过程中发挥了重要作用。民主党派地方组织在长期参加社会主义协商民主建设实践中，通过各种协商民主渠道，积极参加协商民主实践，取得了实效，但也面临着挑战。在加强社会主义协商民主建设的新形势下，民主党派地方组织应进一步提升思想认识水平、健全完善工作机制、加强人才队伍建设，积极参加社会主义协商民主实践。

民主党派；地方组织；协商民主

中共十八大和十八届三中全会明确描绘了推进社会主义协商民主建设的目标和蓝图，凝聚着新一届中共中央领导集体在推动中国特色社会主义民主政治建设中的集体智慧和深刻思考。2015年2月，中共中央颁布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称“《意见》”），对新形势下社会主义协商民主建设作出了全面部署。《意见》把“政党协商”列在了各种协商渠道之首，明确提出“继续加强政党协商”“加强政党协商保障机制建设”“支持民主党派加强协商能力建设”[1]。中国民主党派是社会主义协商民主建设的重要主体，是社会主义民主政治建设的重要力量。

社会主义协商民主就是在决策之前和决策实施之中开展广泛协商、努力形成共识的重要民主形式。社会主义协商民主有别于西方协商民主。社会主义协商民主思想、方法和理论的形成，以及社会主义协商民主制度的建立是一个在中国经过了长期历史实践和发展的过程[2]。我国各民主党派在中国共产党的领导下，始终积极参加社会主义协商民主建设实践，在社会主义协商民主的伟大创造中作出了贡献。

长期以来，我国各民主党派的地方组织在地方政治生活中，通过各种协商民主渠道，积极参加协商民主实践，取得了实效，积累了经验。同时，也遇到了问题，面临着挑战。本文以南宁市为例，在加强社会主义协商民主建设的新形势下，进一步探讨如何更好地发挥民主党派地方组织在推动地方加强协商民主建设中的作用并取得新成效。

一、民主党派地方组织在协商民主建设中的实践成效

（一）通过政党协商和政府协商渠道实践协商民主

政党协商就是中国共产党同民主党派直接进行的政治协商，《意见》对政党协商的内容、方式、程序等都作了明确规定，为推动多党合作事业发展提供了重要遵循。《意见》同时强调“围绕有效推进科学民主依法决策加强政府协商”“提高政府治理能力和水平”。就南宁市的实践来看，党委和政府部门在决策之前和决策实施之中，通过制度化的方式，开展广泛协商，听取意见和建议，使民主党派有效参与协商成为地方党委执政和地方政府治理的常态。

1.坚持落实“党委出题、党派调研”制度。每年年初，南宁市围绕本地经济社会建设和事关民生的热点难点问题，坚持落实“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”制度，通过协商确定各党派年度重点课题。年终时中共南宁市委常委扩大会议专题听取各民主党派的重点课题调研报告，并明确要求参会的政府各部门落实党派调研成果。

2.坚持召开座谈会制度。每年南宁市委市政府领导坚持邀请民主党派人士参加各类座谈会，如党外人士情况通报、地方国民经济和社会发展规划征求意见、政府工作报告征求意见、重大项目征求意见等座谈会，向包括民主党派在内的党外人士通报全市经济社会发展情况，听取民主党派负责人的意见和建议。

3.坚持信息建言“直通车”和“绿色信封”制度。为了使各民主党派市委会能够及时快速地反映情况、提出建议，南宁市委专门建立信息“直通车”制度，市政府设立政府建言“绿色信封”。如此，民主党派能够把重要的社情民意和时效性强的意见建议，及时以书面形式直送市委市政府领导。

4.坚持各种监督问政制度。南宁市各民主党派与政府部门的“对口联系制度”得到较好落实，各党派分别与不同的政府部门结成对口联系关系，得以深入了解政府部门的运行情况，适时提出党派意见。通过南宁市委市政府主办的“电视问政”，民主党派成员代表积极参与，可以直接对政府部门问政和建言。通过党派成员担任特邀监察员、行政效能评议员等对党委政府部门开展监督协商活动。

5.落实人事安排协商机制。在党管干部的原则下，南宁市委组织人事部门充分与各党派协商，使得各民主党派成员的实职安排能够得到较好解决。在南宁市现有7个民主党派当中，3位党派负责人担任南宁市领导，4位党派负责人担任南宁市人大或市政府副秘书长，同时，还安排党派成员担任政府部门正职领导，南宁市处级干部中民主党派成员占较高的比例，近半数的政府组成部门安排有党外干部担任领导。

6.制定落实“联谊交友制度”。近年来，南宁市制定落实了“与党外代表人士联谊交友制度”，17名现职市委常委和市政府党员领导分别与51名党外代表人士（包括党派负责人27名）建立联谊交友关系，民主党派代表人士得以经常与市委领导等沟通思想、增进感情、反映情况、提出建议，促进了党委政府决策民主化。

（二）通过政协协商渠道实践协商民主

政协协商关联着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与社会主义协商民主制度这两大制度安排。各级政协推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化安排，为民主党派各级组织履行参政党职能提供了重要舞台。南宁市各民主党派通过人民政协，积极参加协商民主实践。

1.民主党派地方组织参加政协大会协商。民主党派地方组织以党派名义在政协大会上作大会发言并提交集体提案，就当地经济社会的改革发展问题发表意见、提出建议。近年来，在每年南宁市政协大会上，各党派分别有2位左右的成员进行大会发言、10个左右的集体提案提交，内容涉及经济、教育、民生等方方面面并得到重视而交由政府相关部门办理。

2.各民主党派成员的政协委员提交委员提案。以南宁市某党派的市政协委员为例，10年来每年提交个人提案达到人均1.52件。这些提案来源于党派成员的实际调研，大多具有建设性而得到采纳。如《关于解决农村中小学校教师住房问题的建议》被落实列入当年市政府为民办实事项目。

3.参加政协组织的专题调研视察活动。南宁市各民主党派应邀参加市政协的专题调研已经是制度化活动。如2015年，南宁市民主党派应邀派代表参加市政协组织的年中视察活动，分组对南宁市生态旅游、现代工业、现代服务业的发展情况，以及精准扶贫、重大项目建设等工作情况进行了视察，并将视察结果通报相关政府部门，责成办理并答复。

4.参加政协重点提案督办活动。党派提案被列为重点督办提案并被邀请参加督办活动，也是近年来开展得较好的政协活动。如2013年某党派提出的“促进旅游文化产业大发展”提案被确定为重点提案办理，分别由市政协领导牵头、专委会组织、提案单位参加开展了重点提案督办，有力地促进了政府有关部门对提案办理工作深入落实。

5.参加政协组织的座谈会。各党派作为政协参加单位，经常被邀请参加政协组织的各类座谈会，就各种议题开展讨论协商。如年度常规的政协工作报告征求意见座谈会、提案办理工作座谈会，还有如专项工作座谈会、“美丽南宁”建设专题协商会等。

（三）通过人大协商及其他协商渠道实践协商民主

人民代表大会是国家权力机关，也是民主党派成员参政议政和发挥监督作用的重要机构。民主党派通过各自在地方各级人大担任人大代表的党派成员依法开展活动，参加人大协商。一是参加协商确定民主党派的人大代表候选人及其他领导岗位人选。民主党派根据实际情况，提出本党派的人大代表候选人人选以及人大机关领导岗位的本党派建议，并与党委和人大充分协商和讨论而最终落实。二是党派成员的人大代表参加人大各种会议进行协商，酝酿和讨论各项地方国家机关选举候选人人选，讨论人大的立法权、监督权的行使事项，如在立法协商中对法律草案提出意见和建议等。三是通过在人大大会上提出议案或建议进行协商。四是通过参加人大的专题调研视察活动或者专题座谈会等收集反映社情民意，提出意见建议。

《意见》要求建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商。开展基层协商，就是为各方利益主体提供一个交流和沟通的平台，充分表达利益诉求，达成化解矛盾的共识和方案。近年来，南宁市各民主党派促进和指导本党派基层组织和成员积极参与基层协商实践。一是鼓励党派成员积极参加所在单位的党外人士座谈会，关心支持本单位的党政工作。二是鼓励坚持开展“一人一议活动”，要求“一名党派成员每年向本单位或本城区提出一条合理化建议”，从而强化本党派成员议政协商意识并发挥实际作用。三是鼓励党派基层支部坚持向基层中共党组织报告工作制度，通过向成员所在单位党组织报告支部工作情况，从而加强和谐基层政党关系。四是坚持党派支部与中共党支部开展联谊共建活动，对于在基层“搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系”，具有现实意义。

二、民主党派地方组织在协商民主建设中的现实困境

（一）协商意识有待增强

一方面是中共地方各级领导的协商意识不足。习近平指出，社会主义协商民主“应该是实实在在的”“应该是全方位的”“应该是全国上上下下都要做的”。难以否认，中共各级地方党组织对于决策前和决策实施中与民主党派等各协商主体的协商，确实存在“做样子”“局限在某个方面”或“局限在某一级”等现象。例如，协商座谈会做样子、协商局限在问题表面，省市以上层级协商较好而县区之下层级难见协商成效等。其中的一个重要原因，就是协商民主活动开展往往与当地的党政领导的统战意识强弱相关联，一些地方甚至受制于领导个人的偏好[3]。

另一方面是民主党派地方组织的协商意识薄弱。民主党派地方组织协商意识不强的问题，主要表现在两方面。一是主体意识不强。一些民主党派地方组织往往没能把自身看作协商民主的重要主体，而是把自身作为民主协商的被动一方，个别存在“叫我协商才来协商，不叫我协商懒得协商”的心理，缺乏协商的主动性。二是责任意识不强。对于地方党委决策协商而言，一些民主党派地方组织往往感觉自己的意见似乎不重要，所以发表的意见有时存在随意性、表面性，没能表现足够的责任意识。

（二）协商制度有待完善

加强协商民主建设，需要确保协商民主有制可依、有规可守。从制度体系而言，民主党派参与政党协商、政协协商的制度安排相对完善，而参与人大协商、政府协商以及基层协商的制度安排是不足的，只有一些原则性的意见和要求，规范不够。具体到各地方，如谁和谁协商、什么时候协商、协商什么内容、遵循什么方式或程序协商等问题缺乏明确的规定，协商制度还远没有完善。从制度运行情况而言，中央和省部级等高层的政治协商与合作共事的制度执行较好，相比而言，地方及基层对相关制度的执行效果还存在差距。如“对口联系制度”尽管明确了民主党派地方组织与地方政府的对口联系部门，但对口联系的频次、形式、内容以及效果等情况往往难以保证，对口联系流于形式。

有效的制度保障是民主党派发挥好协商民主作用的重要因素，各民主党派如何进一步履行自身职能，如何更好地开展民主监督，亟需从政策或法制层面加以完善。地方协商民主制度的完善，有赖于进一步加强和完善党对协商民主建设的领导，有赖于地方党委领导协商民主建设工作制度的建立和健全。地方党委贯彻中央有关协商民主的文件精神的具体实施办法，不能以文件落实文件，对协商形式、内容、程序的规定既要有原则性，更要有可操作性。各民主党派地方组织内部，与协商民主工作相关的制度也需要进一步健全完善。

（三）协商能力有待提高

在民主党派参与协商的过程中，执政的共产党处于核心主导地位，参政的民主党派处于重要参与者地位。协商的成效很大程度上取决于二者的互动水平。民主党派在参与各种渠道的协商中，协商议事的效果往往受制于民主党派的协商能力。在地方实践中，面对加强协商民主建设的新形势新要求，民主党派提出协商议题的能力、研究协商议题的能力以及回答协商议题的能力面临新的挑战。

民主党派中央直接向中共中央提出建议的制度已经在落实，民主党派地方组织直接向地方党委提出建议的制度也应逐步得到贯彻。但民主党派因界别视野局限、信息获取的不充分或者对地方现实状况把握不准等原因，往往制约着民主党派地方组织提出协商议题的水平。当民主党派被邀请参加立法咨询、重大项目论证、重要经济民生课题等协商要求时，往往因为本党派地方组织中相应专门人才的短缺以及信息资源的有限，而制约了协商议题研究的深度。同样，当民主党派被邀请参加某个协商渠道的协商座谈会时，参会代表的学识广度、思考深度等党派成员个体素养的高低往往影响着民主党派回答协商议题的能力。

（四）协商实效有待增强

坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率，是协商民主建设的基本原则要求。协商活动实现务实高效，应该是协商各方主体共同追求的目标。但在近年来的地方协商活动实践中，协商效果还存在一些不尽人意的地方。

一是协商趋同“情况通报”现象。一些地方党政领导干部片面地认为多党合作和政治协商是中央层面的事情，对于地方党委政府的决策，民主党派的意见“无关紧要”，决策之后再向民主党派等协商主体通报情况。将协商视同“情况通报”，显然难以取得协商效果。

二是协商近乎“走走过场”现象。一些地方党委对于协商议题确定、协商时机选择、协商信息提供以及协商意见收集等方面处于主导地位，有时不能真心实意听取协商意见，民主党派在协商中感觉处于“不平等地位”，使得协商落入“走过场”的困境。

三是协商停留在“表面文章”现象。参加协商的民主党派成员因为协商工作为兼职任务而投入时间精力不够等原因，对地方党委和政府及相关部门提出的协商议题，掌握信息不足、调研深度不够，在协商活动中的意见不够专业、不够深刻，停留在“表面文章”，使得协商效果过于肤浅。

四是协商掺杂“发发牢骚”现象。有些民主党派成员或因感觉建议没有得到重视，或因反映问题没有得到满意答复等片面因素影响，参加协商活动时有不良情绪，发表意见掺杂“发牢骚”，与协商主题相悖，如此难有良好的协商成效。

三、民主党派地方组织在加强协商民主建设中的对策思考

（一）提升思想认识水平

1.深刻领会加强协商民主建设的新要求。民主党派地方组织要组织广大成员开展学习活动，提高对加强协商民主建设的认识。要深刻领会“构建程序合理环节完整的协商民主体系、推进协商民主广泛多层制度化发展、为发展中国社会主义民主政治注入新的活力”的基本原则要求。要深刻理解“畅通协商渠道”“不断健全和完善社会主义协商民主制度”的协商渠道内涵，研究政党协商等各类协商的自身特点、实际需要及其协商方式。要切实了解协商民主程序，了解协商计划制定、协商活动开展、协商成果运用等协商程序性要求，深刻领会“协商活动有序务实高效”的高要求。

2.清醒认识在协商民主建设中的自身定位。民主党派作为致力于国家富强、民族振兴的参政党，参加国家政权，参与国家事务。民主党派地方组织参与地方事务管理、参与地方政策的制定执行，在地方政治生活中履行参政议政、民主监督的重要职能。作为参政党所具有的进步性、广泛性和代表性，决定了民主党派在推进社会主义协商民主建设中的地位和职责。无论地方党委组织的政党协商、地方政府开展的政府协商，还是地方政协开展的政治协商，民主党派地方组织都是主要参与者。在地方社会主义协商民主建设中，民主党派地方组织是重要的协商主体，要清醒地认识自身的主体责任和使命。

3.着力发挥在协商民主建设中的应有作用。一要发挥政治参与作用。政治参与是政党协商的社会主义民主政治属性的体现。民主党派地方组织，既是政治参与的主体，也是地方群众有序政治参与的重要渠道，通过履行参政议政、民主监督等职能，积极开展有序政治参与活动。二要发挥决策咨询作用。地方党委在事关地方经济社会发展的重大问题和涉及当地群众切身利益的实际问题上，在决策之前和决策实施之中向各民主党派进行咨询协商，民主党派地方组织要能够提出高质量的建设性意见和建议，以体现自身在地方政治生活中的决策咨询作用。三要发挥利益表达作用。当今社会客观上存在着利益主体及其诉求的多样性，存在着具体利益的差别和矛盾。各民主党派地方组织作为所联系当地部分社会主义劳动者和部分拥护社会主义爱国者的政党组织，既要参与地方公共利益的表达，又要代表本党派成员和所联系群体的具体利益，发挥畅通社会利益表达渠道、协调各方利益的作用。

（二）健全完善工作机制

1.健全信息收集机制。一是健全官方信息资料的利用机制。对于地方党委政府部门、人大、政协送达民主党派地方机关的政报、文件、情况通报、研究报告等有关地方国家机关的政务信息资料，应完善整理和阅读制度，通过查阅、传阅、订阅等方式，为民主党派骨干成员了解情况、掌握信息、启发思考提供支持。二是完善党派内部有关素材征集机制。通过制定激励办法，鼓励本党派基层组织和成员，积极收集社情民意信息、撰写议政建言文稿、撰写议政调研报告等，从而丰富议政协商的基础资料。三是建立面向社会的信息征集机制。通过党派网站、微信公众号等新媒体途径，接受社会群众的来信等形式获取有用的信息资料。

2.完善课题研究机制。一是完善课题立项机制。为能够提出高质量的协商意见和建议，开展调查研究显得非常重要，如何选择好课题则是成功的开端。因此，民主党派地方组织的常委会议或主委会议应该重视并负责本党派课题立项，针对来自本党派上级组织、本地党委政府的课题要求或者本党派各部门或基层提出的课题建议，综合评估可能的协商要求和现实条件而审定。二是完善调研组织机制。高效的组织协调，是取得良好调研成果的关键。为此，课题小组应强调其中的组长、专家和联络员等成员的优化。实践中，由有能力和有影响力的党派组织负责人牵头、党派内部为主并兼请外部的相关专业人员作为专家、党派机关人员担任联络而组成的模式，往往能取得较好效果。三是完善课题支持机制。不论是党派本级地方组织立项的课题，还是基层自主调研的课题，都需要获得便利的条件提供和必要的物质支持，以保障课题顺利开展。为此党派应制定有关的课题调研鼓励办法，在调研的函件出具、考察联络以及经费拨付等方面给予明确支持。

3.健全协商参加机制。随着协商民主的要求提高和协商活动的频次增加，民主党派地方组织应该就参加好各种渠道的协商活动在制度机制上作出自身的安排。一是重要协商保障机制。对于党委政府已经制定的协商计划以及明确的协商议题和内容，如“党委出题、党派调研”重点课题、政府工作报告征求意见等，民主党派地方组织要列入年度重点工作，投入足够力量做好准备，以保证协商质量和效果。二是党派协商派出机制。对于日常工作中邀请民主党派参加的临时性协商活动，如人大邀请的立法咨询会、政府邀请的建设项目征求意见会等，应根据协商的政策性或技术性因素，考虑派出党派负责人或党派中熟悉情况的专业人士参加。三是成员协商总结机制。对于人大、政府或司法部门等直接指名邀请党派成员参加的听证会、咨询会等协商活动，党派机关应建立协商备案制度，要求本党派成员把参加各种协商的情况报备，并适时组织协商工作经验交流会，以利于党派协商工作的总结提高。

（三）加强人才队伍建设

1.夯实“信息员”培养。民主党派要参加好协商，就必须了解情况、掌握信息，本地方经济社会发展的现实情况、党派所联系界别群体的真实意愿、基层群众的切身诉求等的信息，是民主党派地方组织参加协商前需要获取的基础信息材料。为了获取这些信息材料，党派需要培养一支有效的“信息员”队伍。一是建立“信息员”队伍，要求党派基层组织指定信息员，明确收集信息任务。二是举办“参政议政培训班”“宣传信息员培训班”等，加强信息员的素质能力培训。三是制定信息收集鼓励办法，通过表彰优秀信息和优秀信息员等方式，鼓励党派成员积极收集信息、反映情况。

2.加强“智囊团”建设。民主党派要在地方党政决策咨询等协商活动中提出高质量的意见建议，必然要对协商议题进行深度研究、专业分析和提出精准对策，这就要依赖本党派“智囊团”的建设水平。民主党派地方组织对于“智囊团”建设可着重在几个方面：一是整合本党派中的高级专业技术从业人员或研究人员，按专业门类建立人才库，根据课题内容需要邀请他们参加研究，借助他们的专业理论特长分析问题。二是整合本党派中的企业事业高管、社会机构高层、自由职业业主等行业精英，利用他们对于经济、法律、文化等界别的从业经验和职业见解，针对不同的议题求得良言善策。三是整合本党派中的国家机关任职人员，利用他们对于国家及地方政策制定执行等情况的了解，从决策者或执行者的角度审视民主党派的协商意见，以提高党派建言的操作性。四是善于利用本党派所联系的其他专家学者，根据专业需要邀请他们参加课题研究，弥补党派的人才不足。

3.促进“发言人”炼成。在各种协商渠道的协商活动中，直接发表协商意见和建议的党派成员，可称之为本党派参加协商的“发言人”。这个“发言人”队伍的素质和能力，直接影响协商的成效。因此，促进“发言人”炼成应该从以下几个方面着手。一是党派地方各级领导班子建设。各级班子成员经常代表本党派参加协商活动，应通过加强学习培训，把他们从一般的专家学者、本职精英向社会活动家转变，从专业型人才向综合型协商人才转变。二是本党派中的人大代表和政协委员培训。人大代表和政协委员在履职过程中，也代表本党派发挥参加协商的作用。党派要组织他们进行学习培训，着重提高他们的党派意识和协商能力。三是本党派中的各类特约人员培养。受聘担任各级政府部门的特邀监察员、行政效能监督员、行风评议员、政府特邀督学等的党派成员，同样有许多机会参加听证、评议等协商活动。通过组织学习培训、交流研讨等提升他们的履职能力和水平，必然促进本党派参加协商活动的成效。

[1]中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[EB/OL].（2015-02-09）[2016-10-10].http：// news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670.htm.

[2]李君如.协商民主在中国——中国特色协商民主的理论思考[J].中共天津市委党校学报，2014（4）.

[3]李文献.浅论民主党派与社会主义协商民主[J].广西社会主义学院学报，2013（6）.

责任编辑：杨绪强

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.06.007

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1009-0339（2016）06－0040-06

2016-11-20

林海，男，中国民主同盟南宁市委员会专职副主委、高级工程师，研究方向为民主党派自身建设。