我国环境公益诉讼原告主体资格探析*

张焕然

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)



我国环境公益诉讼原告主体资格探析*

张焕然

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)

面对日益严重的环境污染，环境公益诉讼应运而生，原告是否适格，且原告资格的类型和范围直接影响公共诉权的行使。针对这些情况，原告诉讼资格的正确合理认定就有着特殊意义，关乎环境公益诉讼所涉及的诸多关键性问题的解决。在我国立法实践过程中，环境公益诉讼的原告界定还有待于继续明确。

环境；公益；原告

中国于1978年正式拉开改革开放的序幕，经过几十年的快速发展，我国经济取得骄人的成绩。然而，随着经济飞速地发展，严重的环境污染问题日益突出，“毒大米”事件、雾霾现象和“水污染”案件都在时刻提醒着我们，加强环境保护和污染治理已经成为我国亟需进行的工作，也是我们每个公民义不容辞的责任和义务。2014年，经过一系列的程序和各方的努力，《环境保护法修订案》经过全国人大常委会第八次会议表决通过，并于2015年1月1日起正式实施。至此，中国有关保护环境的法律完成25年来的第一次修改。环境保护法的修订，加大了对污染环境的处罚和治理的力度。立法治理环境污染是我国完善依法治国进程中的重要一步，但是，目前我国法院在受理案件时，遵循“不告不理”的原则，如果原告未提起诉讼请求，法院就不能主动启动诉讼程序，污染环境的责任主体就不能及时受到法律的制裁。

一　我国环境公益诉讼

随着我国经济的快速发展，我们的社会生产生活中出现了各种各样的公共设施，比如公共广场，公用小型绿化地，大众健身场地等。在社会维护管理的过程中，由于这些事物本身具有公共的特性，如何维护成了问题。在公共的利益已经受到破坏或者将要受到破坏时，目前固有解决方式是国家有关部门利用自身的行政职能对破坏发生的可能性进行干预，或者对已经破坏的事物进行维修和恢复，这种固有的解决方式已经不能满足社会发展的需要。所以，运用法律来解决该类问题更有着重要意义。传统的诉讼要求案件与当事人具有利害关系，也是我们常说的“利益关联”，这是比较注重私人利益的表现，而涉及到公共利益时，却没有非常成熟的模式，比如日常生活中的公共环境受到破坏时，如何通过运用法律起诉维权，如何切实加强对环境的保护等。

(一)环境公益诉讼概念

我国环境保护公益诉讼活动的开展，是以相关环境保护事件的出现为推动的。其正式的立法活动是从2012年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)修订开始的。在深入了解环境公益诉讼之前，应该首先明确公益诉讼的界定。

1.公益诉讼。美国知名学者哈丁在1968年，提出了一个具有独特见解的模型：公地悲剧。他提出如果有一块牧场归公共所有，牧场对所有的牧羊人开放。放牧人除了在自家的牧地放牧外，考虑自己的利益，还会尽可能多地去公共牧场放牧，即使他们都知道过渡放牧会导致牧场退化。若排除其他一系列因素的干扰，那么这种情况下出现的结果可以预见。草场沙化，放牧环境恶化。这样的结果充分表明，在场地归属清晰并且责任人明确的条件下会得到很好的保护，而场地归属不明确也没有明确的责任人时会首先受到破坏。当公共利益受到侵害时，也就没有具体的责任人进行维权起诉，这也是我国法律在以有无侵权关系作为提起诉讼面临的尴尬问题。在环境受到破坏时，可能由于破坏的环境属于国家而不属于个人，也就是大家所认为的“公地”。因为没有特定明确的主体，没有做出该由谁提起诉讼的规定，破坏的“公地”也就不能得到合理及时的保护与维权。这种情况的出现导致了以国家相关机构为代表所提起的诉讼的产生——即公益诉讼，它指的是为了国家的利益、公众的利益提出的诉讼。

综上所述，不难看出，作为提起公益诉讼案件的主体，一般可视为两类。即广义公益诉讼与狭义公益诉讼这两类。如何区分这两者，一般认为前者是指以维护国家公共利益为前提，从而向法院提起相关诉讼;后者是通过相关国家机关担责，以国家名义进行诉讼活动。

2.环境公益诉讼。环境公益诉讼从表面上来看，它是指环境已经受到或者即将受到破坏时，从法律方面以损害公共利益的形式对破坏行为进行制止和惩戒。目前来说，公众对于环境保护公益诉讼的观点不尽相同。其中，有的人持责任主体的态度，认为提及环境保护公益诉讼的根据是以负有环境保护责任作为前提；有的人认为环境保护是每个人的责任和义务，国家机关、公民、法人和所有的社会组织和团体都应该在环境受到破坏时向法院提起诉讼。其实环境公益诉讼既然是公益的，那么我们每个人都应该关注、参与，更何况环境与我们息息相关，即使不是为了个人利益，每个人也应该参与进来。所以，环境公益诉讼就是与环境保护有关的公益性的诉讼行为，是在环境遭受人为破坏时，维权的诉讼主体为了国家公共利益向相关法院提出的诉讼行为。

(二)当前情况下适格的原告主体

按照我国现行法律规定，原告主体为两类：一类是被法律所允许的环境保护组织，另一类是法律所明确的国家机关。

根据我国最新出台的《民事诉讼法》第一百一十九条规定，提起公益诉讼必须符合一定的条件。首先 “原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”。本条规定忽视了环境保护公益诉讼本身应有之义，而只是对原告的参诉资格加以限定，不够全面具体。《民事诉讼法》第五十五条又规定：“对于环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该法条规定了我国目前提起环境公益诉讼的原告主体范围，逐步得以延伸和扩展。目前包括两类：第一，还没有明确被法律所界定的国家机关；第二，已经登记的社会组织。

二　环境公益诉讼原告之国家机关

(一)环境保护部门

发生在2009年9月昆明发生了水污染事件，起因是当地三农农牧公司与羊甫联合牧业公司实施了不当的排污行为，导致了当地饮用水资源受到了极大的破坏和污染，一度波及周围的水源，造成被污染的水质不适宜人和动物饮用。事件发生后，当地环境保护部门作出相应处罚。但是，被告在做出象征性改正后继续从事养殖，直接导致后来废液二次泄漏事故。为此当地环境保护部门提起了公益诉讼，经法院审理作出判决如下：被告立即停止一切污染环境的行为，支付相关污染引起的治理和改善费用；驳回了当地环境保护部门的其他相关诉讼请求，被告应承担的案件受理费用共计4万多元。

最高人民法院出台意见要求我国各级法院要依据相关法律处理环境污染损害赔偿诉讼案件，本意就是指法院应受理环境保护部门代表国家提起的一类诉讼并作出合法判定。2012年，新修订的《民事诉讼法》中第五十五条规定：对于那些污染环境、侵害众多(人数不确定)消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。对于环境保护部门作为公益诉讼原告提供了有力保障。对环境保护公益诉讼所面临的一些问题，在2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》都有所体现。本次法律修订明确了法律所允许的社会环境保护组织有向法院起诉的权利，环境保护部门应该做好相应的监督管理职责。但是，法条中并未说明环境保护部门是否还具有公益诉讼的主体地位，从某种角度上说明了立法者观点的一种导向和看法。

环境保护部门作为我们国家专门进行环境监测管理的机构，在面对环境受到破坏或某些行为导致的环境问题损害到公共利益时，应该具有相应诉权。由于环境保护部门本身具有维护环境生态平衡的责任和义务，承担着大量的工作，所以环境保护部门作为环境公益诉讼的原告，要有一定的自由裁量权。比如行为人虽没有违反相关规定，但其行为导致生态环境严重受损，如果环境保护监管部门应用相应的行政手段，对于已经破坏的环境损失依旧无法修复；那么在没有确定的受害人时，环境保护部门应依据现实损害而提起相应的诉讼，从而真正的实现维护环境保护利益的目的。除此之外，某些问题如果采取其他方式处理则会导致社会资源的极大浪费，环境保护部门对本职工作处理的效率也会大大降低，此种情况下也应对环境保护部门的诉讼原告资格予以确认。

(二)检察机关

发生在广州海珠区的新中兴洗水厂无照营业一案曾在当时引起极大讨论。该案基本情况是该工厂通过污水排放，让附近的石榴岗河水体被严重污染。2008年，广州市海珠区检察院以原告身份对该工厂的一系列环境污染行为提起诉讼，要求被告立即停止所有违法行为，赔偿环境污染所带来的一系列损失。在2008年12 月 9 日，法院通过审理判决，被告停止一切侵权行为，承担相应的环境污染损失的治理费用和案件的受理费用。同时，广州市珠海区检察院提出，案件赔偿的所得款项将全部上缴国家，用于石榴岗河环境治理的专款。在该案件中，检察机关的环境公益诉讼原告主体资格以现实案例的形式得以承认，成为现实生活中相关环境公益诉讼典型案例。检察机关作为环境公益诉讼的主体一方，是环境公益诉讼的重要组成部分，检察机关工作的开展有利保障公众利益，具有深远的意义。

建立更加系统完备的环境保护公益诉讼制度，是解决环境保护问题的关键。而就现阶段我国国情来讲，笔者认为，突出检察院的环境公益诉讼的主体地位对于完善我国的环境公益诉讼制度有着重要的作用。

首先，建立健全相应的公益诉讼制度，尤其是针对检察机关的诉讼责任制度，这将更加有利于发挥我国检察机关的作用与功能。在我国，检察机关的工作受各级人大监督，并对其负责。检察机关的工作是履行检察职责，有权独立公正的行使国家赋予的检察权，按照依法治国的重要思想来实现法治国家。这也说明检察机关通过对行政权力的制约，审判权力的监督，开展各项本职工作。要全面落实贯彻依法治国的重要思想，必须时刻把对公权力的约束作为开展工作的重心，加大日常工作中的检查监督力度。

其次，从世界范围来看，确立检察机关为公益诉讼的主体是通行惯例。其中，美国已经建立了相应的制度，主要是为了维护国家与社会利益的平衡。为了该目的的实现，美国审判制度规定公益诉讼可由检察官担任当事人。现阶段我国相关法律制度还有待于加强完善，就目前《民事诉讼法》规定来说，民事公益诉讼制度依然有规定不明确之处。比如，针对“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，所列举的内容并没有明确检察机关在何种具体情形下作为民事公益诉讼的合法主体的地位等这样的问题。我国宪法明确提出检察机关是我国的法律监督机关，是国家公权力行使的代表，是维护国家利益平衡的重要机关。明确检察机关的公益诉讼主体地位，实际是对检察机关工作内容的具体体现。

最后，公共利益时常成为不法侵害的对象，这就促使我国建立健全检察机关起诉制度。在现实生活中，面对一直存在的环境污染以及环境破坏问题，由于贪图利益等原因，许多人的观念仍然停留在重经济，轻污染的层面。往往采取先污染后治理的错误模式。当出现国家和公共利益被损害的违法行为时，必须通过相关适格主体进行法律维权。可是传统模式设定下的自然人诉讼则显得不够合理，权利并不能得以充分的落实保障。所以，一个适格的诉讼主体则显得更加重要。

党的十八届四中全会上曾提出：要建立健全检察机关作为诉讼主体的相关诉讼保障制度。检察机关要充分认识建立公益诉讼制度的紧迫性、重要性，认真探索研究检察机关作为起诉主体时应该把握的原则和相关政策制度等问题。2015年，在全国两会上最高人民检察院检察长曹建明做了工作报告，报告指出：“针对生态环境遭受破坏后无人提起民事诉讼等情况，探索督促或支持有关行政机关、社会团体起诉。”意思表明，随着我国违法行为导致环境污染事件的逐渐增多，以检察机关为起诉主体或支持者的案件也时常出现，由此可见检察机关作为环境公益诉讼的起诉主体是可行的。笔者相信，通过相关立法不断完善，检察机关的环境公益诉讼主体资格一定可以被法律法规予以明确完善。

三　环境公益诉讼原告之社会团体

社会环境保护组织在《环境保护法》修订整理环节通过一系列的立法活动获得了合法的诉讼主体资格。首先，在2012年8月第一次审议中，“公益诉讼”此类的提议尚未被纳入审议的范围。其次，2013年6月第二次审议中，在中华环境保护联合会的大力倡导下，各地市各级其它环境保护组织开始逐步联合。再次，2013年10月第三次审议中，逐步建立环境保护组织登记制，确立了相关组织从事环境保护公益活动必须连续五年以上可以参与环境公益诉讼。但条件的严格限制使得在实际中能够参与诉讼的主体依然偏少。最后，在2014年4月通过第四次审议，表明了符合国家法律法规所规定的社会组织有向人民法院直接提起诉讼的权利。截止到2014年9月，目前能提起环境民事公益诉讼的社会组织多达700多个，这些都是经法律允许可以向法院提出的组织。具体而言，环境保护组织担任环境公益诉讼中的适格原告，我们认为具有以下特点：

首先，作为有利于社会公益的环境保护组织的特殊性，决定了该类环境保护组织需要高度重视日常生活中所出现的环境保护问题。环境保护组织就是为了保护环境成立起来的，而参加到组织里的人员大部分是出于自愿，而且他们都有一个保护环境的共同目标。

其次，对于投身于环境保护组织工作中的参与者，需要具有较强的环境保护责任观念，掌握一定的专业环境保护知识。对于加入环境保护组织工作的原因，或是出于对环境保护法规的认识，或是出于环境污染的检测方法的熟悉。因此，在处理实际发生环境公益诉讼案件的问题上会有更大的优势。

最后，环境公益诉讼得到了新理论的支撑。即以公共信托理论为基础。通过对公共信托理论的研究可以得出观点：如果出现类似于滥用行政权力，干扰环境维护的情况下,环境保护社会团体可以基于该理论提起环境保护公益诉讼。在数年的实施运行之后，我国的民间环境保护组织的事业发展有着极大的提高和进步。环境保护组织运用各种各样的宣传方式进行教育疏导，提倡环境保护的重要意义，同时也为全民环境保护意识的提高有着直接的作用。伴随着环境保护组织数量的逐渐增多，政府的主管部门应该加以合理的监管和引导，保证环境保护组织可以有效合理的开展自身的环境保护工作。

2014年12月29日，出现了“天价环境公益诉讼案”，该案在江苏省高级人民法院依法作出判决。涉案的6家被告企业对于污染物的处理涉嫌重大违规操作，处理不当，应当对环境的污染赔偿修复支付1.6亿余元，故该案又被称为“天价环境公益诉讼案” 。其基本案情如下：在2011—2013年期间，位于泰兴市的6家化工企业集体委托无任何正规资质的废物处理公司进行废物处理，该废物处理公司通过改装的船舶进行化工厂废物运输，共计将两万多吨废酸偷偷倒入河流中，造成了极其严重污染事件。2014年，泰州市人民检察院支持环境保护联合会向泰州市中级人民法院提起诉讼。

发生在泰兴市的这起环境公益诉讼案件，由国家行政机关作为起诉主体，涉及此案的被告多达6个，判决的赔偿费用达1.6亿，是我国目前同类案件中处罚最高的。同时，此案有很大借鉴意义，具有很高的参考价值，给我国其他具有法定起诉资格的环境保护组织提供了先例。

四　环境公益诉讼原告之公民

2005年11月，位于吉林省吉林市的吉林石化分公司双苯厂发生了严重的爆炸事件。该事件造成了严重的后果，爆炸产生的大量污水直接排入松花江，使得整个松花江流域水体重度污染，生态环境破坏严重。同年12月，北京大学几位师生向相关管辖法院提起诉讼请求，但是该案件受案法院以案件与起诉人无关，拒绝受理，该案件最后只能以撤诉而告终。新《民事诉讼法》的出台仍然没有体现对于公民公益诉讼原告资格的界定，直到2015年1月1日起新《环境保护法法》开始施行，其中第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”尽管如此，该项法律依然没有明确列明公民实体诉讼资格参与权利的范围。

良好的生态环境与我们每个人息息相关，是人们赖以生存的必要条件，而且我们是环境公益最直接的利害关系人。作为生活的最直接参与者，公民能够及时发现日常生活中的环境污染和破坏，所以应该允许公民成为环境公益诉讼的原告，真正让公众参与到环境保护中来。有一种观点认为公民作为环境公益诉讼原告会带来滥诉问题，这种观点不足为取。原因其一，环境公益诉讼中涉及到一些环境污染鉴定技术，属于专业性较强问题，一般人不易掌握，所以公民不容易滥诉；其二，环境公益诉讼中面临着高昂的诉讼费用，一般公民难以面对巨大的经济支出，所以公民不容易滥诉；其三，环境公益诉讼会花费比一般诉讼更长的时间，一般人难以付出那么多时间和精力，所以公民不容易滥诉；其四，环境公益诉讼的起诉对象一般具有较强的实力，一般人诉讼时属于劣势群体，所以公民不容易滥诉。另外，因为个人诉讼费用较高，国家才要探索出合理的公益诉讼程序对其进行保障，而不能因此否定公民个人的起诉资格。正因为公民相对于违法污染环境的被告过于弱小，才更应赋予公民更加合理的权利，而不是给检察机关和环境保护组织压力之后再否定弱小的公民的起诉权利，这样最终的环境救济途径将无法切实获得保障。

五　结　论

从公益诉讼出现在法律规定中的那一刻起，我们就看到了希望，这也是我国环境公益诉讼迈出的重要一步。当今社会经济快速发展的同时，我们付出了环境严重污染的沉重代价，为了我国的可持续发展，为了我们生活的家园，我们要大力提倡环境公益诉讼制度，做到严格监督和改善行政执法环境，明确指出法律规定的机关和有关组织的具体对象，在一定条件和范围内允许公民作为环境公益诉讼合法起诉主体，为大家提供参与保护环境的法律途径。目前我国环境公益诉讼制度还不完善，但在不远的未来，只要遵循司法规律并结合中国具体国情，从实际出发，就可以解决好现实中已经存在的或者将来可能会发生的问题。只有这样，环境公益诉讼这一制度才能摆脱遭遇的种种困境，在中国的环境保护和治理的道路上留下一道美丽的风景。

[1]张梓太.环境纠纷处理前沿问题研究[M].北京：清华大学出版社,2007.

[2]张卫平.民事诉讼法[M].法律出版社,2009.

[3]陈学敏.环境公益诉讼“公益”之探讨[J].石河子大学学报(哲学社会科学版),2011，25(3)：58-62.

[4]王志敏.环境公益诉讼的原告资格研究[J].经济导刊,2012(1).

[5]别涛.环境保护组织是环境公益诉讼的主力军[N].中国环境报,2012-10-15.

[6]李鹏飞.环境公益诉讼原告主体资格探析[A].河北省法学会.第四届河北法治论坛论文集[C].河北省法学会,2013.

[7]蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学,2013，35(6).

[8]段继涛.检察机关担当环境公益诉讼原告的正当性分析[J].环境经济,2013(10).

[9]郑莉.环境司法中的公众参与法律问题探析[J].生态经济,2013(12).

[10]阮丽娟.环境公益诉讼原告诉权的限制[J].政治与法律,2014(1).

[11]郑贤宇.我国环境公益诉讼原告资格的完善[J].东南学术,2011(4).

[12]袁桂锋.环境公益诉讼原告资格的认定[J].法制博览(中旬刊),2014(11).

[13]徐淑琳.论我国环境公益诉讼原告主体的构建模式[J].商丘师范学院学报,2014(11).

[14]杨春桃.论自然人提起环境公益诉讼[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2014(6).

[15]邹小峪.环境公益诉讼原告主体的选择及序位[J].法制博览,2015(5).

[16]曹建明.最高人民检察院工作报告[R].2015-03-12.

On the Qualification of Plaintiff in Environmental Public Interest Litigation in China

ZHANG Huanran

(Kenneth Wang School of Law,Law School,Soochow University,Suzhou 215006,China)

Due to the fact that there is an increasing pollution of environment,environmental public interest litigation has been put to use.The appropriateness of plaintiff,and the type and range of the qualification of plaintiff directly in fluence public litigation.Therefore,it is of special significance to rationally identify the qualification of plaintiff,and it has much to do with various aspects of environmental public interest litigation.The qualification of plaintiff in environmental public interest litigation should be definte in China’s legislation.

environment; public interest; plaintiff

2015-12-22

张焕然(1991-)，男，河南商丘人，硕士研究生，研究方向：刑法。

D925.1∶D922.68

A

1671-1181(2016)03-0087-06