论党员干部纪律建设视域下的社会监督

罗昌勤

(河池学院 马克思主义学院，广西 宜州 546300)



论党员干部纪律建设视域下的社会监督

罗昌勤

(河池学院 马克思主义学院，广西 宜州 546300)

党员干部的纪律建设，需要加强经常性的管理监督，让他们始终有如履薄冰、如临深渊的警觉。因此，不仅要不断完善党内监督，更要进一步探索和创新社会监督模式，把党员干部守纪律讲规矩置于社会监督之下。社会监督在党员干部纪律建设中具有降低监督成本、拓展监督渠道、强化作风建设的作用。加强党员干部纪律建设的社会监督，需要提升社会公众参与监督的主体意识，多渠道的向社会宣传各种党规政纪，向社会公开党员干部的财产申报信息，强化对“互联网+”新媒体监督平台的规范化管理，建立健全社会监督的保障机制和激励机制等。

党员干部；纪律建设；社会监督

党的十八大报告指出：“加强监督检查，严肃党的纪律特别是政治纪律，切实做到纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外。”[1]加强党的政治纪律建设，也是党员干部防腐拒变的重要“紧箍咒”。在全面从严治党的新常态下，需要不断强化党员干部纪律建设，要通过加大监督力度，不仅要不断完善党内监督，更要进一步探索社会公众参与监督的社会监督模式，把党员干部守纪律讲规矩置于社会监督之下，形成党内与党外协同一致的监督网络体系。

一、社会监督的内涵及其形式

“监督”带有监察与督促的意思, 《后汉书·郑孔荀列传第六十》提到：“臣闻古之谴将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命而鲜过者也。”[2]9这里的“监督”着重突出在军事行动上要加强对执行命令的督察，尽量避免犯错误。常言道，“将在外，君命有所不受。”但并不意味着就可以任性行使权力，在军队中还设有监军一职，对统率的权力进行监督。随着社会的发展，权力的范围越来越大，“监督”一词的内涵和范围也逐步扩展，并广泛地运用于社会各个领域，特别是在权力运行的制约上运用更为广泛。正如法国思想家孟德斯鸠所指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须制约权力。”[3]154因此，围绕权力的制约问题，从开始单一的用权力制约权力，发展到综合运用社会力量制约权力。社会监督的实质就是一种监督权力的社会力。概括地说，社会监督是指运用权力系统以外的社会力量开展对权力的监察与督促，是一种非政治力量的监督。因此，又称为群众监督或公众监督。

社会监督的形式多种多样，概括起来，主要包括公民个人的监督、社会团体的监督、媒体舆论的监督等。公民个人监督包括申诉、控告、举报、行政诉讼、信访、依法参加游行集会等。公民个人的监督，有利于将权力的运行置于社会监督之中，最大限度的制约权力运行中的腐败问题。社会团体监督包括工会、妇联、社会组织以及各种利益集团通过参政、议政等形式参与国家权力运行，对权力机关提出意见、建议和批评。社会团体监督是一种有组织的监督形式，其监督效力往往要大于公民个体的监督效力。因此，社会团体监督是权力运行体系中不可或缺的重要组成部分。媒体舆论监督包括报刊、杂志等平面媒体，也包括广播电视等有声媒体，还包括网络媒体等。当前，网络通讯技术的迅猛发展，使整个社会的距离变得越来越小，信息渠道变得越来越畅通，各种信息往往都会在短时间内传遍全球，形成强大的媒体舆论场，对一些不规范的权力运行行为产生了巨大的压力。因此，媒体舆论监督在社会监督中的作用越来越突出，其对权力的制约力也越来越大。

二、社会监督在党员干部纪律建设中的作用

(一)降低监督成本，提高监督效率

成本是一个经济学的概念，指生产和销售某种产品的全部费用之总和。与之相对应就是效率，即利润。成本和效率之间并不是严格的线性关系。在现实的经济活动中，高投入低效益或高投入高效益，甚至低投入高效益等情况都有可能发生。但是，要获得更多的利润，就必须降低成本，这是经济活动的基本规律。同理，对权力的监督也需要考虑成本和效益。如果投入的监督成本过高，并不能保证线性的提高监督效率，或许还为另一种腐败的产生埋下了隐患，势必会降低监督效益。长期以来，我们对党员干部的监督，主要还是依赖体制内的监督力量，用一种权力去约束另一种权力。在监督面不大的情况下，通过权力监督权力的方式，产生的监督效果还是比较明显的。但随着经济社会的发展，需要监督的领域越来越多，范围越来越广，仅靠体制内的监督力量显然已经很难做到有效的监督，还经常留下了监督的盲点，给权力不规范运行留下了空间，围绕权力的腐败也就难以避免。因此，在实践中，不少国家为了减少监督盲点，扼制权力腐败，也曾试图通过扩大体制内的监督队伍，以期达到提高监督效益的目的。但事实证明，这样的选择并不能解决实际问题。因为在增加体制内的监督人员数量的同时，也导致了体制内机构人员的臃肿，还同时产生了次生的权力腐败。事实上，在如何解决提高监督效益的问题上，我国也并没有能够很好的吸取国外的教训。一段时期内，也在不断地通过扩大体制内的监督队伍，以期提高监督效果。但现实情况是监督队伍尽管不断扩大了，但党员干部违法违纪问题却并没有因此而减少，甚至还越来越严重。究其原因，问题的核心还在于扩大体制内的监督队伍，其实是在增加监督成本。从经济学的视角分析，单纯的增加生产成本，并不能够确保提升效益，还是要回到通过降低成本的轨道上，政治生活中也是如此。因此，如何提高对权力运行的监督，让党员干部真正树立守纪律讲规矩的意识，还是要充分发挥体制外的社会监督力量。前文对社会监督的形式作了分析，包括公民个人的监督、社会团体的监督、媒体舆论的监督等。这些监督形式囊括了整个社会力量，如果把这些力量有效的整合起来，就会形成一支庞大的体制外的监督队伍，这样的监督队伍是体制内永远无法形成的。这种监督不仅监督视角广泛，而且运行成本低，能够对党员干部形成全方位、立体式的监督效果。当然，如果从人力资源成本的视角分析，有人认为，动员体制外的社会力量参与监督，也是在增加投入成本。关于这方面的讨论，笔者在本文中暂不作讨论。

(二)拓展监督渠道，延伸监督时空

目前，围绕党员干部纪律建设的监督渠道主要包括党内监督和社会监督两大部分。根据《中国共产党党内监督条例》的相关规定，党内监督已经形成了集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询等一整套比较完善的组织内部的监督体系。从8小时内的时空层面分析，这些党内监督条例在规范党员领导干部守纪律讲规矩方面发挥了重要作用，形成了强大的威慑力，确保了党员干部在8小时内的言行规范。但是，党风廉政建设不仅是8小时内的事情，对党员干部守纪律讲规矩的要求也不仅限于8小时内，而是全天候、全方位的要求。在实践活动中，党员干部中出现的不守纪律不讲规矩的行为大部分都发生在8小时之外。由此可见，要有效地监督党员干部8小时之外的言行，仅靠党内监督力量和监督形式显然是难以监督到位的。需要发挥社会的监督力量来拓展监督渠道、延伸监督时空。从拓展监督渠道而言，要坚持群众观，从群众维度出发，充分发挥网络、微信、微博等新媒体的作用，搭建利于群众参与的立体式监督平台，形成立体网状的群众监督渠道；从延伸监督时空而言，就是要把党员干部、特别是领导干部8小时之外的时间也置于社会监督之中，不留下时间盲点。前文也提到的党员干部中出现的不守纪律不讲规矩的行为大部分都发生在8小时之外。实事上，一些理想信念不坚定、纪律观念不强的党员干部，往往会在8小时以外的时间内把他们的“双面人格”特点暴露出来，置党的纪律和规矩于不顾，肆意妄为。如：河北省兴隆县孤山子镇书记梁文勇在8小时以外的酒桌上大骂群众“老百姓就是这副德行，不能给脸，给脸不要脸。”央视节目主持人闭福剑也是在8小时外的酒桌上大放厥词等等。这些不守纪律、不讲规矩的言行，都是被群众通过网络平台曝光出来的，都是延伸监督时空的监督效果。这些干部的言行被曝光和处理，对其它党员干部树立全天候、全方位守纪律讲规矩的意识起到了良好的警示作用。

(三)强化作风建设，固化教育成果

干部作风是党的纪律建设的核心内容，也是影响我们党执政根基的根本问题，在一段时期内，由于干部作风问题引发的干群矛盾，已经严重地影响了我们党的执政公信力。正如习近平所说：“一个时期以来，作风问题在党内确实相当严重，已经到了非抓不可的时候，不抓不行了。抓和不抓大不一样，小抓大抓也不一样，只有动真格打硬仗，才能扫除顽瘴痼疾，取得人民满意的实效。”[4]21因此，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，重拳整治党员干部作风，制定了改进工作作风、密切联系群众的八项规定；在全党开展了党的群众路线教育实践活动、“两学一做”学习教育活动；在党员领导干部中开展了“三严三实”专题教育活动等。这一系列活动，都是为了把我们党密切联系群众的优良传统和政治优势重新树立起来。经过一段时期的重拳整治，党员干部的作风有了明显转变，原来那种“门难进、脸难看、事难办”的问题得到了较大的改变，党员干部守纪律讲规矩的意识得到了明显提高，群众对我们党的信任度有了较大的提升。但是，尽管中央以“踏石留印、抓铁有痕”的决心狠抓党员干部的作风建设和纪律建设，却还是有诸如梁文勇、闭福剑等那么一些党员干部，在纪律和规矩面前绕弯走；也还有一些党员干部对我们党抓作风建设持观望心理，认为是一阵风，吹过之后就一切又恢复到原来的状态，没有从根本上把守纪律讲规矩作为党员干部的红线拉起来，或者是紧一阵松一阵。因此，要固化我们党十八大以来党风廉政建设取得的成效，不仅要完善党内监督体系，更需要充分发挥群众的力量，把群众的积极性调动起来，形成强大的社会监督网络体系，让那些不守纪律、不讲规矩的行为成为“过街老鼠”，时刻置于群众的监督视野范围内。也只有如此，才能打消那些持观望心理的人，彻底的把守纪律讲规矩的红线拉起来并绷紧，以达到固化我们前一阶段教育成果的目的。

三、社会监督在党员干部纪律建设中的路径选择

(一)提升社会公众参与监督的主体意识

提升社会公众参与监督的主体意识，就是要把社会公众的积极性调动起来，使公众从旁观者变成参与者。党员干部纪律建设尽管一直都是社会公众关注的热点问题，但是从建设的主体力量而言，主要还是自上而下的体制内的力量，说得明确一些，主要监督力量还是来自党和政府的纪检监察机构，社会公众力量还没有充分调动起来，参与监督的主体意识还比较低。党和政府的纪检监察机构要承担起党员干部纪律建设的主体责任，这是毋庸置疑的。但我们需要明白，主体责任并不等于主体力量。中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心，党的建设关系到社会主义的前途和命运、关系到每一个中国人的福祉。因此，党员干部的纪律建设既是党内问题，也是全社会的问题，人民群众是参与党的建设的主体力量。加强党的建设，需要把全社会的力量调动起来，参与党员干部的纪律建设。如果不这样，就容易造成党内运动轰轰烈烈，社会公众却冷眼旁观，甚至抱着与我无关的态度。这样的党风建设状态，无疑会给不守纪律、不讲规矩的少数人留出了藏身“民间”的空间。笔者曾在相关的文章中认为，“腐败与反腐败之间已经形成了一条‘腐败——反腐败——反反腐败’的链条，‘反腐败’处在‘腐败——反反腐败’的中心链结上，这说明反腐败既要面对不断滋生的新的腐败，还要面对反反腐败的应对手段。需要动员社会公众参与，形成全民反腐的生态链条，才能从根本上阻断腐败链。”[5]党员干部的纪律建设也是如此，需要我们加强宣传教育，提升他们的主体意识，让广大社会公众成为参与党的纪律建设的主体力量，才能在全社会形成一张监督的大网，使那些不守纪律、不讲规矩的行为时刻受到全社会的监督。

(二)多渠道的向社会宣传各种党规政纪

党员干部除了要遵守国家法律法规之外，还必须遵守系列党规政纪。中国共产党除了《中国共产党章程》外，还有《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等党内法规，以及在不同时期，中央下发的一些规定，如“八项规定”“六项禁令”等。尽管这些规定都是从《中国共产党章程》中延伸出来，但都更详细的规定了党员干部守纪律讲规矩的行为。当前，由于党规政纪的信息宣传机制还不太完善，作为社会普通公众而言，对各种党规政纪以及中央对党员干部的禁令缺乏具体了解。如中央出台了公车不能私用的禁令，从笔者了解到的情况，大部分单位也都制定了配套的措施，但这些规章绝大部分局限在单位内部，并没有向社会进行宣传。作为社会普通公众而言，并不具体了解公车不能私用的实质性内容，至于哪些是公车，使用范围如何等信息公众更是不知情。正是由于宣传渠道比较有限，公众对禁止公车私用的具体内容缺乏实质性的了解，致使公车私用的行为缺乏社会有效监督，其结果是公车私用现象屡禁不止。因此，需要搭建多维的信息宣传渠道，让社会公众成为党规政纪的知情者，才能真正把党员干部的纪律建设置于全社会的监督之下。

(三)向社会公开党员干部的财产申报信息

随着中央“打老虎拍苍蝇”反腐败的决心和力度，社会公众参与廉政建设的积极性被逐步调动起来。在党风廉政建设的新常态下，形成了以网络载体为中心的民意表达渠道十分活跃。公众对领导干部的财产状态及来源渠道的关注度越来越高，这为推动公开领导干部财产申报信息奠定了良好的政治文化生态和社会文化条件。但是，由于当前公开领导干部财产申报信息的范围非常有限，公众了解领导干部财产信息的渠道不畅通，也不能形成真正有效的社会监督。因此，围绕领导干部的财产状态形成了大量的网络谣言。这些网络谣言一方面增加了党风廉政建设成本，另一方面也损害了党的形象。因此，推进党员干部财产申报信息的公开，为社会公众监督提供畅通的信息渠道，已经成为新常态下党风廉政建设的重要内容。实际上，在国际上，向社会公开领导干部财产信息是很多国家保障公众监督权的重要途径。如1989年美国通过的《道德改革法》规定：政府、立法和司法三大机构的工作人员，必须如实填写财产并向全社会公布；2002年墨西哥通过的《信息公开法》规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，国家审计部门还建立专门的公务员财产申报网站，公众通过该网站可以随时了解官员财产状况等。建立党员干部财产申报信息的社会公开制度，能够有效地推动领导干部的自我约束与社会公众外部监督约束有机统一的监督机制，提升党员干部纪律建设的实效性。

(四)强化对“互联网+”新媒体监督平台的规范化管理

2003年，最高人民检察院建立了第一个网络举报平台，开启了中国网络反腐的媒体大门。2005年，中纪委和国家监察部联合开通了举报网站。之后几年时间里，各地方纪检和监察部门相续建立了官方网络举报平台。随着“互联网+”时代的到来，以网络为中心的新媒体已经成为社会公众监督党员干部的重要渠道，新媒体监督平台也在不断丰富和完善。至2015年止，全国已有30多家中央和国家机关开通了政务微信，政务微信公号达到34个。全国公检法系统开通的政务微信数量已达700多个，覆盖了全国31个省、自治区、直辖市。“新媒体多元、宽松的话语环境，极大地提高了人们政治参与的热情，自媒体意见表达所具有的平等性，使公民参与热情空前高涨。”[6]中纪委网站显示，2014年9月9日至10月2日，通过中纪委和国家监察部举报网站的网络举报数量达2.48万件，平均每天超过800件。发挥“互联网+”新媒体的监督作用，除了加强官方媒体的建设之外，还要重视和规范对民间媒体的引导和管理。目前，民间建有“中国舆论监督网”“中国正义反腐网”“反腐败网哨”等为数众多的与党风廉政建设有关的专题网站，还有数量庞大的BBS交互平台、微信平台、QQ公群等，这些媒体也直接或间接地参与了对政府及公职人员的廉政监督。但是，民间建立的这些媒体，由于缺乏规范化管理，也成为一些人泄私愤和非理智举动的场所，他们打着反腐倡廉的旗号，对他人进行诽谤谩骂、随意进行“人肉搜索”，侵犯公民隐私权，发布污蔑党和政府的言论等等。这些通过民间媒体发布的大量不实信息，误导了社会公众，损坏了党和国家形象。因此，发挥“互联网+”新媒体的监督作用，还需要进一步强化对新媒体的规范化和法治化管理，通过完善相关的法律法规，加大执法力度，打击利用新媒体发布虚假信息的行为，发挥好新媒体在党员干部纪律建设中的监督平台作用。

(五)建立健全社会监督的保障机制和激励机制

党的十八大以来，尽管社会公众参与党的纪律建设的积极性较之以往有了很大提高，但社会力量还没被广泛调动起来，还比较缺乏主体意识。从社会公众举报的案件信息分析，多数是在自身利益受到直接或间接伤害后的被迫行为，还缺乏主动参与的积极性。笔者认为，主要原因还在于我国缺乏保护举报人的专门法规。尽管在一些法律法规中也对如何保护举报人作出了相关规定，但都是零散在各种法律条文中。而且这些相关规定大多数是宣示性的规定，缺乏系统化和可操作性。从我国目前的现状而言，举报人大多数是弱势群体。如果对这些举报人保护不力，很容易受到被举报人的打击报复，甚至威胁到人身安全。在现实生活中，也确实存在被举报人打击报复举报人的现象，甚至出现个别举报人被当作“精神病人”长期关进精神病院的恶性事件。这反映了我国保护举报人的法律还存在较大漏洞，举报人的人身安全还得不到法律的有效保护，这在很大程度上挫伤了社会公众参与廉政建设的积极性。如何用法律保护举报人，国外的一些法治经验值得我们借鉴。如欧洲的英国、法国、葡萄牙、德国，非洲的南非、亚洲的韩国等都有专门的《证人保护法》，美国1984 年也修订了《证人安全改革法案》等。这些法律法规不是宣示性的条文，而是从可操作的层面对证人的保护作了详细的规定。如南非的《证人保护法》规定，被举报人存在打击报复举报人的，将对被举报人施以相联案例2-5倍的惩罚。这极大的威慑了被举报人的打击报复心理，有效地保护了举报人的权益。除了出台专门的保护举报人的法规外，还需要制定社会公众参与党风廉政建设的激励机制。参与党风廉政建设是社会公众的自愿自觉行为，如果没有相应的激励机制作后盾，就很难调动他们参与的积极性。如韩国的《反腐败法》规定，举报公务员腐败的举报者，可获得相关案件追缴金2%至10%的奖励。高额的物质奖励，加上完善的举报人保护法规，在很大程度上刺激了社会公众参与的积极性。在我国现阶段，党风廉政建设还面临较大压力，更需要激发社会公众广泛参与的积极性。因此，有必要加大力度，建立健全社会公众参与党的纪律建设的保障机制和激励机制，从制度层面构建社会支持体系。

总之，只有把群众参与党的纪律建设的积极性调动起来，形成强大的社会监督网络体系，在纪律和规矩面前不留“暗门”、不开“天窗”，让党员干部始终有如履薄冰、如临深渊的警觉，才能彻底的把守纪律讲规矩的红线拉起来，不断提高党的建设科学化水平。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].(2012-11-8)[2016-07-01]http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html.

[2]田大宪.新闻舆论监督研究[M].北京:中国社会科学出版社，2002.

[3]孟德斯鸠.论法的精神[M].彭盛，译.北京：当代世界出版社，2008.

[4]中共中央纪律检查委员会.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015.

[5]罗昌勤.文化生态学视角下探析腐败文化的形成及预防策略[J].改革与开放，2012(4)：193-194.

[6]向长艳.自媒体意见表达与公民参与的关系构建[J].云南行政学院学报，2016(1)：133-137.

[责任编辑 罗传清]

Discussion of the Social Supervision of Discipline Construction of Party Members and Cadres

LUO Chang qin

(School of Marxism, Hechi University, Yizhou，Guangxi 546300,China)

The discipline construction of Party members and cadres needs to strengthen regular management and supervision, making them feel as if treading on very thin ice and on the brink of deep gulf. So it not only needs to continuously improve the supervision inside the Party, but also to further explore and innovate the mode of social supervision, putting Party members and cadres who are well-disciplined under the supervision of the society. The social supervision has the function of reducing the cost of supervision, expanding the channels of supervision, strengthening the construction of style in the discipline construction of Party members and cadres. To strengthen social supervision in discipline construction of Party members and cadres, it is needed to enhance the subject consciousness of public participation in the supervision, campaign various party rules and regulations and political discipline through different channels, open the property declaration information of Party members and cadres to the society, strengthen the standardized management of the “Internet plus” new media supervision platform, establish and perfect the guarantee mechanism and incentive mechanism of the social supervision and so on.

Party members and cadres; discipline construction; social supervision

D261

A

1672-9021(2016)04-0112-06

罗昌勤(1971-)，男，广西凤山人， 河池学院马克思主义学院副教授，硕士，主要研究方向：马克思主义理论和思想政治教育研究与实践。

广西高校科学技术研究项目“腐败‘零容忍’语境下高校反腐倡廉建设策略研究”(KY2015ZD106)；广西教育科学“十二五”规划项目“意识形态视域下党员干部纪律建设的主要问题及强化途径研究”(2014ZJ050)。

2016-07-10