我国农村宅基地使用权继承制度的构建

徐玮晶（南京农业大学人文社会科学学院，南京210095）



我国农村宅基地使用权继承制度的构建

徐玮晶
（南京农业大学人文社会科学学院，南京210095）

摘要：在宅基地使用权特殊身份性和“一户一宅”原则的限制下，宅基地使用权的继承无法顺利进行。应构建符合我国基本国情的宅基地使用权继承制度，在考虑宅基地使用权用益物权权利和其社会保障性相平衡的基础上，使宅基地使用权的经济价值得到充分发挥，农民的经济收入有所上升，农民生活水平逐步提高。

关键词：农村；宅基地；使用权；继承

1 构建我国农村宅基地使用权继承制度需要遵循的基本原则

1.1 物权平等原则

由于农村房屋和宅基地之间的分离性，使农村和城市在利用土地权利方面存在着较大的差距。城市居民根据“地随房走”的房地产法原则规定，土地使用权和房屋所有权一同转让，只要在合法条件下，没有其他限制性条件。城市居民可以完全自主转让其房屋和宅基地的使用权，不受任何条款规制，可以充分发挥其房产的经济价值，从而取得相应的经济利益。而农村居民从表面上看和城市居民一样，对房屋拥有完整的所有权，可以使用、出租和转卖。但是实际上，农村居民并没有如此大的权利，由于农村居民的房屋建造在农村集体经济组织所有的宅基地上，农村村民对该宅基地只有使用权而没有处分权。另外，我国宅基地使用权设立的目的是为了保障农民“有房可居”，是为了发展工业化服务的。因此，宅基地使用权在其设立之初就对其有了诸多限制，没有充分发挥其用益物权的作用，忽视了其内在的经济价值，只为了保护农民基本的居住权。

我国城乡差距被逐步拉大的一大原因就是由于城乡之间存在不平等的各项政策及利益分配的不均衡。在市场经济体制下，农村居民无法获得其相应的经济利益，也不利于资源的有效配置。因此，应打破城乡二元制的户籍结构，坚持物权平等的原则，使农村宅基地和城市的国有土地享有一样的政策条件。

1.2 坚持保护耕地，提高土地利用的效率原则

我国宅基地使用权制度坚持“一户一宅”的原则，不允许宅基地的私自买卖、流转，对于宅基地已经卖出的农民，不可以再次申请宅基地，这都是为了在保障我国农村居民有房可住的基础上，保护我国的耕地资源。我国宅基地使用权因为其特殊条件限制，使非本集体经济组织内的成员无法继承宅基地使用权，同样，由于其对使用面积的限制和一户一宅的规定，本集体经济组织内的成员也无法继受取得宅基地使用权。由于宅基地使用权只能在集体经济组织内流转，使其经济效益无法得到充分的实现。

目前，越来越多的空心村在农村出现，但由于我国宅基地的申请是按户且无偿取得的，这就导致农民为了部分经济利益，缩小户的人口，从而申请更多的宅基地。虽然农民大量进入城市，居住在农村的农民数量日益减少，但是农村宅基使用面积的总量却没有减少，反而有所上升。根据国土资源部数据统计，我国农村人口在1997——2005年减少了9 633万人，但是我国农户数量却有所增加，由原来的23亿户增长到25亿户，大致上涨了7.6%。由于一户一宅的原则，农户数量上升，宅基地使用面积也随之增长，增加了近75万hm2（170万亩），远超出国家制定的相关标准，可以看出我国农村宅基地利用率较低。我国农村土地数量有限，对耕地数量更有明确的下限控制，而农村房屋大量闲置，集体经济组织无法收回闲置房屋的宅基地，宅基地使用面积过度增长，这必然会占用相应的耕地面积，不符合我国对耕地面积保护的基本国策，不利于土地利用率的提高，造成资源的浪费。

由于现行制度禁止城镇居民继承宅基地使用权，使宅基地的财产价值无法得到继承，更不可以流转。我国宅基地使用权制度的过分条框，剥夺了农民对宅基地使用权的充分利用，因而，农民会越来越多地无偿申领宅基地，这不利于我国宅基地使用权制度构建的初衷，也不利于我国农村经济的发展。

1.3 保护公民合法财产继承权的原则

宪法作为我国的根本大法，从其设立的原则就体现了我国对公民私有合法财产的保护。根据宪法对公民私有财产可以依法继承的规定，我国继承法规定了公民的私有合法财产可以依法继承，且受到法律保护。对私有财产的合法保护不仅可以调动人民生产生活的积极性，增加劳动人民的收入，同样可以促进国家物质财富的积累。在我国农村，农民所拥有的最有经济价值的就是房产，可是农民对其房屋有继承权，可对其建造房屋的宅基地没有相关权利，使其房产的经济价值无法得到实现。

宅基地使用权继承存在问题的主要原因是宅基地使用权的身份依附性。根据继承法规定，即使继承人是非集体经济组织内的成员，也可依法继承宅基地上所建的房屋。但是只要不是本集体经济组织内的成员，就不可以继承宅基地使用权。在发生继承问题时，农村集体经济组织会要求不符合宅基地使用权取得的继承人在继承房屋后，在规定时间内拆除房屋或转让房屋，这种做法明显与我国对私有财产保护的法律相背离。

无论继承人是否是本集体经济组织内的成员，其以继承人的身份取得宅基地使用权与集体组织对土地的所有权并不存在冲突。集体经济组织对宅基地的所有权并没有丧失，可以制定一些限制性条件来保护其和继承人的双重利益。如继承取得的宅基地使用权是有一定期限性的，继承人若不是本集体经济组织内的成员，可以支付相应的对价，在保护继承人继承权的同时，也可以保护集体经济组织的利益不受损失。

2 农村宅基地使用权继承的条件

2.1 宅基地必须与房屋一并继承

我国《继承法》第3条规定，遗产继承范围并不包括作为用益物权的宅基地使用权，规定地上房屋可以作为遗产予以继承。因此，在构建我国宅基地使用权继承的制度中，必须设立一个前提条件，就是继承的宅基地上必须有房屋，且是具有一定经济价值的房屋，空置的宅基地不属于遗产的范围，不可以被继承。

当宅基地使用权初始取得人死亡以后，其继承人继承房屋时，所面临的是初始取得人对房屋的所有权和农村集体经济组织对宅基地的所有权之间的权利冲突。因此，我们可以限定宅基地使用权继承的条件之一是宅基地上有具有经济价值的房屋，此时宅基地使用权和地上房屋可以一同被继承。

2.2 必须取得宅基地使用权的权属证书

宅基地使用权作为一种用益物权，具有一定的对世权，即除了用益物权人以外的任何人都是其义务人，这其中也包括所有权人。为了保护用益物权人的利益，应通过登记的方式，使宅基地使用权的申请或变更的权利主体对外公布，使大众知晓其权利人，以免侵犯到用益物权人的权利。同样，宅基地和宅基地上所建造的房屋具有较大的经济价值，如果其权利人变更不公布，那么容易造成交易的混乱。

当被继承人在对宅基地使用权进行相关登记后，对外公布了其继承的宅基地权利主体的变更，使其取得的宅基地使用权具有法律效力。因此，我们可以要求宅基地使用权继承的条件之一是继承人对其继承的宅基地使用权进行变更登记并公示，此时，继承人的继承行为受到法律保护。

3 农村宅基地使用权继承的行使

3.1 继承人取得宅基地使用权须支付一定的费用

宅基地的有偿继承不仅有利于立法改革，也有利于改革后的法律在农村的有效实施。由于宅基地具有极大的经济利益，宅基地使用权如果是无偿继承，将损害农村集体经济组织的利益。因此，应有偿取得宅基地的使用权。使用费标准应根据地方经济水平设定基本标准，并公示以明确，在一定范围内允许当事人协商处理。

3.2 通过继承方式取得的宅基地使用权必须附一定期限

宅基地使用权是用益物权的一种，用益物权具有明确的期限性。我国宅基地使用权是没有期限的，但如果是继承，根据用益物权的特性，继承而来的宅基地使用权也是要有期限的。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，将城市的宅基地使用权期限规定为70年，如果被继承人已经使用了40年，那么继承人所继承的房屋和宅基地使用年限为30年。根据《土地管理法》，农村宅基地使用权初始获得的使用期限是不确定的，即在正常情况下，该宅基地使用权是长期的，如果遇到特殊事件则终止。因此，农村宅基地使用权的继承应按照该规定确定期限，以房屋的存续为继承的基础，如果房屋自然坍塌或宅基地的用途发生变更，则继承的宅基地使用权终止，该宅基地收归农村集体经济组织。

由于农村土地包括农村宅基地和耕地，保证我国的农业耕地总量，是保证我国粮食安全的基础。把闲置的农村宅基地收归农村集体经济组织所有，可以保证我国的耕地总量，有利于我国保护耕地的基本国策，符合《土地管理法》的制定原则。因此，关于宅基地使用权继承应该有一定的期限。在被继承人死亡且房屋没有灭失的情况下，继承人才有可能继承宅基地使用权，继承的期限以房屋存续期为基准。如果继承人继承的房屋灭失，则没有了继承宅基地使用权的基础，此时，宅基地归还该集体经济组织。

3.3 集体经济组织可在一定条件下收回宅基地使用权

城乡一体化的进程越来越快，越来越多的农民涌入城市，寻找工作机会；与此同时，农民户籍也有所变化，由农村户口变为城市户口，空心村的出现已经不再是个例，农村闲置的宅基地越来越多。与此同时，本集体经济组织内的成员和已经变更户籍拥有城市户口的原农村村民，通过继承的方式取得了大量的农村房屋，由于没有相应的土地权利，该种房屋基本上都处于闲置状态。由于我国没有明确的宅基地使用权退出机制，也没有规定此类现象应如何处理，导致我国闲置的农村房屋越来越多，宅基地资源浪费巨大。面对这种状况，应制定相应的措施，如奖励或补偿自愿归还宅基地的权利人。明确的奖励程序可以促进权利主体主动归还闲置宅基地，以此解决“一户多宅”和宅基地使用面积浪费的问题。

4 建立健全与宅基地使用权继承相适应的配套设施

4.1 建立完善的农村社会保障制度

社会保障制度是国家对于生活困难或没有生活能力的人给予一定经济帮助的一种社会救济制度。我国《宪法》第45条规定了我国的社会保障体系包括养老、医疗、社会救助、住房保障等方面的内容。

我国农村由于社会保障制度的不完善，受历史因素和环境因素的影响，形成了依靠血缘关系，相互帮助的保障模式，社会保障制度并没有起到主导作用。由于我国农村人口居住分散，农村医疗保障制度和各种社会救济的有效形式在农村的作用并不明显，保障水平较低，保障的覆盖范围较小，没有形成完整的农村社会保障体系。在住房保障方面，城乡之间的差距十分巨大，农村的住房保障体系是建立在现有的宅基地使用权制度之上的，使得我国宅基地使用权继承制度的构建并不是十分顺利。

居住在我国城市的低收入居民，可以通过住房公积金、廉租房、经济适用房等多种住房的保障形式解决住房问题，使其居有所屋，保障低收入人群的基本生活，使我国城市的土地市场可以有效流转，为城市创造一定的收入。但是，在我国农村，由于对住房的保障是建立在农村宅基地使用权的制度上的，使农村村民与土地相捆绑，对宅基地使用权的权利主体有明确的身份限制，并且禁止宅基地的自由流转。宅基地使用权的继承会打破宅基地使用权的身份依赖性和无偿取得的性质，间接造成宅基地使用权的流转，使宅基地使用权的社会保障制度受到冲击，损害农村集体经济组织的利益。由于市场的不对称性，农村村民对市场信息了解具有滞后性，对经济规律和市场操作不熟悉，农民如果轻易转卖宅基地，极容易使其失去生活的必要基础设施。因此，平等对待农村和城市的居民，完善农村社会保障制度，特别是在住房保障层面上，应让宅基地脱离其身份的束缚，使其可以在一定条件下转变为经济利益。

4.2 改革城乡分割的二元户籍制度

随着我国改革开放格局的扩大，市场经济快速发展，在计划经济体制下，为了保障工业化的顺利进行，我国制定的城乡分割的二元户籍制已经不符合现今中国社会状况。同样，为了促进计划经济时期工业化的发展，根据城乡二元制结构，我国农村实行了宅基地使用权的现有制度。二元制的户籍制度将城市和农村分割成两个独立的部分，剪断了城市和农村之间的纽带，使两种户籍制度下的一国公民有着不同的社会福利待遇，有着不同的社会地位，且这种户籍制度不容易改变，这也是造成我国宅基地使用权制度严格限制使用权人身份的原因。

虽然在经济快速发展的今天，我国的经济制度在逐渐改革，公民的生活水平在不断提高，可是城乡分割的二元制户籍制度并没有改变。进城务工的农民依旧无法取得城市户口，即便居住在城市，也无法享有和城市居民一样的社会保障制度。农村宅基地同样因为其特殊的身份限定无法像城市建设用地一样流转和继承，其经济效益无法发挥，农民并不能够靠宅基地获得经济利益。我国农村和城市居民间的贫富差距十分巨大，一部分原因就是农村宅基地使用权和城市建设用地使用权权利不平等，归其根本，是由户籍制度对于居民的身份限制。作为市场经济体制下管理社会生活的户籍制度，需要以为人民服务为根本立足点，为人民生活提供便利而不是限制人民的生活，应废除旧的二元分割的户籍制，建立符合我国现今状况的户籍制度。

4.3 健全土地管理制度,完善宅基地登记制度

伴随着市场经济体制的完善，经济的快速发展，人民对个人私有财产越来越重视，宅基地的经济价值也逐渐被人们所发现。农民的房屋是其所持有的具有较大经济价值的财产，宅基地使用权是农民手中具有较大价值的财产性权利之一，对农民生活水平的提高和经济收入的增长有着直接的影响。由于我国对宅基地使用权没有一个完整的管理制度，因此在设定宅基地使用权之初，为了体现其保障属性，对申请人身份有了严格限制，使其用益物权的属性基本被忽略。因此，建立一个完整的宅基地土地管理制度，使其经济价值得到充分的利用，提高农民生活质量。建立完整的宅基地土地管理制度的前提是完善我国宅基地使用权的登记制度。宅基地使用权登记制度的完善不仅有利于总结出我国宅基地使用的现行状况及归档整理，更有利于发现我国宅基地使用权继承过程中出现的问题，以便及时解决。

4.4 建立规范的宅基地使用权流转制度

在允许宅基地使用权可以在一定条件下继承之后，随之而来的必然是非本集体经济组织内的成员继承宅基地使用权和“一户多宅”现象的大量出现。如果因为继承人不具有集体经济组织的特殊身份或拥有多处宅基地，集体经济组织便要求继承人在一定期限内拆毁宅基地上的房屋或无偿收回宅基地，这种做法和我国保护公民合法所得的私有财产的法律原则相背离，会阻碍我国农村经济的发展。在宅基地巨大经济利益的驱使下，宅基地使用权买卖的地下市场已经形成，并有大量不符合宅基地使用主体的人买卖宅基地。如果一味阻止宅基地使用权的流转，在地下市场，由于农民对于市场信息掌握的不完全，所遭受的损失会十分巨大，不如规范宅基地使用权的流转制度，建立一个公平合理的宅基地使用权的交易平台。在保护农民的经济利益不受到侵害的同时，也能促进宅基地的合理配置，减少土地资源的浪费，为我国宅基地使用权继承制度提供帮助。

Construction of rural homestead usage right inheritance system

XUWei- jing
(School of Humanities and Social Sciences, Nanjing Agricultural University, Nanjing210095, China)

Abstract:Under the restrictions of special identity and "a household a house" principle of homestead usage right, the inheritance of homestead usage right can not proceed smoothly. It should establish homestead usage right inheritance system in line with China's basic national conditions, give full play of economic value of homestead usage right on the basis of considering the balance of homestead usufructuary right and its social security, which makes farmers' revenue increased, and their living standards enhanced gradually.

Key words:Village; Homestead; Usage right; Inheritance

中图分类号：D923

文献标志码：A

文章编号：1674- 8646（2016）09- 0102- 04

收稿日期：2016- 04- 12