政府体育职能转变的思路与对策

马秀梅

（上海城市管理职业技术学院，上海200432）

政府体育职能转变的思路与对策

马秀梅

（上海城市管理职业技术学院，上海200432）

从“举国体制”这一特殊的视角，辩证分析我国体育事业取得辉煌成就的同时存在的明显缺陷，从而在分析举国体制不可持续性原因的基础上，提出社会转型时期政府体育职能必须转变的基本思路和有效对策。政府体育职能的转变的8个方面的对策也符合世界体育发展潮流，符合中国经济社会发展阶段的特征，能发展成为具有中国特色的政府体育运作体制和方式。

举国体制；政府体育职能；发展现状；现存问题；改革对策

0　引言

新中国体育制度演变的2个主要时段可以概括为2个时期、3个阶段。2个时期为：计划管理时期和双轨体制时期；3个阶段为：“举国体制”的酝酿阶段（1949～1957年）、举国体制形成和完善阶段（1958～1993年）、双轨体制并存阶段（1994年至今）［1］。

我国政府所创建的计划经济色彩最重、明显带有倾向性的“举国体制”，把我国体育事业发展到了极致。经过几十年的不懈努力，中国竞技体育打破了一千多个世界纪录，成功举办了2008年北京奥运会并取得金牌总数第一的优异成绩。客观地说：“举国体制”下我国体育事业所取得的辉煌成就大大超越了同时期我国的经济水平和国家实力，给我国人民带来了无限骄傲，为世界所瞩目。

所谓“举国体制”是指我国为了在以奥运会为最高层次的国际体育大赛上取得优异成绩所采取的一种体育发展方式和制度设计。即国家集举国之力，统一目标，实行以政府为主导的管理模式，重点发展西方国家分权管理方式下主要靠市场经济运作、市场需求较小且募集资源有限的体育运动，如体操、举重、跳水、射击等项目。政府体育部门作为决策者、执行者和供给者，三位一体地支撑“举国体制”的运作。以2008年奥运会为例，中国获取金牌的重点即为上述4个项目，金牌总数达29枚，超过全部51枚金牌的一半［2］。事实证明，举国体制是一种符合当时中国国情、具有中国特色的有效的政府体育管理体制。

但是，从辩证的角度看举国体制，不能不看到它在获得辉煌成就的同时存在的不可持续性。首先是随着市场经济的建立，人们的价值观趋向多元化，传统的国家利益、集体利益至上观念逐渐弱化；其次表现在多种利益矛盾突出，“全运会”和“奥运会”不能有效衔接，导致人才和资源浪费现象严重；由于学校教育的缺失，运动员出路不畅；高水平教练员流失严重，等等。

依据“木桶原理”，决定整体实力的是最弱的要素。制约我国体育整体实力提升的关键不在摘金项目，而是弱势项目太弱。目前我国竞技体育的优势项目正面临着夺金点饱和、规则修改、外国选手水平提升等多方面挑战，进一步突破的空间已经十分狭小［3］。仅仅依靠优势项目实现整体实力进一步提升已难以为继。不解决项目发展与地区发展的不平衡问题，我国竞技体育就很难实现整体结构优化，而其整体实力也难以再有实质性的提升。

尤其重要的是：“国家要金牌”、“百姓要金牌”已经成为我国体育假定的社会需求，金牌数已经成为衡量各级体育部门工作的主要指标。为了不断地在奥运会上取得更多的金牌，政府就要无止境地加大投入，这是一个没有数量和期限的任务。正是由于金牌的刚性需求对计划经济的过分依赖所形成的特有品格，体育部门的改革已大大“滞后”于其他机构的改革，成为计划经济色彩最重、在国家庇护下的“一方孤岛”。

随着我国社会主义市场经济体制的发展，体育体制也必将为适应国家大环境的变化而变革。中国体育的单一利益主体、利益主体刚性化必将向多元利益主体、利益层次横向化的格局发展。这一变革的实质就是政府体育职能的转变。

1　政府行政干预下举国体制模式存在的问题

1.1举国体制模式自身存在的主要问题

中国体育发展的现状表明，完全采用政府行政干预的举国体制模式已经与经济、社会和政治体制的改革不相适应。这种管制型模式已经暴露出的问题主要有：（1）全社会体育已蜕变为体委（体育局）的体育，竞技体育发展目标与社会发展目标严重偏离。（2）从政策到投入过多偏向竞技体育，导致体育内部结构失衡。（3）真正惠及全民的社会体育和学校体育长期停留在“广覆盖、低水平”上，造成体育设施、普通国民尤其是青少年的身体素质、体育整体发展水平落后于世界平均水平［4］。（4）政府办体育、管体育、养体育的行政垄断体制形成管理的管制性和无限性，造成供给利益主体单一、供需脱节、职能错位，乃至寻租行为产生，成为滋生腐败的温床，也使体育丧失了自我完善和发展的机制。

中国社会发展至今，民众和社会舆论对与自身利益相关的公共财政的投向和社会福利的关注度日益提升，利益分配的公平与否已经成为影响社会和谐的重要因素。在举国体制的发展进程中，以群众体育为代表的社会利益让位于政治利益，走的是由“大”变“小”的演化轨迹。医疗改革导致医疗支出迅速增加，使广大民众重新认识体育锻炼的好处，促使民众更加关注自身的体育利益。但是，当前公共体育仍然没有形成为社会各方所接受的利益格局，利益冲突有进一步激化的趋势［5］。

1.2举国体制模式下政府体育行政职能的主要问题

首先是政事不分、政企不分、管办不分。政府不仅承担了体育宏观管理和监督职能，而且还承担着微观管理职能，体育社团组织职能则被虚化。其次是竞技体育占用过多资源，群众体育发展严重不足，特别是公共体育场地和设施建设滞后，难以满足群众需求，而专业体育资源浪费现象严重。竞技体育、学校体育、社区体育自成封闭体系，设施重复性投入，呈结构性闲置状态。其三是体育管理法制化程度低。现有法律、法规仅有《宪法》《体育法》及《全民健身条例》等的相关条文，但多为行政法规范畴。由于适用的法律缺乏，政府难以通过法治手段对体育进行宏观管理。其四是体育产业市场混乱无序、政策不完善、运行不规范、中介不健全、主体不成熟，消费者权益缺乏保障的现象比较突出。其五是社会资金进入不畅。社会资本因群众体育的公益性而投资积极性不高，同时进入竞技体育领域则仍受到体制和政策的限制。

2　政府体育职能转变的思路

2.1政府体育职能转变应顺应人类社会发展潮流

人类社会治理模式的演变经历了农业社会的统治型、工业社会的管制型再到后工业社会的服务型几个大的阶段，改革举国体制模式是顺应人类社会发展潮流的必然之举。政府体育职能转变不仅有利于我国体育的可持续发展，也有利于体育各子系统的协调发展，以及体育与社会的和谐发展。

我国宪法规定：“国家发展体育运动，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”公共体育的积极作用是无法用金钱来衡量的。因此，公共体育被视为一项公共事业，享有公共体育服务被视为每一个社会成员的基本权利。

由此，竞技体育不能仅仅是“金牌体育”。民众需要欣赏高水平的体育赛事来满足审美需求，需要参与进去来满足娱乐需求。近年来，奥运会的项目设置和规则也正在逐渐向娱乐化、社会化、商业化的方向发展，这是适应民众对竞技体育需求变化的结果［6］。因此，政府不应只关注运动员参加比赛获得的金牌数量，而应更加关注体育赛事对城市建设、相关产业发展、人们生活方式改变的积极作用，践行服务型政府“以人为本”的重要理念。

2.2政府体育职能转变应围绕体育的本质和功能来进行

体育的本质和功能主要体现在3个方面：政治性、经济性和参与性。

政府职能是一国政府在经济和社会发展过程中，针对本国实际情况和国际发展局势，为实现一定的社会目标和社会价值所做出的制度设计与安排。它明确了政府在广泛的社会政治生活中所要承担的责任和所应发挥的功能。体育的制度设计和安排当然要紧紧围绕体育的本质和功能来进行。

对于各国政府来说，对于提高国家的国际地位和影响力，增强民族自信心和凝聚力而言，竞技体育是一个极好的手段。竞技体育的政治性无法通过市场化资源配置方式得到有效解决，因此体现了其公共事务的性质，国家对于竞技体育的发展需要承担一定的责任。

体育产业在我国已成为创造经济价值的新高地。从事体育产业的各种经济组织同一般企业一样，受市场化的调配，它们所面临的问题完全可以通过市场化资源配置方式得到有效解决。

衡量人民生活质量的一个重要标准就是闲暇娱乐和参与体育锻炼的情况。健身需求的场地与设施应归为公共事务，由国家投入和管理。“公”“私”界限模糊或有双重性质的中间事务，可由体育部门与社会中介共同承担和管理。从这一角度出发，体育行政部门职能的界定就有了参照的依据。在我国现阶段，公共事务主要体现在两个方面：一是竞技体育为国争光的政治性，二是全民健身活动的参与性。这就是政府公共体育事务的领域和服务范围。

政府机构的改革是实现政府职能转变的组织保障，以运动项目管理中心的成立为标志的体育管理体制改革，是实现政府体育管理职能转变的重要举措。但到目前为止，政府“管”“办”边界仍然模糊，利益主体仍然不清，其组织成员仍然“吃计划经济的饭，沾市场经济的光”［7］。当务之急是要令运动项目中心实现从行政管理转向目标责任制管理、从国家投入转向多渠道筹资、从以竞赛为中心转向以训练为中心等一系列转变，从而成为具有自我发展、自我协调功能的主体。

3　政府体育行政职能转变的对策

作为对现行举国体制改革的对策，除了上述宏观上的观念转变外，当前还要着重在政府体育行政职能上做好以下转变。

3.1决策机制的转变：淡化行政计划和命令，加强市场导向力度

一要重视提供公共服务的效率、效果和质量。在提供体育公共服务或进行体育决策时，要对成本和收益进行全面、科学的衡量。二要从微观领域中逐渐退出，只在宏观层面进行决策。

3.2行政管理的转变：实现政事分开、管办分离

一要依据行政法规，明确政府和社会的责权划分。二要确实把工作重点转移到贯彻国家体育方针、研究体育事业发展规划、制定体育行业政策、加强管理和提供服务上来。

3.3监督管控的转变：制度化、具体化

一要重点监管体育场地的侵占、体育服务的安全、高危性体育项目和体育服务认证等。二要监督体育法律、政策的执行情况，并依法对违规体育行为进行处罚。

3.4公共服务的转变：保基本、广覆盖、可持续

一要亲民、便民、惠民，以社区为基础，以设施为依托，以活动为载体，以派送、购买、评估为主要服务方式。二要加快公共体育设施和网络建设，把体育公共服务体系纳入经济社会发展规划，建立稳定的增长机制。

3.5竞技体育的转变：提高资源分配的集约化程度，推进“体教结合”

一要继续发挥举国体制的优势，实施奥运金牌和体育明星战略。二要实现“体教结合”，发挥高校在体育人才吸纳、培养和文化教育等方面的优势，有效整合高校体育资源。建立培养高水平运动员、教练员的运动训练和文化教育管理体系，建立体育部门与高校合办高水平运动队的模式，充分发挥两方面的积极性和优势，拓宽优秀运动员的培养渠道［8］。

3.6群众体育的转变：政府主导、全民参与

一要由政府主导全民健身服务体系，部门推进，全民、全社会参与，市场化运作，重点推进与全面普及相协调。二要大力发展体育健身休闲产业，鼓励社会资源多层次、多渠道投入和参与。

3.7体育产业的转变：分类管理，市场化

一要根据公益性程度、市场化前景以及公共财政状况的不同，划分和确定公共体育、混合型体育和经营型体育等类型。政府全力保障公共体育事业；由政府和社会共同承担混合型体育事业的投资责任；经营型体育事业则通过市场化从社会获得发展所需资金，由利益相关方承担投资责任。二要逐步剥离国有体育经营单位对体育行政管理部门的依附，使之真正成为自主经营、自我发展、自我约束的市场竞争主体。

3.8体育协会的转变：实体化，自主化

一要增强主体意识，在组织、管理、运行等方面具有独立自主性。二要在政府一定经费支持基础上，拓宽经费来源，完善监督约束机制。

4　结语

综上所述，在体育方面长期实行的举国体制在获得举世瞩目的辉煌成就同时，也存在着明显的缺陷。表现在竞技体育发展严重偏离合理目标、社会体育和学校体育长期停留在“广覆盖、低水平”上。体育行政垄断体制形成管理的管制性和公共体育利益冲突激化成为举国体制不可持续性的主要原因。政府体育职能的转变首先要顺应人类社会治理模式的演变，根据宪法、体育法的规定进行观念和基本思路的转变，推动组织机构的改革。当前应着重推进决策机制、行政管理、监督管制、公共服务、竞技体育、群众体育、体育产业和体育协会的改革创新。希望我国能够通过政府职能转变和体制的调整找到一条既符合世界体育发展潮流，又较好把握中国社会经济发展阶段的特征，既不同于西方国家体育管理体制，又不同于原有的“举国体制”，并符合中国特色的社会主义要求的体育运作体制和方式。

［1］秦椿林，张春萍，魏来，等.再论“举国体制”［J］.北京体育大学学报，2005，28（4）：437-439.

［2］国家体育总局体育经济司.体育事业统计年鉴［M］.2009：12－13.

［3］张新萍.对2008北京奥运会后中国体育改革走向的研究［D］.广州：华南师范大学，2006.

［4］肖林鹏，李宗浩，杨晓晨，等.论我国公共体育服务的供给困境［J］.山东体育学院学报，2008，24（8）：1－4.

［5］王春光.快速转型时期的利益分化与社会矛盾［J］.江苏社会科学，2007（2）：108－116

［6］李郁芳.政府公共产品供给行为外部性的形成机理［J］.暨南学报：哲学社会科学版，2008，30（1）：62－68.

［7］郇昌店.我国公共体育服务市场化运作模式研究［D］.天津：天津体育学院，2008.

［8］熊晓正.我国竞技体育发展模式的形成、演变与重构［J］.体育科学，2007，29（10）：3－17.

[责任编辑冯峰]

On Thinking and Countermeasures of Government Sports Function Transformation

Ma Xiu－mei
（Shanghai Polytechnic College of Urban Management，Shanghai 200432，China）

From the special perspective of“The whole－nation system”，this paper dialectically analyzes that our sports has obtained splendid achievements，but meanwhile there are clear defects.It also puts forward the basic thoughts and effective countermeasures of government sports functions must be changed during the period of social transformation based on the analysis of why“the whole nation system”is unsustainable.The eight aspects of countermeasures proposed in this paper fit into the development trend of world sports and the Chinese social and economic development stage characteristics，will be able to develop into government sports operating systems and modes with Chinese characteristics.

“The whole nation system”；government sports function；present situation；existing problems；reform countermeasure

G812.0

A

1008-486X（2016）02-0101-04

2016-01-03

马秀梅（1975-），女，上海人，副教授，主要从事高校体育专业的教学和研究工作，研究方向：体育人文社会学。