结构性失衡背景下我国环境规制的管理策略

梁劲锐，王学东，2

（1.西北大学经济管理学院，陕西西安710027；2.中国城市发展研究会空港城市发展委员会北京100025）



结构性失衡背景下我国环境规制的管理策略

梁劲锐1，王学东1，2

（1.西北大学经济管理学院，陕西西安710027；2.中国城市发展研究会空港城市发展委员会北京100025）

摘要：我国正处于经济高速发展时期，如何维持环境保护与经济发展的协调性是全社会关注的焦点。环境规制可以有效缓解生态危机，提高环境资源配置效率。我国环境规制的实践经历了发展期、完善期两个阶段，依然存在较多问题，总体处于结构性失衡状态。我国环境规制失灵的原因包括三个方面：环境规制中的经济利益与环境利益失衡、环境规制部门之间的权力失衡、利益主体的决策与诉求失衡。为了解决我国环境规制失灵问题，应该不断增强政府部门环境规制职能，构建完善生态环境补偿机制，促进区域低碳经济均衡发展，并且尽快建立环境保护公众参与机制。

关键词：结构性失衡；环境规制；规则失灵；管理策略

人类经济活动对生态环境带来了巨大影响，引发了诸如水体污染、全球气候变暖等问题，而自然环境的恶化反过来又威胁到人类的生存环境，使得生态保护、低碳经济成为全球关注的话题。我国环境规制的实践经历了发展期和完善期两个阶段。虽然自改革开放以来我国政府制定了一系列与环境保护相关的法律法规，也逐层建立了各级环境保护机构，但是在社会经济高速发展的同时，环境污染问题也尤为突出，总体处于结构性失衡状况，必须采取有针对性的管理策略推动我国环境规制变革，增强环境规制实施的有效性。

一、我国环境规制的发展与存在的问题

环境规制是政府在环境保护领域的行政规制，也是履行社会管理职能的必要途径，即政府部门通过制定环保政策法规，对企业等经济主体的活动进行宏观调控，维持社会经济发展与环境保护的协调性。我国环境规制是随着社会发展状况不断变化的，在具体实施中还存在一系列问题，应该得到相关部门的重视。

（一）我国环境规制的发展轨迹

环境规制是随着实践不断变化的，我国环境规制的发展与国外类似，起初都是以命令型环境规制为主体，并且随着社会经济的发展向市场激励型转变。从时间上来看，我国环境规制的发展大致可以分为发展期与完善期两个阶段。［1］新中国成立至20世纪80年代末，是我国环境规制的产生发展期，该阶段我国的环保工作重点放在自然资源开发方面，并没有形成清晰的环保理念，也缺乏对工业生产中环境污染行为的治理意识。自我国1972年参与全球环境大会后，才正式成立国家环境保护局，并且将环境保护纳入法律法规中，制定了与环境保护相关的标准与制度措施。20世纪90年代至今，随着我国社会经济的发展与经济体制的变化，政府部门制定了适应经济长远发展的环境保护法规，也出台了一系列环境保护行政法规，如《跨世纪绿色工程规划》等。随着我国社会主义建设的全面推进，相继提出可持续发展、低碳经济等全新战略，我国的环保工作也逐渐向合理规划、综合治理方面发展。

（二）我国环境规制存在的问题

虽然我国已经建立了功能较为完备的环境规制，对于环境保护也有积极作用。［2］但是目前我国环境规制实践中依然存在一系列问题，如环保部门监管不力，地方政府过分追求经济增长而忽视了环境保护，环保机构职能难以充分履行等，极大限制了环境规制的发展。我国在环境规制立法方面相对滞后，还没有制定与环境管理相关的专门组织法规，与环境保护管理相关的法律多以文件的形式发布，或分散在相关政策、规章中。例如，我国并没有制定与环境税收相关的法律，但是在环境治理中已经包含了与环境资源相关的税收项目，如耕地占用税、自然资源税等。现行多部法律中与环境规制相关的内容，存在职责重叠、内容重复等问题，极大阻碍了环境规制的可行性。［3］环境管理行政机构存在职权不明确、管理混乱等问题，地方环保机构由地方政府直接管理，由于受到地方经济利益等因素的影响，在执法中缺乏公正性与公平性，而环境保护监管机制的缺失，使得环境问题进一步凸显。此外，我国环境规制的实施缺乏整体协调性，各级部门出于自身利益考虑，在环境管理方面很难达成高效率合作，自然无法完成可持续发展目标。

二、结构性失衡背景下我国环境规制失灵的原因

我国环境规制在漫长的发展历程中逐步完善，但是总体来看依然处于结构性失衡状态。主要原因如下：

（一）环境规制中的利益失衡

我国环境规制实践过程中，如何维持环境利益与经济利益平衡一直是值得商榷的问题。在过分崇拜经济发展当下，环境利益与经济利益相比不堪一击。从某个层面来看，我国经济的高速增长，正是以牺牲生态环境为代价的。经济利益能够以货币进行度量，而环境利益是无形的，也很容易被忽视。在从事环保工作过程中，环境利益是独立于经济利益之外的，或者环境利益存在独立的价值，但是若不采用量化指标对环境利益进行度量，将很难引起公众决策的关注和重视。由于环境利益很难进行量化分析，导致我国很多地区在经济开发决策过程中没有有效地考虑和平衡环境利益，生态补偿制度迄今仍未正式、全面的建立。同时出现环境损害等侵权行为后，也缺乏健全的生态利益补偿机制，甚至在一些案例中，生态利益根本得不到赔偿。政府部门很难对环境责任进行仲裁与制约，自然难以发挥应用的行政规制作用。

（二）环境规制部门权力失衡

我国环境规制的实施，采用行政主管部门统一监管，各级行政部门分领域、分区域管理的模式。根据我国《环境保护法》的相关规定，由国务院环境保护部门对环保工作进行统一监管，各级各部门对本辖区内的环保工作进行统一调度，由行政、交通、航运、公安、林业等各级行政部门，依据相关法规做好环境污染防治与管理工作。虽然环保部门担负着环保监管职责，但是法律并没有赋予其相应的环保管理权限。若其它行政部门没有积极配合环保工作，环境主管部门很难对其问责。从我国现有的行政权力网络来看，各级环保部门需要接受政府的统一管理，实际上处于弱势地位，无权干涉其它环境规制主体的行为，也很难发挥在环境保护监管方面的作用。即环保机构与其它政府行政机构之间，存在明显的结构性权力失衡。例如，我国建筑企业违反环境保护相关法规，私自施工建设的现象十分普遍，而政府部门对施工单位的处罚力度不够，甚至很少追究建筑企业的法律责任，极大削弱了环保部门的作用。由此可见，若环保部门无法与其它行政机构有效协调合作，或者政府部门缺乏对环境保护监管的重视，将很难保障环保工作的顺利开展。

（三）利益主体决策诉求失衡

我国环境规制实践过程中，公众与被规制企业是直接受影响的主体。环境规制的实施不可避免会影响到公众的基本权益，也对企业经济行为进行了约束与规范。企业与公众对待环境规制的态度完全不同，也存在不同的环境利益诉求。一般而言，企业更加注重经济利益的最大化，而公众为获得更好的生存环境，更倾向于保护生态环境。环境规制中存在多方面利益共同体，通过对公共利益管理特征进行分析，可以解释为分散的利益（公众）与集中化的利益（企业）两部分，导致两者在环境利益诉求方面极度失衡。由于企业受环境规制的影响远远大于个人，因此企业有足够的动力维护自身利益。［4］例如，企业采用建立行业协会等方式，来影响政府的环保决策行为。而社会个体由于相对分散，所受影响较小，或者对环境保护缺乏认知，很难凝聚在一起。导致企业在环境利益代表中占据主导地位，也影响到行政机关的行为偏好。在环境规制中由于受区域经济发展指标等因素的影响，行政机关不公正地维护被规制企业利益，反而损害了分散的、缺乏组织的公众的利益。

三、结构性失衡背景下我国环境规制的管理策略

根据前文所述，我国环境规制失灵使得环保工作无法真正发挥实效性。要想促进我国环保工作的实质性发展，必须对我国的环境规制进行优化调整，采取合理的管理策略改善现有的结构性失衡状态。鉴于此，笔者认为可以从增强政府环境规制职能、建设生态补偿机制等方面进行突破。

（一）增强政府部门环境规制职能

目前我国制定的一系列环境保护法规，对于促进节能减排、提高环境资源利用效率具有积极作用。但是与环境资源保护相关的法律不完善，缺乏系统的低碳经济立法，以及相应的环境监管协调机构，在立法规定方面也缺乏规范可行性。因此，我国环境规制实施过程中，应该根据现有的问题不断完善立法、行政体系，为环保管理工作发展提供可靠支持。一方面，政府部门应该充分利用行政规制，逐步增强环保监管力度。建立贯穿经济主体经营全过程的监管体系，对企业等经济主体的行为进行事前评估，若发现经济行为可能带来的环境损害应立即制止，形成完善的环境损害预防、管理、治理模式。采用行政处罚、教育相结合的方式，对违规企业进行重点管理。并且采用联网数据监控的方式，减少与杜绝不良行为。另一方面，政府部门积极创新行政管理体制，增强不同机构之间的协调配合。成立专门的环境规制监管机构，负责开展环境规制监管工作。安排专业人士设立联络协调小组，做好环境规制实施协调工作。根据不同区域的经济发展实际情况，建立碳排放控制机制、开发新能源、绿色节能等内容，加强与科研院所、高校合作成立环境保护研究机构，保障环境规制实施的科学性。

（二）构建完善生态环境补偿机制

从现代经济学角度分析，环境资源经济价值包括使用价值与非使用价值两部分。其中使用价值，是指人们为避免环境资源在使用中引发的风险，对未使用环境资源进行保护，提高未来环境资源可选择空间的价值，而非使用价值即环境资源的存在价值。环境资源的使用价值是可以采取科学方式评估的，也可以计算出具体的经济价值。［5］当前常用的环境资源评价方法，根据与市场信息的匹配程度，可以分为假想市场法、替代市场法等类型。对环境资源进行科学评估可以为环保部门决策提供参考，也可为我国完善环境保护法治体系创造条件。只有对已有环境资源进行正确评估，将环境保护成本纳入宏观经济政策中，才能为低碳经济核算提供依据，才能真正建设完善的生态补偿机制。环境资源种类繁多，对于难以计算的环境资源，可以选择其中易于计算的项目进行评估，或者采用求平均值法进行综合评估。例如，对湿地滨河生态系统污水处理效益方面的评估，可以采用替代成本法，即将修建污水处理相关设施设备的成本作为替代成本进行评估。近年来我国在实施生态标签、环境认证的基础上，对环境规制进行了多次修正，并且增加了自愿性环境规制、激励性环境规制等内容，促进了生态补偿机制的建设与完善。

（三）促进区域低碳经济均衡发展

目前我国大部分地区依然处于工业化初级发展阶段，由于过度依赖环境资源与能源，在促进经济发展的同时也损害了生态环境。政府部门应该增强环境规制职能，根据不同地区的发展特点，引入环保新设备、新技术，摒弃粗放式生产设备；采用区域环境技术转让的方式，降低企业环境保护成本；采用环境技术结构调整、技术革新等方式，提高企业的环保能力；鼓励发展高新技术产业，充分利用新技术改变传统产业运作模式，积极发展第三产业，进一步降低能源消耗。同时政府部门应该鼓励不同区域之间的交流合作，推动低碳贸易往来，获取东部地区的技术、资金支持，促进生态保护产业发展；做好东西部地区环境资源规划工作，尽快缩小东西部地区差异，合理利用资源促进不同区域的均衡发展。此外，政府部门应推动环境资源税收改革，减少地区企业的财政支出；为不同区域经济增长提供支持，缓解企业在节能减排方面的成本压力，营造良好的低碳经济竞争环境。

（四）建立环境保护公众参与机制

政府部门作为环保工作的监管主体，也是公众利益与环境利益的代表。为避免政府部门在环境监管方面存在的不足，必须鼓励公众参与到环保工作中，作为社会环保利益的有力补充。政府部门在没有特定环保制度设定的条件下，一般倾向于保障经济利益，或者寄希望于企业自觉参与环保工作。要想改善政府单方面调控存在的弊端，应该建立环境保护公众参与机制。社会大众作为环境保护的相关者，也是生态问题的直接受害者，因此公众参与能够为环境规制重构提供动力。20世纪70年代国外提出将公众环保参与权纳入宪法，为公众参与环保决策提供了权利依据。例如，《塞尔维亚共和国宪法》指出每个公民都享有获取环保信息的权利，并且有权生活在健康的环境中。我国环境规制应该畅通公众参与渠道，扩大公众参与范围，支持、鼓励社会环保团体的创立与发展。针对我国存在的社会环保组织建设不足等问题，笔者认为应该减少对社会环保团体的成立限制，减少环保部门审批程序，对非政府机构给予资金、技术支持，并且鼓励社会人士参与环保活动，提高非政府机构环境保护的积极性。

环境规制中涉及多个利益主体，不同利益主体的行为势必影响到环境规制的实施效率。面对我国环境规制的结构性失衡状态，政府部门应该增强环境保护行政职能，提高环保宣传与治理力度，不断完善市场激励性规制模式，形成从上到下健全的环境规制协调机制，依托环保公益诉权、公众广泛参与等方式，营造良好的环境保护法治环境。

参考文献：

［1］李长胜，范英，朱磊.外生减排目标约束下的排放税及其返还机制设计［J］.系统工程，2012，（9）：82-86.

［2］徐军委，刘志华.基于灰色系统理论的我国能源结构预测及优化研究［J］.工业安全与环保，2013，（5）：59-61.

［3］李斌，彭星，欧阳铭珂.环境规制、绿色全要素生产率与中国工业发展方式转变——基于36个工业行业数据的实证研究［J］.中国工业经济，2013，（4）：56-68.

［4］郭妍，张立光.环境规制对全要素生产率的直接与间接效应［J］.管理学报，2015，（6）：903-910.

［5］张倩，曲世友.环境规制下政府与企业环境行为的动态博弈与最优策略研究［J］.预测，2013，（4）：35-40.

（责任编辑：卢君）

Research on Management Strategy of China's Environmental Regulation under Structural Imbalance

LIANG Jin-rui1，WANG Xue-dong1，2
（1. School of Economy and Management，Northwest University，Xi'an Shaanxi 710027，China；2.Airport City Development Committee of China Research Society of Urban Development，Beijing 100025，China）

Abstract:China is in a period of rapid economic development，how to maintain the coordination of environmental protection and economic development is the focus of attention of the whole society. Environmental regulation can effectively alleviate the ecological crisis and improve the allocation efficiency of environmental resources. The development of environmental regulation in China has experienced two stages of development and improvement，and there are still many problems in the implementation of the specific implementation. The reasons for the failure of environmental regulation in China include three aspects：the imbalance of economic interests and environmental interests，the imbalance of power between the environmental regulation departments，the decision-making of the interests of the main body and the imbalance of demand. To want to solve China's environmental regulation failure，should be increasing government environmental regulation functions，build a sound ecological environment compensation mechanism，to promote the balanced development of low carbon economy area，and establish environmental protection public participation mechanism.

Key words:structural imbalance；environmental regulation；regulation failure；management strategy

作者简介：梁劲锐（1975-），男，广东南海人，西北大学经济管理学院博士研究生，主要从事环境规制研究；王学东（1963-），男，河北承德人，西北大学教授，博士生导师，中国城市发展研究会空港城市发展委员会执行会长，主要从事区域经济研究。

收稿日期：2016-04-22

doi：10.3969/j.issn.1672-626x.2016.03.011

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1672-626X（2016）03-0071-04