地方政府应对气候变化区域合作的法治机制构建*

2016-03-15程雨燕

广东社会科学 2016年2期

程雨燕

程雨燕

［提要］地方政府应对气候变化区域合作旨在运用区域方法，发挥区域优势解决区域问题，其重要性不言而喻。然而，我国地方政府应对气候变化区域合作的现状却呈现出实践探索初起、法治基础薄弱、以及理论研究不足的整体特征，需要以法治机制构建作为摆脱困局的切入点和突破口。地方政府应对气候变化区域合作是对区域纯公共产品的合理供给，也是同一主权下不对外代表国家的、平等而不具有隶属关系的、地方政府与地方政府之间的合作，从而必然产生提供多元调整模式、供给充足合作动力、实施有效规制约束、追究应有法律责任的法治需求。应当尝试通过多元调整机制、利益驱导机制、协商合作机制、以及责任追究机制的构建加以针对性的解决。

［关键词］地方政府气候变化区域合作法治机制

*本文系广东省哲学社会科学“十二五”规划学科共建项目“应对气候变化的多学科视角反思及其法制保障”（项目号GD14XFX01）、广东省人文社科重大攻关项目“应对气候变化的区域合作及其法制回应对策研究”（项目号2013ZGXM0006）、教育部社科基地重大项目“低碳社会发展环境法制保障研究”（项目号13JJD82001）的阶段性成果。

一、问题的提出

2015年12月，巴黎气候变化大会通过《巴黎协定》，是继1997年《京都议定书》之后全球气候治理领域的又一实质性文件，发出更多在法治框架下展开应对气候变化合作的清晰信号。地方政府应对气候变化区域合作的重要性也随之浮出水面。一方面，应对气候变化需要地方政府的参与。气候变化是全世界全人类面临的共同环境难题，亟需国际层面国家与国家之间的合作，人们不应仅仅将其作为国际环境问题看待，聚焦于中央政府的应对政策和义务，而忽视一国之内地方政府的应对行动和责任。实际上，中央政府制定的应对气候变化具体方案，最终需要通过将任务和指标分解到各地方加以实现，地方政府才是中央层面应对气候变化政策的最终执行者，其参与状态和程度直接关系到政策的执行效果。另一方面，应对气候变化不仅需要地方政府的参与，而且需要地方政府以区域合作的方式参与。英国学者曾指出：“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候，是最有效率的机制”。①气候变化是典型的区域环境问题，必须运用区域的方法，发挥区域优势来解决。具有区域合作潜质的地方政府往往面临相同的气候变化挑战而具有合作的动力；拥有相近的历史文化传统而具有合作的基础；处于类似的或互补的政治、经济、环境水平而具有合作的平台，从而可以通过区域合作取长补短、凝聚合力、突显特色，以更为多元、有效的方式应对气候变化。但是，我国地方政府应对气候变化区域合作的现状令人堪忧，笔者因此在分析其法治需求的基础上针对性的提出四重法治机制的构建，以期整体提升相关问题的因应水平。

二、地方政府应对气候变化区域合作的现状

我国地方政府应对气候变化区域合作的现状呈现出实践探索初起、法治基础薄弱、以及理论研究不足的整体特征。

（一）实践探索初起

广东省在全国率先建立大气污染联防联控领导机制，于2013年2月发布《广东省珠江三角洲清洁空气行动计划——第二阶段（2013年-2015年）空气质量持续改善实施方案》。2013年10月，由六省区七部委协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制在北京实质性启动。2014年1月，由三省一市和国家八部委联合构建的长三角区域大气污染防治协作机制在上海正式启动。这是目前地方政府应对气候变化区域合作较成规模的实践，虽然已经取得一定进展，但也不同程度的面临以下障碍。

一是协作内容有待充实。大气污染防治协作机制在统一标准、规划、防治措施等方面尚待破局。相关的难点包括：地方污染物排放实际标准不一；产业结构差异引起的主要污染源种类不一，应急情况下区域联动机制仍需摸索磨合；区域资源环境承载力、大气环境容量等因素需要长期统筹协调等。二是协作机制有待完善。除珠三角区域的协作机制较为完善外，长三角与京津冀及周边地区协作机制虽然已经正式启动，但机构设置、议事规则等方面都没有看到明确的法律文件。三是协作关系有待稳固。以往关于大气污染防控方面的成功先例基本均为期限特定、目的明确的“运动式”治理行为，例如北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、南京青奥会、2014年APEC峰会期间的治理。尽管为我国进一步开展区域大气污染联防联控工作积累了有益经验，却是明显的短期行为。四是协作领域有待拓展。诚然，大气污染防治是应对气候变化的重要方面，但绝对不是唯一的方面。然而当前地方政府应对气候变化区域合作的框架范围基本仅限于大气污染防治领域，远远不能满足应对气候变化的复杂要求。五是公开程度有待提升。三大区域的大气污染防治协作机制的具体方案等还有待于进一步的信息公开。相关协议的实施进展等查询十分困难，不利于引入公众的关注和监督。六是区域沟通有待加强。珠三角区域作为先行者，其以充分法律文件为依据的良好经验未能被效仿。可见珠三角、长三角、京津冀及周边地区三大区域在启动大气污染防治协作机制时更多的是各自为战而非承前启后。

（二）法治基础薄弱

我国现有的地方政府应对气候变化区域合作的法治基础主要有两大类，即法律法规和行政协议。一方面，直接相关的法律法规数量较少。一是法律依据，《环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”《大气污染防治法》在总则中提及联防联控，并且专门设立第五章“重点区域大气污染联合防治”。二是国务院发布的规范性文件。《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》规定：要在京津冀、长三角、珠三角地区，以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群开展区域大气污染联防联控。《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》第8条规定：“建立区域协作机制，统筹区域环境治理”。三是部门规范性文件，例如环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、国家能源局联合印发的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，旨在加快京津冀及周边地区大气污染综合治理。四是地方政府规章，以广东省政府2009年3月发布的《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》为代表，旨在保护和改善珠三角区域大气环境，防治区域性、复合型大气污染。另一方面，长三角区域、泛珠三角区域、环渤海区域之间签订的地方政府区域合作协议中虽然没有直接关于应对气候变化的规定，但是有个别协议涉及环境保护、能源等相关方面。综观相关法律法规及行政协议，我国现有地方政府应对气候变化区域合作的法律依据极为不足，只能提供一些间接、外围、粗线条的有限保障和制度安排，远未在立法中体现出对于这一议题的应有关注。

（三）理论研究不足

在“中国学术期刊网络出版总库”进行期刊检索统计，可以大致获悉相关问题的理论研究动态。首先，以“气候变化”、“地方政府”和“区域合作”为“主题”搜索，仅查询到1条结果，并且遗憾的是仅论及美国而非我国情况。然后，以“气候变化”和“区域合作”为主题搜索，查询到34条结果，其中直接相关文章不多，大多是涉及国家层面，如东盟、亚洲、东亚、中日韩等应对气候变化的区域合作问题。之后，又以“气候变化”和“地方政府”为主题搜索，查询到112条结果，有一定的数量，但较多为国外地方政府应对气候变化的经验借鉴，涉及美国、澳大利亚、英国、法国、日本、菲律宾、印尼等，还有不同国家的地方政府间合作。最后，以“地方政府”和“区域合作”为主题搜索，查询到364条结果，文章数量较多，但是地方政府的合作领域主要局限于经济方面，篇名涉及“经济”的有84篇，超过研究总量的1/5。较少关注环境保护领域，更加缺少对于气候变化这一具体领域的关注，篇名涉及“环境（指自然环境）”、“生态”、“气候变化”的为0篇。②

美国学者曾经从公共管理学的视角提出“协作不是偶然发生的”，“协作是需要管理的”。③同样的，地方政府应对气候变化的区域合作也不可能偶然发生，需要“管理”，即通过法治机制构建满足其运行过程中的迫切法治需求从而推动其发展，将地方政府应对气候变化区域合作的法治机制构建作为摆脱困局的切入点和突破口，既充实理论研究又夯实法治基础，从而推动实践发展。

三、地方政府应对气候变化区域合作的法治需求

我国地方政府应对气候变化区域合作从实践到理论均处于较低水平的发展阶段，关键原因就在于没有充分满足其运行过程中的若干法治需求。而这些法治需求的出现又根源于地方政府应对气候变化区域合作问题的两种特质。其一，地方政府为应对气候变化而开展区域合作，其合作目标一方面是通过能源节约和结构优化，努力控制温室气体排放；另一方面是结合生态保护重点工程以及防灾、减灾等重大基础工程建设，提高适应气候变化的能力，而这两方面的实质都是实现对区域纯公共产品的合理供给。其二，区域合作是指地区之间的合作，既包括两个或两个以上的主权国家或次国家政府宏观区域层面及国际意义上的合作；也包括一国主权范围内跨越两个或两个以上相同或不同层级政府之间的微观区域层面的合作。而本文所论地方政府应对气候变化的区域合作即指后者，即同一主权下不对外代表国家的、平等而不具有隶属关系的、地方政府与地方政府之间的合作。

（一）提供多元调整模式的法治需求

地方政府应对气候变化区域合作的实质是区域纯公共产品的供给，无法通过政府、市场或社会某种单一的调整模式实现，从而产生了提供多元调整模式的法治需求。公共产品，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。而区域公共产品则是指“其利益惠及一个确定的区域的公共产品，”④与其他公共产品相比，其需求和供给更具复杂性和多样性，具有静态的封闭性和动态的开放性，基于更大的空间范围和生产规模而要求更高的规模效应。区域纯公共产品即具有严格公共性的产品，也就是说区域内的每个公民基于其公民身份都可以无偿享用的公共产品。从这一界定来看，气候属于区域纯公共产品的范畴。其一，气候是一种公共产品，作为生态环境的重要范畴，其影响范围内的各级地方政府以及所有法人、社会组织或个人等主体均不会由于享有某种气候利益而减损他人的利益，并且无论其是否为应对气候变化作出贡献均可从中受益。其二，气候是一种区域公共产品。气候是地球上某一地区多年时段大气的一般状态，气候变化将影响一个整体区域，消费者所处的地点和距离产品的远近将对其效用和收益产生较大的影响，从而对于气候这种公共产品的提供往往意味着更为多元的需求表达、多级的供给能力、多样的合作动机、广阔的合作范围以及更巨大的规模效应。其三，气候是一种纯公共产品，具有完全的非竞争性、非排他性和非分割性。

相应的，地方政府为应对气候变化而开展区域合作的实质则是实现对区域纯公共产品的合理供给。基于这一实质，相关区域合作的管理则不仅需要政府治理模式、也需要市场竞争模式及社会自治模式。其一，由政府运用合法权力及强制手段直接或间接提供区域纯公共产品是政府的基本职能，可以凭此避免溢出效应所产生的消极行为，例如由政府向各行业及地区下达强制性的节能减排指标。其二，政府治理的必要性源于对市场失灵的认识，但是单一的政府治理只能在一定程度上纠正市场失灵，同样会出现政府治理失效的情形。地方政府在实践中可能因关注“预算收入的最大化”而忽视区域纯公共产品的最有效供给。因此仍然需要通过市场机制提供区域纯公共产品，保持适度竞争以提高效率，例如我国当前的碳排放交易市场建设。其三，在政府治理失效之外，由于地方政府应对气候变化供给的区域纯公共产品的固有外部性亦足以导致市场机制失灵的发生，需要第三种力量即社会自治模式的补充。例如一些代表社会公益的环保组织在应对气候变化的国际谈判、国内宣传等方面都起到积极而重要的作用。因此，需要一种可以分别适应政府治理模式、市场竞争模式以及社会自治模式特点，并能将三者较好融合的法治安排。

（二）供给充足合作动力的法治需求

地方政府应对气候变化区域合作是同一主权下不对外代表国家的合作，地方政府在应对气候变化中因不直接承受国际压力，区域合作的成本与收益不成比例，治理职责和成效难以准确分解，参与或开展应对气候变化区域合作的自生动力大幅削减，从而产生了供给充足合作动力的法治需求。其一，应对气候变化最先作为国际议题出现，通过主权国家之间签订国际公约分担应对气候变化的责任，国际合作与谈判的主体都是主权国家，从而应对气候变化的压力主要来自于国际层面，一国主权之下的地方政府无需承担维护国家形象的压力。其二，短期内地方政府应对气候变化区域合作的成本将明显高于收益。气候变化通常并不会对区域内的某一特定地方产生特别针对性的显著负面影响，也就是说地方政府应对气候变化区域合作的成效不会特别显著，即收益有限。相反，地方政府在应对气候变化方面的单方面投入和努力往往会不同程度的直接拖累相关经济指标下行，即成本较高。其三，气候变化具有跨域性、流动性和复杂性的特征，相关联的区域往往超出某一地方政府的管辖范围，治理职责和成效的衡量尺度和标准都很难被科学界定并分解到各地方政府，从而在职责不清、成效不明的情况下地方政府难免出现动力缺乏的症状。

（三）实施有效规制约束的法治需求

地方政府应对气候变化区域合作是平等的非隶属合作，在中央层面相关立法缺位的背景下，因地方政府相互之间的平权关系而无法通过具有约束力的命令促成合作，也因地方政府相互之间没有隶属关系而存在无序竞争的风险，从而产生了实施有效规制约束的法治需求。其一，中央层面还没有出台专门的应对气候变化法，具体到地方政府应对气候变化区域合作的法律规制依据则更加有限。然而，地方政府应对气候变化区域合作中一些最基础、最核心的制度需要由效力层次较高的法律作出相应安排。其二，地方政府之间区域合作是横向的平行关系而非纵向的隶属关系，只能在达成普遍共识的基础上通过协商一致形成自愿合作，而无法通过自上而下的命令模式强制推行，需要通过相关的法治安排促成地方政府之间互相开放和互通有无的协商合作机制。其三，平等非隶属的地方政府之间存在合作潜质的同时也存在竞争关系。地方政府应对气候变化的实质是区域纯公共产品的提供，某种意义上也可以认为是一种服务的大规模提供，在合作中如果关键地方政府拒绝参与将可能极大程度影响区域合作的形成和应对气候变化的成效。正如有学者指出：“各参与政府自愿达成合作，不存在强制，但如果一两个大自治市拒绝参与合作的话，可能会阻碍有关服务大规模提供的有效性。”⑤这种“拒绝”在实践中极有可能因竞争关系的存在而发生，从而需要提供有效的信息沟通机制，通过信息互通提高彼此之间的信任程度以有效避免无序竞争。

（四）追究应有法律责任的法治需求

地方政府应对气候变化区域合作是地方政府与地方政府之间的合作，合作的主体是政府而不是公民、法人或者其他组织，然而在现有的法治体系中基本无法追究地方政府这一主体在应对气候变化区域合作不力时的法律责任，从而产生了追究其应有法律责任的法治需求。一方面，在我国的法律责任体系中，地方政府较少成为责任主体，更少成为直接的责任承担者，从而在地方政府应对气候变化区域合作方面无法凭借国家强制力保障实施。例如：《大气污染防治法》在第126条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分。”仅对地方政府及其相关部门的责任作出普适性而并无针对性的规定。《环境保护法》第68条虽明确规定了地方政府及其环保部门的9类违法行为，但其中并不涉及区域合作不力的情形，同时其所规定的责任主体也并非政府，而是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。另外，正在研讨中的《气候变化应对法》（2012年中国社会科学院研究项目组征求意见稿）第103条同样也仅规定了地方政府主要负责人的内部行政责任：“地方人民政府未完成区域节能减排考核目标的，对其主要负责人依法给予处分”，而没有规定地方政府的直接法律责任。另一方面，基于现有行政协议的整体现状，相关行政协议在约定内容之后并无规定签订各方如果违约将承担的责任和后果。有学者统计：“以笔者收集的80个区域性行政协议为例，除了一个区域性行政协议约定了违约责任外，其余79个区域性行政协议对此只字未提。”⑥由于欠缺责任追究机制，区域性行政协议的缔约方因高层人士变动影响或利益冲突等原因消极不履行的恶性现象在实践中并不鲜见。

四、构建气候变化区域合作法治机制的具体进路

针对上述基于地方政府应对气候变化区域合作问题两种特质而产生的四种法治需求，应当尝试通过多元调整机制、利益驱导机制、协商合作机制以及责任追究机制的构建加以解决。

（一）多元调整机制

有学者指出：“其边界与待生产的特定公共物品相适应的多样化的政府才能够最有效地确保公共物品和服务的生产”，⑦为了有效促进地方政府应对气候变化区域合作的达成和开展，应当建立与区域纯公共产品供给模式相对应的多元调整机制。具体而言，在地方政府应对气候变化区域合作中，应当以政府治理模式为主导，市场竞争模式为基础，社会自治模式为补充，并针对上述三类模式予以不同层面的法治设计。首先，在政府治理模式下，根据“法无授权即禁止”的行政法治原则，法治的主要作用是通过明确的授权为政府行政权力运行厘清界限，防止权力的滥用。避免地方政府在应对气候变化区域合作中不作为、慢作为、假作为或乱作为。其次，在市场竞争模式下，法治的主要作用是：一方面，发挥法的强制功能，为公民、法人和其他社会组织设置义务以划定不可逾越的界限，要求其不得违背地方政府应对气候变化区域合作的相关政策、法规和制度。对其他行为则“法无禁止即自由”而予以保护；另一方面，尤其应当发挥法治的引导功能，设置物质或精神、直接或间接奖励对公民、法人和其他社会组织积极参与地方政府应对气候变化区域合作的行为予以鼓励。值得注意的是，当地方政府运用市场机制开展区域合作时，对其也应设置绩效评估、利益补偿机制等予以鼓励。最后，在社会自治模式下，法治的主要作用是通过软法条款培育、引导和完善以城乡居民自治、社区自治、行业自治和社会组织自治为表现形式的各种社会自治制度，确保公民依法实行社会自治，提高公民社会自治的能力，使社会自治在地方政府应对气候变化的区域合作中发挥补充作用。

（二）利益驱导机制

“利益问题是地方政府推进区域合作的核心问题”，⑧为了有效促进地方政府应对气候变化区域合作的达成和开展，应当建立为合作提供动力的利益驱导机制。利益驱导机制的建构可以尝试根据不同时间节点寻找不同的切入点，以提高地方政府应对气候变化区域合作的潜在利益，充分实现应对气候变化区域合作与地方政府利益的正相关。首先从短期看，应当寻找地方政府在应对气候变化行动中最为关注的紧迫问题作为切入点。例如地方政府最为关注的直接与绩效考核相挂钩的节能减排硬性指标实现问题，又如受到较多公众压力的空气污染治理问题，都是目前地方政府应对气候变化区域合作试点的主要领域。当前应凭借这一契机完善地方政府的相关区域合作。其次从中期看，不能将地方政府应对气候变化区域合作仅仅停滞于节能减排及空气污染治理方面，否则极易导致应对气候变化的片面化。应当化压力为动力，通过针对性的法治安排大力培育市场，发展低碳经济和鼓励新兴能源，使应对气候变化区域合作与经济合作相协调，成为地方政府新的利益增长点。当地方政府发现应对气候变化区域合作不仅不会减损反而可以增进利益时，将从被动履职转为积极参与。最后从长期看，利益驱导机制的构建在于进一步实现合作动力由外及内的良性传导，借鉴欧盟经验——“开展气候变化综合治理，将应对气候变化提升到战略高度”，⑨即让地方政府将应对气候变化区域合作视作涵盖经济、生态、安全、科技、知识产权等复合内容的一项战略，使其逐渐成为自身发展的必然选择和内在需求。

（三）协商合作机制

基于地方政府之间的平权关系，构建顺畅的协商合作机制是对地方政府应对气候变化区域合作行为实施有效规制和约束的最主要手段。“当潜在的利益很高，谈判、监督和执行政治契约等交易成本很低时，合作行动和制度就会产生。”⑩作为一个硬币的两面，利益驱导机制可以提升地方政府应对气候变化区域合作的潜在利益，而协商合作机制则可以通过有效规制和约束影响协商合作进程的行为，降低“谈判、监督和执行政治契约等交易成本”，从而促进地方政府应对气候变化区域合作的达成和开展。要建立一个顺畅的协商合作机制需要从以下四个方面展开。首先，通过顶层设计即中央立法明确地方政府应对气候变化区域合作的必要性、重要性，在宏观层面为区域划分、合作方式等作出安排。并且要在专门的应对气候变化立法——正在酝酿的《气候变化应对法》中加以规定，而不仅仅在《大气污染防治法》或是《大气污染防治行动计划》等应对气候变化单一方面的立法中涉及地方政府区域合作问题。其次，建立地方政府应对气候变化区域合作的专门领导机构并规范相应的议事规则。现有的地方政府区域合作领导机构还未将应对气候变化纳入其工作内容。例如长三角区域，尽管已经设立环境保护合作联席会议制度，但只是一种较为松散的协商机制，具体到应对气候变化区域合作方面则作用有限。又如珠三角区域，尽管已经设立大气污染防治联席会议并成立了区域大气环境质量科学研究中心，但是仅仅局限于大气污染防治方面，不能涵盖应对气候变化的所有方面。因此需要重新整合现有的区域合作领导机构，建立地方政府应对气候变化区域合作的专门领导机构，或是将应对气候变化正式纳入已有机构的工作内容。现有的地方政府区域合作即使存在一些领导机构，但相应的议事规则却极不规范，整体效力层级较低且内容简陋，列入地方规范性文件层级的仅有《珠江三角洲区域大气污染防治联席会议议事规则》等少数几部，更遑论地方政府规章、法规乃至法律了。因此，亟需规范区域合作领导机构的议事规则并提升其效力层级、实效性以及可操作性。再次，明确地方政府应对气候变化区域合作的程序，厘定合作各方的权利、义务及责任追究，以确保沟通协调顺畅。目前，地方政府主要通过行政协议方式实现区域合作，但由于相关立法缺失，实践中所拟定的行政协议往往欠缺规范性，且重实体，尤其重利益划分；轻程序，尤其轻解纷机制；利益面前一拥而上，责任面前互相推诿。因此，亟需制定《行政协议法》规范行政协议的缔结、效力、履行以及纠纷解决等。最后，建立信息公开、交换、共享的平台以确保地方政府应对气候变化区域合作中的信息交互共享，在信任的氛围下促成地方政府之间结成合作而非竞争关系。“信息不对称容易导致地方政府间不信任，从而使其交往受到阻碍，使得原本应该合作无间的府际互动过程出现偏差”。因此，应当在具有法律效力的文件中明确公开的内容、时限、顺序、方法、步骤，以及不及时公开的责任等，以确立信息交互共享制度。

（四）责任追究机制

针对地方政府应对气候变化区域合作追究应有法律责任的法治需求，应当切实加强制度创新，积极创设地方政府的相关法律责任机制。为地方政府设定法律责任的法理依据在于：一是地方政府并不享有主权国家在国际层面应对气候变化区域合作中的豁免权；二是《环境保护法》第6条已经明确规定了地方政府进行环境治理的总体性法定义务：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。因此，地方政府在应对气候变化区域合作方面立法偏差、决策失误、执法不当或消极作为等导致无法恰当应对气候变化，严重影响区域内环境质量的，理应承担相应的法律责任。为地方政府设定法律责任的具体方式包括三种。一是由地方政府自身直接承担特定种类的行政责任及民事责任。相关立法例如《传染病防治法》，在其“法律责任”章节中将“地方各级人民政府”列为第一顺序的责任承担者，责任承担方式为“由上级人民政府责令改正，通报批评”。当然，相关责任制度的确立还有赖于行政诉讼受案范围的扩大以及公益诉讼制度的完善，以使社会公众可基于地方政府决策等抽象行政行为提起诉讼，追究政府因不当或消极区域合作而导致应对气候变化不力的行政责任及赔偿或补偿责任。二是由地方政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担法律责任。这是目前较为普遍的做法，但大多仅局限于相关人员的行政责任和民事责任，而出于追责体系完整性与协调性的要求还应一体扩展至追究其严重违法失职行为的刑事责任。三是由地方政府直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担行政协议中约定的法律责任。行政协议作为平等主体之间的自愿约定其本质是一种契约，“合同是当事人之间的法律”，地方政府签订应对气候变化区域合作行政协议时，可以在不违背强行法的前提下，结合自身实际由协议各方约定更为有效多元、更符合履行意愿并与自身能力相匹配的责任内容和承担方式。当然，一般而言尽量以补偿责任为主，避免运用过于严厉的惩罚责任，责任设定的主要目的在于弥补一方违约行为造成的损害后果，惩戒性的体现最多局限于某种合作的停止或者某种优惠的取消等非义务负担型的责任。

①Shaun Brisling，Decentralization：Globalization and Chi-na’s Partial Re- engagement with the Global Economy，New Political Economy，2000（5），p.229.

②查询日期截止于2016年1月6日。

③［美］罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲等译，北京：北京大学出版社，2007年，第3～4页。

④［西］安东尼·埃斯特瓦多道尔：《区域性公共产品——理论与实践》，张建新等译，上海：上海人民出版社，2010年，第12页。

⑤刘彩虹：《整合与分散——美国大都市区地方政府间关系探析》，武汉：华中科技大学出版社，2010年，第176页。

⑥何渊：《区域性行政协议研究》，北京：法律出版社，2009年，第132页。

⑦Robert L，Bish and Robert Warren，Scale and Monopoly Problem in Urban Government Service，Urban Affairs Quarterly，1972（8），p.105.

⑧杨爱平：《从垂直激励到平行激励：地方政府合作的利益激励机制创新》，广州：《学术研究》，2011年第5期，第47页。

⑨傅聪：《欧盟气候变化治理模式研究》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第253页。

⑩［美］理查德·C.菲沃克：《大都市治理：冲突、竞争与合作》，许源源等译，重庆：重庆大学出版社，2012年，第4页。

［责任编辑周联合］

作者简介：程雨燕，广东外语外贸大学博士后研究人员，中共广东省委党校法学教研部教授。广州 510053