赤道原则:金融机构履行环境责任的国际标准

2016-03-15方桂荣

河南牧业经济学院学报 2016年6期

关键词：赤道金融机构原则

方桂荣

〔浙江师范大学法政学院，浙江金华321004〕

赤道原则:金融机构履行环境责任的国际标准

方桂荣

〔浙江师范大学法政学院，浙江金华321004〕

基于金融机构具有促进企业履行环境责任的融资功能，花旗银行、巴克莱银行等多家国际银行共同制定了“环境与社会风险的项目融资指南”，即赤道原则。截至2015年9月，全球采纳赤道原则的金融机构已达81个，分布于全球36个国家或地区。除了适用地域上的扩展外，内容上也有更新。自2003年以来，赤道原则经历了两次修订，内容渐趋完善，影响力也越来越大，成为各国发展绿色金融不可或缺的参考标准。基于此，全面剖析赤道原则的内容、特点、推行机制以及实施效果是制定与完善我国绿色金融制度的一项基础工作。

赤道原则;环境责任;绿色金融

一、赤道原则的由来与变迁

环境影响进入金融部门的考虑视野始自1970年初。当年世界银行设立了环境事务部门，1987年将其升格为环境保护总局，1993年又设立了独立的环境监察委员会。世界银行逐步建立起了自己的环境政策体系。自此，贷款国执行环境影响评价制度的情况成为获得贷款审批的重要参考条件。20世纪90年代初，国际金融公司开始采用与世界银行类似的环境政策体系，在贷款审批过程中吸收一些环境专家进来开展监督调查。1998年，国际金融公司正式采用了世界银行的《环境和社会保障政策》的大部分内容，确定了《污染预防和减少指南》及《职业健康和安全指南》，引入了《环境和社会评估程序》。［1］世界银行与国际金融公司把环境影响引入融资流程的管理政策为赤道原则的出台与推广打下了良好的基础。国际金融机构开始系统实施环境管理体系的重要标志是联合国环境规划署于1992年发表的两份重要声明，即《银行业关于环境可持续发展的声明》与《保险业关于环境可持续发展的声明》。该声明要求金融机构承担起可持续发展的义务与责任。目前已有来自45个国家和地区的200多家银行和保险公司成为签约方。据此声明，金融机构有义务承担起保护环境与推进可持续发展的责任。

在世界银行与联合国环境规划署的先期行动下，国际银行产生了“必需的或正当的信念”，即采行世界银行和国际金融公司的政策与指南是必须的、也是必然的。与此同时，企业社会责任理念盛行，金融机构开始面临社会对其融资问责的压力，将环境因素纳入管理流程的自觉性逐步生发出来。金融机构践行企业社会责任(CSR)的内外部压力是赤道原则产生的根源所在。在金融机构内部，因为高层管理人员非常重视融资中的环境与社会问题，产生了自觉畅行赤道原则的动力;在金融机构外部，政府部门与社会组织逐步认识到金融机构向重大项目提供融资的环境影响力。［2］20世纪80年代，很多发达国家的金融机构在南美洲与亚洲资助的一些大型项目，对环境与社会造成了严重的负面影响，引起了国际上非政府组织的广泛关注，自此金融机构融资的合法性与正当性就开始受到外部组织的质疑。在此背景下，金融机构开始思考与探索使其业务合法化的路径。

2002年，荷兰银行、巴克莱银行、西德意志州立银行和花旗银行成立专门工作组，共同起草了一份用于解决环境与社会问题的框架体系，这个框架就是“环境与社会风险的项目融资指南”，即赤道原则(The Equator Principles)。赤道原则草案经工作组制定出来后，不仅广泛征求了商业银行的意见，也与一些非政府组织进行了协商，以确保赤道原则的可行性。2003年6月，花旗银行、巴克莱银行等7个国家的10家国际银行率先宣布实行“赤道原则”。之后，汇丰银行、渣打银行、美洲银行等世界知名商业银行也纷纷加入。截至2015年9月，全球采纳赤道原则的金融机构已达81个，分布于全球36个国家或地区，它们大多数都是跨国金融机构。这些金融机构的业务量约占全球项目融资市场总份额的70%以上［3］，从而在一定程度上保证了赤道原则的影响力。2008年，兴业银行宣布采纳赤道原则，成为中国首家赤道银行。赤道原则在2006年作了第一次修订，2013年6月再次修订，适用范围得到扩展，环境与社会风险管理标准和工具更趋完善，进一步提高了赤道原则作为金融行业环境与社会风险管理准则的实用性和权威性。

二、赤道原则的内容与特点

赤道原则要求采纳这一原则的银行在全球范围内对所有行业的项目融资均实行这些原则，并保证只为符合条件的项目提供融资，利用金融杠杆促进项目在环境保护以及社会和谐方面发挥积极作用。“我们相信，采纳和遵守赤道原则会有助客户促进与当地受影响社区的关系，对我们、客户和当地利益相关者也有重大裨益。”①《中国银行业环境记录2014》然而，作为一套自愿性原则，赤道原则并不具备法律效力。从性质上讲，赤道原则与传统国际立法或国内立法不同，它是一种由银行机构自发制定并在本行业自愿实施的“自我规制型”的规范，功能在于弥补金融市场缺乏社会责任强制性规定的不足。［4］赤道原则倡导金融机构对项目融资中可能出现的环境与社会问题尽到审慎性核查义务，只能为那些能够证明在项目执行过程中有能力对社会和环境负责的融资申请人提供融资，以确保其所投资项目建设和运营期间对环境与社会的负面影响降到最低。2013年6月4日赤道原则Ⅲ正式实施，内容包括正文、附件和附录3个部分，其中正文包括序言、范围、方法、10项具体原则以及5项免责声明等内容。其中，赤道银行融资决策中需遵循的10项原则，在一定意义上属于赤道原则的核心内容。它们分别是审查和分类、环境和社会评估、适用的环境和社会标准、环境和社会管理系统以及赤道原则行动计划、利益相关者的参与、投诉机制、独立审查、承诺性条款、独立监测和报告、报告和透明度等。

1.审查和分类

当项目提请进行融资时，作为内部环境、社会审查和尽职调查工作的一部分，赤道原则金融机构应根据国际金融公司的环境和社会分类标准对项目潜在社会和环境的影响和风险程度分为A、B、C三类。②A类项目对环境和社会有潜在重大不利或涉及多样的、不可逆的或前所未有的影响;B类项目对环境和社会可能造成不利的程度有限或数量较少，而影响一般局限与特定地点，且大部分可逆并易于通过减缓措施加以解决;C类项目对社会和环境影响轻微或无不利风险或影响。赤道原则只约束A类和B类项目。对所有A类项目和被认为有必要的B类项目，赤道原则金融机构应聘请与借款方无直接联系的独立社会或环境专家，协助金融机构对行动计划和措施过程等相关文件进行审查，以评估项目是否符合赤道原则。

2.环境与社会评估

对被评定为A类或B类的项目，赤道原则金融机构应要求客户开展环境和社会评估，因此评估文件构成了A类和B类项目审核环节中的重要组成部分。无论评估文件由客户、顾问或外部专家任何一方制定，都应充分、准确并客观地评价和说明环境和社会风险及影响，并包含与提请项目性质和规模在某种意义上相关相称的可减少、减轻和补偿不利影响的措施。

3.适用的环境和社会标准

因为赤道原则金融机构的运营市场广泛，由此产生了不同市场的适用标准问题。赤道原则明确申明:环境和社会问题方面的评估过程，应首先符合东道国相关的法律、法规和许可。此外，还为赤道原则金融机构的评估过程设定了以下两项标准:(1)假如项目位于非指定国家，评估过程应符合当时适用的国际金融公司环境和社会可持续性绩效标准，以及世界银行集团环境、健康和安全指南;(2)如果项目位于指定国家，评估过程中在环境和社会问题方面，应符合东道国相关的法律、法规和许可，但前提是东道国法律符合赤道原则中的环境和社会评估、管理体系和计划、利益相关者参与、投诉机制的原则要求。以上两项标准是赤道原则金融机构所采用的最低标准，它们可以根据自己的独立判断适用额外要求。

4.环境和社会管理系统以及行动计划

对评定为A类和B类的项目，客户需开发或维持一套环境和社会管理体系(ESMS)，同时还需准备一份环境和社会管理计划(ESMP)，以明确处理评估过程中发现的问题并整合为符合适用标准所需采取的行动。当适用标准不能令赤道原则金融机构满意时，客户可以与金融机构达成一份赤道原则行动计划(AP)，确认与赤道原则金融机构要求存在差距并做出努力消除这一差距的承诺。

5.利益相关者的参与

对评定为A类和B类的项目，客户需证明自己已经采用了以结构和文化上均合适的方式，持续与受影响社区和其他利益相关方开展了有效的利益相关者参与行动。对于对受影响社区有潜在重大不利影响的项目，客户应实行通报协商和参与流程，并保证磋商是自由的，是不受外部操纵、干扰、强迫和威胁的。除了有效的磋商外，对具有不利社会或环境风险和影响的项目，信息披露应在任何情况下应从项目开工之前进行，并应一直持续下去。

6.投诉机制

为了保证客户收集证据并解决对项目的环境和社会绩效问题的关注和投诉，对评定为A类和部分视情况而定的B类项目，应设立一套投诉机制作为社会和环境管理体系(ESMS)的一部分，并在利益相关者参与流程期间将其告知受影响社区。该机制应具备以下特点:按照项目风险和不利影响的比例设立，并将受影响社区作为其主要用户;能够通过一种易懂并透明的磋商流程及时解决被关注的问题;在文化上适当、易于使用、无成本并不会对首先提出问题或关注的团体进行报复;不妨碍司法或行政救济的获取。

7.独立审查

对项目融资中被评定为A类和部分视情况而定的B类项目，项目公司贷款中存在潜在高风险影响的项目，需由独立的环境和社会顾问对评估文件进行审查，以协助赤道原则金融机构的尽职调查。通过独立审查，独立社会和环境顾问需提出或认可一套合适的赤道原则行动计划(AP)，使项目符合赤道原则，或对无法符合赤道原则的项目给出指示。

8.承诺性条款

对所有项目，客户须在融资文件中加入承诺性条款，它们包括:(1)在项目兴建和运作期间，在所有重要方面均符合环境和社会管理计划(ESMP)及赤道原则行动计划(AP);(2)按与赤道原则金融机构协议格式定期提交由内部职员或第三方专家编制的报告;(3)按照协议的退役计划在适用和适当情况下退役设备。如果客户未能履行承诺性条款，赤道原则金融机构可与客户协作采取补救措施，以尽可能使项目符合承诺性条款要求;如果客户未能在议定宽限期内重新遵守承诺性条款，赤道原则金融机构将保留在适当时候行使补救措施的权利。

9.独立监测和报告

为使项目符合并确保于融资正式生效日和贷款偿还期限内的持续性监测和报告，赤道原则金融机构将要求项目委任一名独立社会和环境顾问，或要求客户聘请有资格且经验丰富的外部专家，核实将要提交给金融机构的监测信息。

10.报告和透明度

报告要求分客户报告和赤道原则金融机构报告两类。客户报告要求:所有A类项目和部分视情况而定的B类项目，客户应至少确保环境和社会影响评估的摘要能在线获取，而对于每年二氧化碳排放量超过100000吨的项目，客户应于项目运作阶段就温室气体排放水平向公众报告。赤道原则金融机构报告要求:在适当考虑保密因素的情况下，至少每年向公众报告至融资正式生效日时的交易数量及实施赤道原则的过程和经验。

从10项核心原则来看，赤道原则具有以下特点:(1)自愿性。从性质上来说，赤道原则是一种行业惯例，它是赤道原则金融机构针对项目融资贷款所遵循的标准，金融机构通过对外发表接受声明的方式自愿并独立地采纳赤道原则，并自觉将其融入融资管理流程中，不受国际金融公司或者其他赤道原则金融机构的约束。此外，在成为赤道原则金融机构之后，如何适用赤道原则也完全由金融机构自身决定。(2)全面性。不仅有要求客户提交环境和社会评估报告、制定行动计划等的实体内容，也包括要求客户与利益相关者磋商、披露以及收集与处理申诉信息等的程序内容。［5］(3)动态性。赤道原则是一个动态机制，从最初评价到客户自愿调整施工方案到赤道银行发放贷款再到协商救济履行承诺，整个过程不是僵化的，相反具备充分的灵活性，以更好地减少项目建设对环境造成的负面影响。(4)内部性。赤道原则只是对融资中的环境与社会问题作了一些原则性规定，需各个金融机构将其转化为内部政策才能最终落实。例如兴业银行成立了适用赤道原则的可持续金融部。(5)免责性。赤道原则未对任何法人、公众或个人设定任何权利或责任。这表明赤道原则作为金融机构内部实践社会和环境责任政策的框架，由金融机构自身承担执行赤道原则的相应责任，不可向国际金融公司或世界银行追责。(6)基础性。赤道原则为金融机构发展其内部社会和环境政策提供了基准，是最低行业标准，赤道原则金融机构基于国家要求或自身需求可制定高于赤道原则标准的内部环境政策。

三、赤道原则的推行机制

1.主导机制

虽然表面看来作为赤道原则的执行者——赤道银行因为分散而有可能各行其是，其实在赤道银行的背后有主导者与奠基者，通过协同力量在推行赤道原则。一开始，国际金融公司就在发挥着主导作用。作为世界银行内设的私营性机构，国际金融公司有能力通过与商业银行合作来引导赤道原则的推行。从赤道原则的起草到执行，国际金融公司的影响力都表现突出。

2002年10月在伦敦召开的以项目融资中环境和社会问题为主题的会议，就是由国际金融公司主持召开，该会议直接促成了赤道原则的诞生。在随后四大银行起草赤道原则的过程中，国际金融公司以合理化建议的形式将其政策成功转化到赤道原则之中。此外，因为赤道原则的内容非常简单概括，其具体操作实施需依赖国际金融公司环境与社会筛选程序、保全政策和专门指南等方面的政策与指南。

2.合作机制

之所以有更多的金融机构纷纷自愿采纳赤道原则，与国际金融公司的日常业务关联密不可分。自20世纪90年代中期以来，金融部门已经成为国际金融公司的战略优先部门，每年国际金融公司2/3至1/2的融资额投到了金融部门。国际金融公司不仅向国内运作的私营金融机构提供融资和技术支持，还与全球最大的几家商业银行建立了密切的业务关系，这些商业银行拥有大量的全球投资组合。［1］

业务关联使金融机构的项目主管与国际金融公司的运营人员有机会经常开展业务交流，使国际金融公司的新兴经营理念比较容易地传输给金融机构;金融机构则基于业务持续开展的考虑，尽快将国际金融公司的理念内化到自身的经营管理活动中，这种“传染效应”在金融机构群体中同样发挥作用。发起和接受赤道原则的银行或多或少受国际金融公司的影响，在成为赤道银行之后，就要把赤道原则转化为它们的内部政策。［2］赤道原则推广的过程就是环境和社会影响融入金融机构贷款文件的过程，也是树立金融机构承担环境责任习惯的过程。在长期贷款实践中，贷款协议中缺少环境和社会条款已成习惯，赤道原则的出现将逐步改变这一习惯做法。2009年8月，EPFI最佳实践工作组公布的《赤道原则金融机构把环境与社会考虑纳入贷款文件的指引》，就为传统贷款协议的修订提供了参考。［6］

3.培训机制

在推行赤道原则方面存在直接与间接培训方式。(1)通过委托外部机构实施间接培训。如成立于2003年的可持续金融(Sustainable Finance)，其重要职能之一便是为金融机构提供培训服务。它为国际金融公司经营两个培训品种，一种面向不负责日常操作的银行从业人员，另一种面向项目融资专业人员。［7］(2)国家金融公司设计的内部培训方案，由赤道银行自身开展内部培训，以训练相关业务人员有效运用、解释和执行赤道原则。

四、赤道原则的实施效果与改善

赤道原则实施的核心是通过进行审慎性调查或开展项目融资咨询，限制对不符合赤道原则规定的项目提供融资，将赤道原则的规则和理念传递给项目客户。［8］赤道原则的这一核心理念使其在理论上具有明显的积极影响。它不仅对社会可持续发展具有促进作用，对金融业自身可持续发展也具有促进作用。在社会可持续发展方面，它有助于树立项目融资环境与社会管理的全球标准，有助于降低和缓释融资项目中的环境与社会风险，有助于引导金融资源实现更有效的配置，有助于带动其他业务领域的溢出效应;在金融业自身可持续发展方面，它有利于提高银行的风险防范能力，有利于打造优质金融产品提供品牌价值，有利于银行履行社会责任提高社会声誉，有利于扩大市场份额融入国际金融市场，有利于推进银行业务结构调整和盈利模式转变，有利于提升银行专业能力实现长远发展。［9］赤道原则理论的积极影响在实践中也得到了一定证实。如美洲银行曾宣布了一项投资额高达数亿美元的绿色商业发展项目，成为有史以来最大的一项环境友好项目，旨在支持研发减少能源消耗、控制温室气体排放的新技术。有更多的银行主动退出环境不友好项目融资领域。而在促进金融机构的可持续发展方面，实证结果显示，在2006年至2012年期间兴业银行的财务状况与同类可比银行相比得到了较大的改善。在一定意义上证明:从中长期来看，加入赤道原则的商业银行会比同类银行得到更加快速的发展。［10］

尽管如此，不能忽视赤道原则本身及其实施过程中存在的内在不足，必须通过继续完善赤道原则和强化其实施保障机制的方式，以更好地提升其实施效果。非政府组织，如银行监察组织、地球之友和世界自然基金会等组织，就对赤道原则产生的利益持怀疑态度。［11］例如，赤道原则的适用范围制定不合理。在赤道原则的反对者看来，合理的门槛应当根据最有可能造成环境与社会不利影响的项目类型，而非根据项目融资额。［12］而且对银行设定高额的项目融资额貌似能够有效防控环境影响，实际上企业可以通过非银行融资或者对项目肢解等方式规避赤道原则，从而使赤道原则的核心理念落空。再如，赤道原则明显表现为透明度不足、执行力不足、缺乏问责机制。［13］这些内在缺陷使金融机构很大程度上没有真正执行赤道原则。

改善赤道原则实施效果的方式除进一步完善赤道原则之外，还可利用强化社会监督和规范转化的方式。从实践看来，社会监督是保证赤道原则实施效果的重要机制之一。赤道原则是多方利益诉求的结果，虽然不是强制性规定，但金融机构一旦选择接受该原则，就意味着接受了社会监督。［14］在萨哈林2号油气项目融资时，几家赤道银行就未对项目环境影响做独立审查，明显违背了赤道原则。正是在环保团体和社会舆论压力下，独立的科学评估小组才得以成立，经该小组确认项目存在环境风险后，迫使相关金融机构退出了该项目的融资服务。但是，社会监督也存在效果不彰的现实，通过加强项目利益相关者识别与分析、磋商与信息披露、投诉管理等方面的制度建设，可以切实保证社会监督效果。此外，赤道原则的实施效果需要辅助性法律规范予以保障。各国可以通过制定具有一定强制性的相关法律法规，来激励与制约金融机构采纳和执行赤道原则，由此可以实现赤道原则这一“软法”向“硬法”转变所产生的更理想的规制效果。与赤道原则相比，我国《绿色信贷指引》具有更强的执行力。它由银监会颁布并负责实施监督管理，没有适用范围的限定，对所有银行类金融机构都适用，一旦遇到违背其规定的情况，商业银行将受到相应惩罚。

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