税收政策确定性管理工作机制研究

■朱兰波



税收政策确定性管理工作机制研究

■朱兰波

内容摘要：税收政策确定性在现实中有着积极而重要的意义。征纳双方涉税信息不对称、税收政策过于笼统、长期不修订、政策规定之间不配套等造成了税收政策的不确定性。纳税人和各级税务部门对此项工作越来越重视。但税务部门的税收政策确定性管理工作还比较分散，没有形成完整的工作机制，还存在很多不足。通过对税收政策确定性管理工作的现状进行分析，指出了建立税收政策确定性管理工作机制的意义，提出了构建税收政策确定性管理工作机制的建议。

关键词：税收政策确定性工作机制建议

确定性是税法的基本特征之一，也是规范税收征管秩序的必然要求。随着我国经济社会的飞速发展，各种经济形式层出不穷，经济主体之间的关系日趋复杂，判断经济交易的税收实质、确定其税收构成要件也越来越困难，这就为税收政策的确定性带来了新课题。目前，我国正处于经济社会发展的关键期，必须高度重视税收政策的确定性管理，建立完善税收政策确定性管理工作机制，最终形成稳定、统一和可预期的税收法治环境，推动经济社会的健康发展。

税收政策确定性管理工作现状

在日常税收征管实践中，基层税务工作人员经常会遇到有些国家税收政策、法规、或者税法解释对纳税人的一些经济事项规定的不够清晰，导致征纳双方存在意见分歧，为税务机关征管工作增加很多难度。

站在纳税人角度考虑，纳税人希望税收政策是明确的。随着纳税人会计制度的不断完善，纳税人对涉税问题重视度不断提高，对税收政策的敏感度不断增强。税收应是与纳税人固定的生产经营行为相适应的常量，若其以一个变数或变量体现在其经营成果中，则其经营利益无法准确核算，纳税人就无法做出合理的、长期的理性决策，也无法预判未来的风险，这会对纳税人正确履行纳税义务带来重大影响。由于征纳双方信息不对称导致的税收政策不确定性是目前征纳双方的争议焦点，也是影响征纳关系和谐的主要症结所在。

站在税务机关的角度，基层税务机关也希望各项税收政策是明确的、统一的，执行起来标准、有依据。但由于我国现行的税收法律、法规的有些条款过于笼统，某些税收政策长期得不到及时修订，或者税收政策规定之间不配套，前后规定不一致，导致基层税务机关在执行上左右为难。同时，各层级税务机关的税收政策管理主体、发布渠道和政策解释口径存在不同程度的差异，往往也会造成同一税收政策问题在不同地区、不同税务工作人员之间对政策掌握程度和具体执行口径的不同。而税收政策的确定性正好有利于有效化解税务执法争议，防范税收执法风险，防止人为因素的干扰和寻租行为的发生。目前，各级税务部门的税收政策确定性管理工作还分散在政策法规部门、各税种管理部门、征收管理部门或者纳税服务部门等，各部门负责自己职责范围内的确定性工作，还没有形成完整的、高效的应对工作机制。这往往会造成税收政策解释的部门化倾向，甚至不能进行完整解释或者各自为政，导致基层税务部门执行困难。因此，各级税务部门迫切需要建立一套完整的工作机制，整合确定性管理工作各部门的管理职责，化 “九龙治水”为“一统天下”，形成工作合力，切实提高税收政策执行水平。

建立税收政策确定性管理工作机制的意义

确定性通常是指税收政策的条文规定要明确、稳定，具有普遍的强制效力与约束性。通过确定性，能为经济社会创造统一、稳定的税收环境，促进税收秩序的连续性和一致性，为纳税人的经济活动和行为提供预期并规范人们的行为，最终形成和谐的征纳关系，促进经济社会的有序、安定及健康发展。同时，税收法规也应具有灵活性和不确定性，也即确定性存在相对性。哈耶克认为：“法律的完全确定性，是我们应该努力接近却又永远无法完全达到的理想。”确定性与不确定性是一个问题的两个方面，既是相互对立，又是相互并存的特征。但这并不是说确定性的目标无法达成，重要的是要正确理解确定性。税收法规或者税收政策的确定性应是一种在税收工作实践中指导税务机关及纳税人行为的正当行为规则。这种规则既指导纳税人的行为，又指导税务干部的管理行为，且指导纳税人行为的规则和指导税务机关或税务干部的工作规则应当具有一致性，即税收征管应当具有可预见性。至于确定的税务规则的实质内容，即界定一个纳税人的具体经济行为是否要征税或者税款的多少，则应由该行为的全部情势所决定，这种实践代表着法律的真理。正是这种实践构成了确定性。

税收政策确定性管理是指在税务机关为正确贯彻落实税收法律政策，在具体执行税收法律政策规定的过程中，根据税收法律规定或税收政策制定背景、意义、目标等，对税收法律或政策规定空白、笼统、不明确的条文经过一定的程序，在其管辖区域内统一税收法律或政策理解和执行口径，维护税收法律政策执行的合法性和统一性的工作。

（一）税收政策的确定性有利于促进经济的繁荣

税收政策的确定性对促进经济社会的发展具有重要意义。税法的主要作用是为经济社会提供基本的税收秩序，因此它就必须注重连续性和稳定性。税收政策确定性是通过依法治国来实现的。经济的繁荣发展离不开一定的秩序，法律上升为治国的方略，确保经济、社会制度的完善，保持经济社会稳定的秩序，也就根本上促进了经济的繁荣和社会的稳定。

（二）税收政策的确定性有利于促进企业的稳定发展

根据经济人假设，企业按税法规定趋利避害地设计自己的经济行为，选择有利于自己的经济模式，实现自己经济效益的目的。税收政策的确定性意味着税收法律规定了一定经济行为与一定税收后果之间稳定的因果关系，将企业一定的经济行为模式固定化了、法律化了。税收政策的确定性使得其具有可预见性，企业在开展经济活动之前即可预料自己经济行为的税法结果，从而根据税法趋利避害地设计自己的经济行为。税收政策的确定性能为企业的经济行为提供相应稳定的税收后果，并明确规定双方的权利和义务，具有稳定性，使企业能够对自己的经济行为后果产生预期，从而谨慎地作出决策，这样也就实现了企业的健康稳定发展。

（三）税收政策的确定性有利于减少征纳成本

依法纳税是国家法律规定的纳税人的义务，依法征税是国家法律授予税务机关的职权，具有强制力。税收政策的确定性表现在税法规定的权利义务的确定性。税收政策的确定性明确了的国家和纳税人之间的权利与义务的分配，具有很强的利导性，从而影响双方有意识的活动，促使双方采取利益最大化的措施，这样就会降低征纳成本，实现经济效益最大化。

（四）税收政策的确定性有利于促进社会公平和正义的实现

税收政策的确定性源于税法作为具有明确性、普遍性和强制性的经济规范，在调整征纳双方的权利义务时，为经济发展提供一致性、稳定性和可预见性。即税收政策的确定性能使同一时间纳税人的经济行为和不同时间纳税人的经济行为都能产生相同的税收后果，也就是同等对待不同时空纳税人的同一经济行为，能实现 “法律面前人人平等”这一社会主义法制的基本原则，也就促进了社会公平正义的实现。

构建税收政策确定性管理工作机制的路径

（一）建立税政咨询委员会工作机制

一是建立税政研究员制度。加强税政研究员梯队建设，在各业务专家中按业务能力选拔设立税政助理研究员、税政副研究员、税政研究员等系列。按工作年限、业务能力、工作实绩、资格证书情况、业务考试成绩、科研情况等因素综合进行评审，定期进行考核，实行动态调整机制。要制定相应的制度办法保证税政研究员工作的相对独立性，赋予其一定的工作职权和职责；要建立严谨的研究员选拔机制，保证不同税政询议题专家的专业结构平衡性、利益和冲突平衡性、实践经历和研究立场平衡性。在省级层面甚至可以建立特聘税政研究员制度，聘请那些在全国具有很高学术造诣、且具有丰富实践经验的税收专家来承担相关的税收政策研究任务，培养税政研究员队伍，带动全省的税政水平发展。二是建立税政咨询委员会会议制度。通过咨询委员会会议制度来研读税收政策，统一政策理解，明确执行口径。税政咨询委员会由该局税政研究员担任主任，该局税政副研究员担任副主任，成员由该局税政助理研究员组成。税政咨询委员会下设办事机构在政策法规部门，负责日常工作。咨询委员会对有关部门提交的包括重大税收政策前瞻性研究、基层税务实践中出现的重点、难点以及新情况、新问题、征纳双方争议较大问题、重大税收政策执行成效、乃至最终重大税收政策的制定和解释等事项定期召开税政咨询委员会会议。会议由主任主持，就有关部门提交的税收政策议题召集包括政策法规、征管科技、纳税服务、督察内审和稽查等可能涉及的部门的税政助理研究员，在合法、合理、求真务实、开拓创新的原则下，以集体决策来最大限度的保证税收政策执行的科学性、代表性和权威性。根据需要，咨询委员会可召集部分成员召开专题会议，就某一具体问题进行研究并提出意见建议。三是建立严格的出具业务咨询工作指引制度。咨询委员会定期发布业务咨询工作指引，公布最新的业务研究成果或者重大政策的实施意见等，也可针对某个专题，如营改增、纳税人所得税汇算清缴等个别重大税政问题出具咨询建议，指导系统统一执行业务口径。同时建立咨询报告最终审查制度，严把质量关口，防范出现重大政策偏差。利用信息化手段不断完善交流发布工作平台，建立税政案例库系统，方便各基层单位查询、执行。积极推进向社会发布最终咨询意见，社会有关方面可以开放获取，提高使用效率，也可加强业务执行的社会监督力度。

（二）建立层级统筹管理机制

各级税收机关都会遇到有关税收政策确定性管理工作，直接管理纳税人的基层机关面对的这方面工作占很大比例。但省、市局也要在本级的职责范围内做好对下级的管理和指导工作。层级统筹管理机制是指省、市、县 （区）三级税务机关依据其自身的职责和权限，在税政咨询委员会工作机制体系下，分级别、分税种、分职能类别主动开展税收政策确定性管理工作。各级税务机关要依税种、依职责积极主动的开展税收政策确定性解释和认定工作，在其职责范围内的问题积极研究解决，能自主解决的问题不能上交；超越职责范围、不能自主解决的，要及时上报上级主管机关，由上级机关出台具体指导办法加以应对。如果涉及职责交叉、业务重叠的业务问题要及时上报本级税政咨询委员会加以统筹，委员会要分统结合、协调解决，不断促进业务水平的提高。

（三）建立争议解决机制

争议是合同法用词，具体指交易的一方认为另一方未能全部或部分履行合同规定的责任而引起的业务纠纷。此处的争议既指税务部门根据咨询委员会发布的税收政策确定性解释和认定工作指引所做出的包括行政处罚决定、行政处理决定等具体的行政行为所引起的征纳双方的争议，也包括税务机关内部上下级之间、咨询委员会与相关业务部门之间、业务部门之间的对某一税收政策的不同理解和认识，并提出不同意见的争议。对征纳双方的争议处理，可依据《税收征管法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》的有关规定开展。若此类具体行政行为是根据咨询委员会发布的税收政策确定性解释和认定工作指引所做出的，则政策法规部门有责任就此工作指引进行合规性审查，或者向咨询委员会提请进行重新研究，主要是检查是否存在不合理、不合规的情形。对咨询委员会发布的税收政策确定性解释和认定工作指引有不同意见的内部争议，应向本级咨询委员会专门负责争议协调解决的机构或者个人书面提出意见，由此机构或者个人向本级咨询委员会提出召开专题会议进行研究，在争议没有完全解决之前，咨询委员会不能做出税收政策确定性解释和认定工作指引或者有关业务咨询报告。针对本级咨询委员会无法形成最终意见的，要及时向上级咨询委员会报告，请求上级机关进行协调解决。

（四）建立调研与纠正机制

税收政策确定性解释和认定工作的最终目标是为了满足税收实际工作的需要，是为了解决基层税务机关的征管难点，因此要深入到基层、服务于基层。咨询委员会应建立论证工作制度，在发布税收政策确定性解释和认定工作指引或者有关咨询报告前，向有关部门或者纳税人充分征集意见和建议，进一步完善工作指引或报告，增强严谨性和科学性。咨询委员会委员还要大力开展调研工作，努力发现征管业务与税收政策的不匹配之处，深入了解税种及税种之间规定不一致或矛盾之处，从政策法规、征收管理、内部监控等方面进行完善和规范。要通过调研，发现工作指引或政策解释与实际征管条件不一致的地方，及时进行纠正。要善于进行总结，不断梳理解决政策规定、征收管理之间的前后矛盾，及时清理失效的文件和有关条款，定期下发税收业务政策确定性工作指引，明确最新适用的政策规定，加强对基层的业务指导服务。

（五）建立应急联动和快速反应机制

各级税务机关应把抓好税收政策的社会影响评估与应急处理工作作为税收政策确定性工作的重点。咨询委员会应在各级税务机关党组的领导下，充分发挥其业务研究、评估审核、综合协调职能，完善应急预案，健全应急体系，从监控、预警与报告，应急快速响应，后期应对等方面均做出详细规定，明确和规范应急处置流程和操作程序。同时理清各部门的责任分工，明确工作权限，建立起协调、高效的应急联动机制。建立分级响应制度，按照税收政策社会影响的性质、程度和涉及范围，分为特别重大、重大、较大和一般四个级别，增加针对性、实用性和可操作性。建立纳税人诉求快速反应机制，最大限度地为纳税人提供优质高效的个性化税收政策解释服务。纳税人只需向主管税务机关提交快速反应申请，诉求就进入受理环节，并得到快速的处理回复。进一步规范诉求处理流程，按照受理、处理、回复、总结四个环节明确快速响应机制的工作流程和工作内容；在局党组的领导下，以本局咨询委员会为主体组建快速反应小组，明确组成成员部门的职责，对外公示流程，形成程序透明、职责清晰、运转高效的快速反应体系。

（六）建立沟通交流反馈机制

基层税务机关的咨询委员会要定期与纳税人进行沟通，主动服务纳税人，不断采集纳税人对执行税收政策的意见和建议，要对所辖范围内的税收政策执行情况做出准确预判。认真研究总结成功经验，不断完善与纳税人的沟通机制，最大限度地畅通沟通渠道。各基层税务机关要将实际工作中遇到的税收政策确定性问题及时向本级咨询委员会或向上级有关部门反映，同时提出政策完善的意见和建议，上级税务部门在收到下级部门反映的问题时也要第一时间着手处理，及时反馈处理意见。在征纳双方之间和税务机关内部搭建交流平台，健全政策反馈与执行机制，限期办理机制，督查问责机制，强化政策解释的权威、真实和完整，积极利用新兴媒体、自媒体的传播优势，充分发挥税务专家团队、领军人才、高素质人才业务优势，强强联合，不断压缩交流与反馈在途时间，方便纳税人、服务纳税人。

参考资料

1.张文显.法理学［M］.高等教育出版社、北京大学出版社，1999.

责任编辑：刘桂素

作者简介：（东北财经大学，经济学硕士，主要研究方向为财政、税收理论）