略论中国旅游警察队伍建设

霰　超

（中国人民公安大学，北京100038）



略论中国旅游警察队伍建设

霰超

（中国人民公安大学，北京100038）

【摘要】安全是旅游业的生命线。我国是旅游资源丰富的国家，但景区同时面临各种治安问题的困扰。许多国家早已建立了专门的旅游警察队伍，并在维护本国旅游安全中发挥了重要作用，而我国仅在部分省份的旅游景区内建立了旅游警察队伍。中国和国外旅游警察队伍有很多差异，国外旅游警察队伍体系完善、执法规范、经验丰富，有许多地方值得我们学习和借鉴。

【关键词】旅游警察；旅游安全；警察队伍建设

旅游业已经成为世界上最大的产业之一。旅游业迅速发展的同时，其安全和服务的标准与要求也越来越高。旅游服务决定旅游质量的高低，而旅游安全则是旅游业发展的基础。在马斯洛需求层次中，安全是位于第二层次的。安全是旅游的生命线，如何创造维护安全的旅游环境，保障旅游业持续快速发展，是全球旅游业面临的重要挑战。改革开放以来，我国旅游业快速发展，由于我国旅游资源先天优势突出，政策支持和基础设施不断完善等后天优势逐渐发力，旅游业已成为我国国民经济新的增长点。国际旅游组织预测2015年中国将成为全球最大的入境游旅游国，中国旅游业也将迎来新的发展契机。然而，我国旅游业起步较晚，各种保障机制不健全不完善，随着制度创新和体制改革转轨，社会变革速度的加剧，旅游风险加大，各地旅游安全事故频发，旅游安全已成为社会安全中不可忽视的重要方面，引起社会的广泛重视。

国外的专家学者对于旅游安全的研究较为系统，认为旅游安全与犯罪、恐怖主义、政治不稳定都有密切的联系。美国学者Mitchell J Muehsam研究了政府在旅游安全中所起的作用，得出警察是保障旅游安全的重要力量的结论，旅游警察应运而生。[1]为了保障本国旅游业的持续稳定发展，维护本国的旅游秩序和旅游安全，埃及、泰国等国家先后建立了旅游警察这一新警种，并在实践中取得较好成效，保障了旅游景区的安全，维护了旅游秩序，打造了良好的旅游环境，得到了国际上的认可。

一、旅游警察概述

旅游警察（Tourist Police），一些国家称之为观光警察，其概念是在相关国家执法部门旅游管理实践活动中形成的，既不是一个法律概念，也不是一个学术概念。目前，我国国内还没有法律法规对旅游警察的概念作出明确界定。警察，即国家按照统治阶级的意志运用武装的、行政的、刑事的手段，以强制性实力维护国家安全与社会治安秩序的力量。旅游警察毫无疑问隶属于警察体系，旅游警察的功能隶属于警察的功能，工作方向是面向旅游业，可以说是警察功能细化面向旅游业的一种专业种类。

旅游警察主要担负以下职责：第一，打击针对外国游客的各种违法犯罪活动。严厉打击各种形式针对游客尤其是外国游客的刑事犯罪，特别是防御各种可能针对外国旅游者的恐怖袭击活动。第二，为游客提供各种旅游服务、旅游便利。旅游警察一般佩戴明显“Tourist Police”的警察臂章，设立专门的旅游警察服务热线，分散在著名景区的旅游警察一般可以用英语与游客进行沟通交流，全时段为游客提供各种帮助及咨询服务。第三，保护游客的安全和利益。国外的旅游警察一般配备枪支、警车等警用资源，实施景区巡逻防控长效机制，切实保障游客的人身安全。有的国家，如泰国旅游警察具有旅游执法职能，可以依法处理旅游纠纷，对于欺骗旅游者、向旅游者销售假冒伪劣商品的旅游单位和个人进行警告和处罚，保障游客合法利益不受侵害。第四，保障旅游业持续、稳定发展。旅游警察的设立立足于本国旅游经济的发展，其最主要的职责是维护良好的旅游环境，提升游客的安全感，为本国旅游业的持续发展与繁荣保驾护航。

二、国外旅游警察发展现状

面对错综复杂的国际形势、严峻多变的治安态势，世界上有许多国家和地区都已通过建立专职的旅游警察队伍来保障本国旅游安全，维护良好的旅游环境，泰国、俄罗斯、乌克兰、埃及、希腊、马来西亚、以色列等国家都设立了旅游警察，在实践中发挥了重要作用，维护了旅游秩序，促进了本国旅游业的持续稳定发展。笔者仅以欧洲的希腊和亚洲泰国的旅游警察为例，简述国外旅游警察的发展现状及其管理模式。

（一）希腊旅游警察

1975年，希腊正式建立旅游警察队伍。希腊旅游警察的主要任务有两个方面：第一，保护游客的人身财产安全。第二，维护景点治安秩序，维护良好的旅游环境。希腊旅游警察规模数量较大，据不完全统计，旅游警察人数约占希腊警察总量的四分之一，不难看出希腊旅游警察对于本国的重要性。希腊旅游警察的组织领导体制独具特色，旅游警察实行双责任制，担负一般警察的职责的同时肩负旅游警察的职责，具有较为广泛的执法权限，可以有效地保障游客安全，维护景区的旅游秩序。希腊旅游警察不仅面向国内游客，更主要的是针对国外入境游客。希腊警察队伍建设与国际接轨，旅游警察制服上标有TOURISTPOLICE（旅游警察）的字样，随时接受国内外游客的咨询与求助。希腊旅游警察队伍的建立，有效保障了旅游行业的稳定，促进了旅游经济的繁荣发展。

（二）泰国旅游警察

1974年，泰国国会批准了建立泰国旅游警察的法案，泰国旅游局在1979年组建了一支60人的旅游警察队伍，1990年泰国警察局与泰国旅游局建立“旅游协助中心”，泰国旅游警察机构初现雏形。1992年，泰国正式建立隶属于泰国国家警察总署的“国家旅游警察中心”，泰国旅游警察正式发挥作用，为保障泰国旅游景区的治安秩序，处理侵害游客权益的各种案件提供服务。泰国旅游警察的领导机关是泰国国家旅游警察中心，是泰国国家警察总署的隶属机构。泰国国家旅游警察中心内设8个科室，下设2个分队，分别担负着行政管理、计划训练、旅游公关、安全保卫、侦查案件等任务。两个特别行动分队分散在泰国各个旅游区内。[2]泰国国家旅游警察中心的最高首长为总指挥，旅游警察受国家旅游警察中心的统一指挥、垂直领导。泰国旅游警察的警力约1000余人，主要集中在曼谷、清迈等重点旅游城市。泰国旅游警察拥有较大职权，配备警车、枪支等警用装备，拥有执法权，可以负责案件侦破，也可以对侵害游客合法权益的旅游经营单位和个人进行管理和处罚。

三、我国建设旅游警察队伍的必要性

（一）我国旅游治安形势的迫切需要

随着我国产业结构的调整升级，第三产业服务业异军突起，我国旅游业走上了发展的快车道，在国民经济中有着越来越重要的地位。在我国旅游业迅速发展的同时，也产生了一系列的社会问题，其中较为突出的是景区内的犯罪问题总体呈上升趋势，各种针对游客的违法犯罪活动不断发生。每年旅游旺季，来自国内外的游客汇集在各知名景区内，因游客安全防范意识较为薄弱以及相应的安全防控机制不健全，使犯罪分子有可乘之机。特别是近年来，违法犯罪手段增多，作案方式方法翻新，并且大多是流窜作案，增加了公安机关打击处理的难度，给旅游景区和广大游客带来了巨大经济损失，极大损害了旅游景区的形象，破坏了良好的旅游环境。保障游客的安全、维护好景区秩序是旅游景区公安机关的职责，然而，由于大量非警务活动占用了有限警力资源，没有充足的时间和精力来保障景区旅游安全和秩序，而其他相关部门如旅游局、工商行政部门等又没有公安机关的执法权威，无法快捷有效地处置各类旅游案件，使游客的合法权益得不到有效的保障。鉴于我国复杂、严峻的旅游治安形势，亟须建立专职的旅游警察队伍来保障景区的旅游安全，处理与游客相关的各类治安案件，保障游客的合法权益，维护良好的旅游秩序。

（二）公安机关提高驾驭景区治安秩序和能力的客观需要

由于景区安全管理机制不够健全以及行业的利益驱动，导致目前景区的总体治安防控能力较差，治安防控基础较为薄弱。旅游安全的保障主体首当其冲是景区的公安机关，他们在担负保障景区安全运转、防范打击各类违法犯罪职责的同时，还肩负着大量安全保卫工作和各种非警务工作，治安防控力量紧张，警力严重不足。山岳型旅游景区山高林密，犯罪分子逃避追捕，极易躲藏，公安机关抓捕难度大，既无法迅速打击违法犯罪分子，又增加了公安机关工作的负担。旅游景区的被害者大部分是外地游客，调查取证难度大，增加了公安机关破案的难度。总之，目前旅游景区治安防控能力已经无法适应景区治安形势发展的需要，公安机关驾驭景区治安的能力亟须提高。这既是巨大挑战，也是重要的发展机遇。社会治安问题是一个系统问题，是各种社会矛盾的综合反映，必须进行系统的治理。[3]因此，景区必须建设专职旅游警察队伍，切实增强旅游景区的治安防控力量。旅游警察队伍建设不是简单地人员拼凑，必须进行专业的人员选拔和系统的培训。

（三）警务模式改革的大势所趋

面对我国经济和社会的快速发展，公安机关提出了社会治安综合治理和治安防控体系等先进的安全管理理论。公安机关在不断实践和探索的过程中，创造了许多先进的警务工作模式，为我国治安管理工作和整个社会的和谐稳定做出了突出贡献。然而，很多景区的公安机关并未将理论运用于实践，由于景区公安机关特殊的工作环境，辖区大、任务重、警力不足，各警种之间缺乏有效配合，工作常处于被动松散的状态。“解铃还须系铃人。”解决景区治安管理的困境必须从景区公安机关自身入手。各景区应结合自身的实际情况和发展需要建设景区的旅游警察队伍，构建景区的治安防控体系，加强各警种有效联系，增强协同作战能力。大数据信息时代的来临，对警务工作的发展提出了新挑战，公安工作必须遵循时代的要求，探索景区的旅游警务模式，将景区的旅游安全与警务管理结合起来，保障旅游主体、客体的安全，在传统警务模式的基础上凸显现代旅游警务模式。景区在不断快速发展的同时，景区的警务管理必须跟上时代的步伐，不断创新警务模式，应对景区可能出现的各种危机和挑战，防患于未然。建设专职旅游警察队伍，不仅是公安机关创新警务模式的需要，也是公安机关立足于现实、与时俱进的体现。

四、我国旅游警察队伍建设的现状

我国目前还未建立专职专业的旅游警察队伍，只有个别省份地区的旅游景区设置了类似的具有旅游警察特色的旅游警察。杭州西湖、吉林长白山都是我国著名的旅游景区，自然资源丰富，旅游经济繁荣，当地景区公安机关在维护和保障景区安全的同时，不断创新警务工作模式，先后建立了各具特色的能够体现旅游警察职能的警察队伍。

杭州市公安局西湖风景名胜区分局2003年提出建立首善之区、打造旅游警察品牌的目标以来，积极探索旅游警务模式，提高景区游客的安全感和满意度。[4]景区公安机关将工作重心集中在以下方面：第一，严厉打击针对旅游者的景区诈骗团伙，保障景区良好的旅游秩序。第二，景区旅游品牌推进计划，培训景区民警熟练运用普通话介绍景区主要景点，学习礼仪规范、导游讲解等专业知识，真正打造景区品牌。第三，探索景区警务新模式，针对景区特点，动员社会防控力量，运用数据平台等技术手段联防联控，创建平安西湖、平安景区。

吉林长白山公安局对辖区内的长白山景区实施“三位一体、四队一室”的管理模式，打造景区旅游警察特色，建立以长白山分局为主导的军警民一体管理模式。主要工作体现在：第一，警力立足于警情，服务根植于游客。在治安防控的重点区域，如售票口、游客换乘中心和进山入口处设立流动警务站，提高游客见警率，增强游客的安全感，及时处理侵害游客合法权益的各种行为，保障游客的合法权益。第二，强化民警的外语、礼仪、法律等技能培训，在提高综合素质的基础上树立长白山旅游警察品牌，及时接受游客的求助和投诉。旅游警察上岗后，展示了长白山景区形象，展现了长白山警察形象，宣传了长白山文化，提高了游客的满意度。

西湖风景区公安分局和长白山公安局的旅游警察队伍，是根据旅游景区的实际发展需求，围绕游客需要，针对问题而建立的，景区建立的旅游警察队伍不仅担负着景区的治安防范任务，更代表着景区的形象。警务模式贴近游客需求，警力围绕游客运转。尽管两个景区的警察队伍的管理体制还需完善，但是其实践经验已经体现了未来旅游警务模式的发展趋势以及我国建立旅游警察的可行性。

五、国外旅游警察队伍建设对我国的启示

（一）建立专职旅游警察队伍

国外旅游警察大部分是专业化、服务型的警察队伍，专职于游客在旅游活动中发生的各类案件，提供专业的旅游安保、旅游执法和旅游服务。我国现存的旅游警察队伍都是在现有警力基础上为应对景区实际需要而设立的，日常还要执行各项警务任务和非警务活动，精力有限，无法真正有效发挥旅游警察的作用。我们可借鉴国外旅游警察队伍管理体制，自上而下建立起我国旅游警察的管理机构，打造一支高效率、专业化的旅游警察队伍。除了在人员编制、经费保障、警用资源方面要有明确的规范，还应明确旅游警察的执法权限和任务职责。我国旅游警察队伍的建设需要自上而下的改革，从顶层设计到具体规划落实都需要相应的改革调整。只有如此，才能真正建立起有综合执法能力和较强战斗力的旅游警察队伍。

（二）强化技能培训

国外的旅游警察不仅担负着维护本国旅游安全的重任，而且已成为本国旅游业的一大特色。国外旅游警察熟悉景区的各个景点，甚至可以充当景区导游，最大限度地为游客提供各种便利。外语培训和法务培训已成为各国旅游警察上岗必须经过的流程，因而旅游警察的专业素质也受到国外游客的一致认可。我国也应借鉴国外旅游警察建设的先进理念和做法，强化综合素质，提高旅游服务能力，树立旅游警察形象。旅游警察只有以游客为导向，执法规范，增强服务意识，才能得到游客的信任和认可。各景区的公安部门应对景区一线执法单位的民警进行礼仪培训，提高民警的内在修养和素养，强化服务意识，切实提高景区游客的满意度和安全感，擦亮我国旅游警察的名片。

（三）探索新型警务模式

国外旅游警察的警务模式与本国的旅游市场经济发展相适应，极大地适应了复杂多变和动态化的景区治安环境。我国旅游警察应推进警务模式改革，探索符合国情的旅游警务模式。安全是旅游的第一要务，我国旅游警察不仅担负着维护景区良好治安秩序的职责，还肩负着大量的安全保卫工作。我国各大景区每年都有大量游客涌入，以泰山为例，2015年“五一”期间，景区累计接待进山游客多达202256人次。景区内人、财、物大量流动，违法犯罪分子也采用流动作案方式。这就需要改革我国旅游警察的被动防御式警务，变被动为主动，树立主动警务导向。景区景点屯警，发挥其震慑作用，媒体网络亮警，树立旅游警察良好形象。总之，应创新旅游警察的治安管理模式，以质量管理为导向，提高景区警务工作的整体效能。

【参考文献】

[1]Mitchell J Muehsam , Involving the police in tourism[J].Tourism Management, 1995.

[2]王生安.国外的旅游警察[J].人民公安,2008(19).

[3]李晓明,张跃进.社会治安防控体系建设研究[M].北京:法律出版社,2012:91.

[4]钱江,郑斌,楼海峰.打响“旅游警察”品牌坚持景区公安特色——记杭州市公安局西湖风景名胜区分局[J].浙江公安高等专科学校学报,2005(5).

【责任编校：边草】

The Construction on Tourism Police Team of China

Xian Chao
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:The safety is the lifeline of tourism.Our country is the country which is rich in tourism resources, but at the same time we face all kinds of security problems of the scenic spot.Many countries have already established a special tourism police force, and played an important role in the maintenance of domestic tourism safety, moreover, only tourist scenic tourist police force is established in some provinces of our country.There are many differences between China and foreign The tourism police force.Foreign tourism police force system is perfect, standard and experienced, which is worth learning and using for reference.

Key words:tourism police; travel safety; the construction of police team

【作者简介】霰超（1990—），男，山东淄博人，中国人民公安大学硕士研究生，研究方向为治安学。

【收稿日期】2015-09-21

【中图分类号】D631

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2016)01―0075―04