当代中国“三公”消费治理的法哲学思考——方法论的检讨与重整

刘潇潇

（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）



当代中国“三公”消费治理的法哲学思考
——方法论的检讨与重整

刘潇潇

（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）

目前，我国“三公”消费的法制化建设正在全方位展开，并初显成效。然而，在“三公”消费治理中存在着的认识不到位、法律不完善、问责监督疲软等误区，直接导致“三公”消费治理的当下困境，阻碍了“三公”消费法治化的纵深运行。因而，必须进行方法论上的重整，其目标是消除认识误区，树立法制权威，强化执行力。

“三公”消费；法制权威；公开透明；执行力

2012年6月，国务院颁发了《机关事务管理条例》（以下简称《条例》），2013年11月、12月，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》与《党政机关国内公务接待管理规定》，2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅再次发布了《关于厉行节约反对食品浪费的意见》。1个行政法规、3个关于公务接待管理的综合性党内法规，充分显示了“十八大”以来，以习近平同志为总书记的党中央着力加强反腐倡廉、整顿吏治的强烈决心，标志着我国“三公”消费的治理正在走向法制化、规范化。目前，我国“三公”消费的治理虽然取得了实质性进展和非常明显的成效，但仍然存在认识不到位、法律不完善、问责监督疲软等误区，因此必须进行认识论、方法论上的检讨与重整，以确保社会的和谐发展和“三公”消费法治化的常态化运行。

一、当代中国“三公”消费的治理：方法论的检讨

（一）官本位：“三公”消费法治价值目标的错位

一般来说，“三公”消费是国家职能部门主要工作人员因公出国（境）、公务车购置及运行、公务招待等行为产生的费用。这种费用的行使是一种公权力，即特定的国家机关及其工作人员在执行公务的过程中所享有的公共财产利益不被个人非法窃获、正常公务活动开支不受外界非法侵扰、正常公务活动开支的决定权不受非法干涉的一种独立的行政权。从法理上讲，适当的“三公”消费是必需的，没有它，公务活动的操作平台就失去了经济支撑。如果“三公”消费权的行使主体进行的不是法理意义上的履行公务活动的那种消费，而是利用职务之便或假借履行公务名义用于满足个人需求的假公济私的个人消费，我们认为“三公”消费权这种公权力就被异化了。公权力之所以被异化，究其原因，主要是使用“三公”经费的人的思想出了问题，其价值目标出现了错位，步入了“三公”消费的认知误区。这个认知误区就是“官本位”的特权思想。

马克思主义哲学告诉我们，“官本位”是一种意识层面的现象，是一种以“以官为贵”“以官为尊”为主要内容的价值观。这种价值观的本质反映了“为官者”的利益需求。众所周知，治理“三公”消费的呼声由来已久①，为什么时至今日“三公”消费硬性标准仍不明确？为什么从中央到地方相关职能部门迟迟不愿公开“三公”消费，已公开的也是“雾里看花”②？为什么在中央“八项规定”之后仍有不少的国家机关工作人员大肆违规滥使用“三公”经费③？因为标准的制定、经费的使用、消费的公开、问题的处理，都需要“为官者”为之，亦即需要“为官者”自己革自己的命。一般来说，革他人的命容易，革自己的命难，所谓“最大的敌人”是自己，就是这个意思。要自己革自己的命需要一种崇高的境界，这种境界就是执政为民的理念。如果“为官者”真有执政为民的的思想，那么，“三公”消费的标准会更加明确，公开的“三公”消费也不会是“雾里看花”，“三公”消费的使用者也不会过度在意自己的“官”的身份等级。某些“为官者”把追求舒适、享受、高消费看成是一种身份、地位的象征。以为客人来了，不大吃大喝和高规格接待就是不重视客人；以为不出国（境）、不坐高档小车就显示不出自己的身份与地位［1］。于是乎，认为坐豪华车、进高档会所、吃天价宴，甚至损公肥私是天经地义的。“该得到的一定要得到，不该得到的也想得到”等等。这种特权思想，都是“官本位”的深层次的驱动因素［2］。

（二）硬性标准不明确：“三公”消费法治的瓶颈

近些年来，我国在全国范围内开展了制止“三公”不当消费专项治理工作，取得了显著的成效。但“三公”消费中仍然存在类似于“矿泉水瓶装茅台酒”等名目繁多、花样翻新的突出问题，导致这些问题的原因林林总总。笔者认为，法律层面规范“三公”消费的硬性标准不明确，缺乏可操作性，恐怕是其根本缘由。

1.公用车高档配置的标准没有可操作性的界限。学界普遍认为2012年实施的《机关事务管理条例》是我国首部专门规范机关事务管理活动的行政法规，是我国“三公”消费法治化的标志。但我们也不无遗憾地看到，《条例》中有关公用车的高档配置的标准不明确，这是一个事实。虽然《条例》规定了政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格，那么政府集中采购高档配置也可以低于市场平均价格，也没有违反规定，至于高档不高档就因人而异、因地而异，有的人会认为沿海经济发达，配置自然应该高一些，西部本身就很贫穷，配置就应该低一些。又或者同一个市的两个县，也会因为财政资金的宽松度不同而对这个高档配置有不同的理解，这些问题都是很模糊的［3］。

2.“三公”信息公开的方式没有法律制度层面的明确界定。《条例》虽然规定了公开透明的原则，但“三公”消费究竟该如何公开，公开的项目有哪些，范围有多大，目前，尚无可供具体操作的标准。据财政部透露，2015年7月，中央各部门不仅首次公开了支出经济分类款级科目数据，在“三公”经费支出方面还首次公开了公务接待费相关的批次及人数等数据［4］。这是一大进步，为公众更全面了解政府部门的费用支出结构，更好地监督政府部门有无乱花钱奠定了良好的基础。但我们仔细分析中央各部门公开的“三公”，也不难发现其中存在的问题。一是信息公开无明细，没有对“三公”项目和科目给出明确定义和具体解释。从2015年中央有关部门公开的数据来看，同样是外事接待，但人均花费有7-8倍的悬殊。由于未涉及细节问题，以致公众对其用途的合理性和开支的真实性情况无从判断，有学者认为，既然公开人次问题，就应该配套公布接待细节，这样才真正有利于公众监督［4］。二是公开的内容、方式不规范。一方面没有设立统一的公布平台，不便于公众查询。另一方面公开的内容缺乏一个固有的、统一的模式或口径，各自为政。如某部门网上公开的内容长达34页。因此，“三公”消费公开透明的原则尚未形成制度化的约束，这是公开质量不高的根本所在。

3.承担过度“三公”消费法律责任的方式不全面，责任追究的自由裁量权太过宽泛。目前，我国治理“三公”消费的法律、法规与制度体系，特别是党内法规与制度体系已是相当完备。从处理“三公”消费失范的个案来看，受党纪政纪处分的较多，受民事、刑事法律制裁的较少。究其原因是我国目前尚未将“三公”领域的不当消费行为提到民事、刑事法律的层面予以规范。一方面《条例》虽然规定了承担法律责任的5种形式，但主要是承担行政法律责任的形式，诸如责令改正、警告、记过或者记大过、降级或者撤职等，至于民事责任，只字未提，刑事责任，也只是粗略地表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，亦无明晰的规范性文件跟进，究竟在什么情况下追究刑事责任，追究何种刑事责任。另一方面《条例》规定，违反情节较重的才给予记过或者记大过处分，情节严重的给予降级或者撤职处分。这其实是一个“不明确、很模糊”的规定，什么是“较严重”，什么又是“严重”？这为我们执法者酌情处理留下了很大的空间，实质上为“人治”提供了合法的依据。对违法违规行为用“情节较严重的”和“情节严重的”等不明确的语言来定性和表述，这是最不科学、最不合理、最影响办事效率的。在实际操作过程中，只要有了一起处罚的案例，人们在处理其他相同案例时自然会参照这个案例，如果此案例处罚较轻，那么其他违规者就有了说辞。很多时候到后来就谁也说不清，执行者会认为法律法规都没有明确规定的事情我何必费力去研究这个“度”呢，一般依案例就大事化小、小事化无了［3］。

（三）监督问责机制乏力：法治“三公”消费的困惑

从公共财政的属性和要求看，社会公众对“三公”消费的支出具有政治意义上的知情权和监督问责权，但只有公开，才有可能进行监督，才有可能进行问责。目前，监督问责“三公”，缺乏强有力的机制。

1.“三公”不当消费通过“变通”遁逃于账面，成为监督问责的盲区。2012年，在全国“两会”上，全国政协副主席李金华直言：“现在我们公款吃喝，有几个不喝茅台的？这些钱从哪里来？都是通过做假账解决。”［5］假账怎么做，各有各的做法，概括起来主要有以下几种：一是通过虚列支出的方式挤占挪用专项资金；二是让其所管辖的下属单位报销“三公”开支费用；三是巧立名目，转移到“其他支出”里［6］。四是走预算外的灰色渠道（小金库）。以上“变通”的财务手段使“三公”消费显得神秘莫测、难以捉摸。这种经过财务上的“变通”之后的“三公”消费，一般就成为了合法合规的开支［5］。这种“合法合规的开支”，成为了监督问责的盲区。

2.拥有法定监督权的部门或人员执行不力。从我国的监督系统来看，“三公”消费应受到来自主管部门、审计部门、财政部门和人大以及社会公众等多方面的监督，然而事实上，相关部门对“三公”消费的监督是严重缺位的。一是主管部门的监督形同虚设。因为“三公”消费的对象主要是本系统的领导干部，自己监督自己，其监督的效果趋向于零。二是审计部门、财政部门无法监督。不正当（或过度）的“三公”消费一般都是通过做“假账”的方式在本系统的财务部门报销的，或通过其它的方式“变通”处理，从财务账面是无法看出破绽的，即使审计部门看出了一些破绽，有关单位的领导一出面协调，也就大事化小，小事化了，最后不了了之。三是人大和人大常委会有监督预算的权力，人大监督“三公”消费应该可以有所作为。但遗憾的是人大对“三公”消费的监督没有充分运转起来，监督作用没有发挥出来。至于社会公众的监督，由于“三公”消费的不公开或公开得不明确而无法发挥应有的作用。

3.问责机制乏力，无法起到威慑作用。一是对于那些拒不公开“三公”消费账本的部门，推迟或不按要求公布数据的行为没有严厉的惩治措施，造成中央三令五申而地方置若罔闻的尴尬。二是那些违规变通做假账的部门与个人，其行为往往被看作是作风问题。因此，社会上媒体报道的“矿泉水瓶装茅台酒”“单位食堂成星级酒店”也就见怪不怪了。笔者认为，要整治“三公”不当消费必须下决心建立一整套惩处制度，只有让那些违规变通做假账的部门与个人付出沉重的代价，他们才不敢冒天下之大不韪［5］。

二、中国“三公”消费法治的方法论重整

（一）建立“民本位”保障机制，防止权力异化：“三公”法治的应有之义

要实现“三公”消费法治化，首先必须对“三公”消费的主体进行深层次的“观念革命”，即建立“民本位”理念，遏制“官本位”意识，让“民本位”成为广大干部特别是各级领导干部的自觉追求。

1.树立正确的权力观，推进民主政治建设。遏制“三公”消费既要法律制度更需官员自觉。然而，“解铃还须系铃人”。要解开“三公”不当消费这个“铃”，就必须要找到所谓的“系铃人”。“三公”消费主体在领导，所以真正的问题自然也在高层。因而，如果说法制监督是治理“三公”消费的“尚方剑”，那么官员的自我约束则是规范具体行为的“治本法”［7］。

第一，破除“官本位”意识，必须解决好权力观问题。怎样树立起正确的权力观呢？一是靠内因，二是靠外因。从内因来看，各级领导干部要从灵魂深处认识到手中的权力是人民赋予的，手中的权力是用来全心全意为人民服务的，用手中的权力为个人谋私利是极其可耻的，要真正做到为民尽责、为国竭力、为党分忧。从外因来看，一是通过卓有成效的思想政治工作，持续不断地向领导干部灌输马克思主义的“权力观”。列宁说过，理论是需要灌输的。列宁在《怎么办？》中阐述了马克思主义理论对于党的建设和工人运动的巨大指导作用，论述了向工人阶级灌输社会主义意识的必要性，提出了“灌输”的思想。列宁从为什么要灌输、灌输什么、怎样灌输等方面全面阐述了“灌输”思想。笔者认为，列宁的“灌输”思想对我们今天加强领导干部的思想政治教育，树立正确的权力观，不无启示，我们应该认真继承和发展列宁的“灌输”思想［8］。二是要传递正能量，大张旗鼓地弘扬榜样的精气神，大力营造“执政为民”的社会氛围。改革开放以来，诸如焦裕禄、雷锋这样的榜样人物太少了，宣传的力度也不大，以至于80后出生的年轻人认为焦裕禄、雷锋这样的人物太“傻”了，大学毕业求职都想竞争公务员岗位。

第二，完善民主制度和保障机制，推进民主政治建设。完善的民主制度和保障机制是“官本位”意识的天敌。一方面树立依法治国和依法行政的理念，提高依法执政的能力，使法律的强制力和约束力充分体现出来，落实法律面前无特权，坚决杜绝特权意识和特权行为，避免以权干涉法律或者以权压法［2］。另一方面，必须健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，深入开展政务公开，保证人民群众依法行使知情权、参与权、监督权［2］。法治“三公”必须增强透明度，只有促进“三公”消费公开，推行阳光执政，社会公众才能参政议政。信息公开和政务透明是尊重公民知情权的重要体现，也是公民对政府和官员进行有效监督的重要前提。只有公民对“三公”知情才能对领导干部的行为进行监督和评价。

2.深化干部制度改革，完善领导干部人事选用机制。社会上为什么会出现“买官卖官”的现象，上级领导来了，为什么会出现“前呼后拥”“热情款待”“吃喝玩乐”一条龙的服务？因为这里面有“潜规则”。有些领导干部之所以这样做，无非就是利用“官本位”的政治资源去搭建实现自己升迁梦想的平台。2012年，全国“两会”期间，有代表一针见血地指出，“现在说躁动，真正躁动的不是老百姓，而是各级政府官员”，“官员三年不升迁心理就躁动”［9］。高官周永康、徐才厚、白培恩等落马的事实告诉我们，深化干部制度改革是遏制“官本位”的根本保证。近些年“三公”风暴的实践表明，虽然我们的各级党政领导干部大部分是好的，但为什么还有这么多大大小小的官员因“三公”问题严重而被问责？因素很多，很复杂，其中的一个问题是不能回避的，即我们的领导干部人事选用机制是不完善的。怎样才能保证那些扎扎实实为群众干实事、真心实意为群众谋利益的优秀干部能够进入组织选拔的视野？一是要改进民主推荐工作，搞好民意调查工作，积极扩大群众参与，限制重要领导人在用人上过大的决定权；二是创新选人用人机制。如向地方派出中央巡视组，巡回监督地方党政干部、特别是重要领导干部的状况以及群众的反映等重大问题，当然也包括“三公”问题。我们期盼着真正能够发挥作用的监督机制、监督制度乃至监督体制的确立，从而使所有行使公共权力的党政官员，都能够在有效的法律和制度框架下回归他应具有的理性，真正实现党中央一再重申的立党为公、执政为民的宗旨［10］。

（二）完善“三公”消费法制，依法消费：“三公”消费法治的客观要求

把“三公”消费纳入到法治化的轨道是约束公权力的上策，只有这样，各级领导干部才能真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

1.依法确立“三公”消费的基本原则。一是“三公”消费的权、责法定原则。即法无明文规定不使用，法无明文规定不问责。拥有清晰的权、责是“三公”消费使用的前提。我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，治理“三公”消费的法律制度尚不健全，造成领导干部的责任归属难以认定，这也在一定程度上影响了“三公消费”监管的实施④。例如，某上级部门向下属单位转嫁会议费、出国费，责任到底在上级部门还是某下属单位，难以认定。在权、责不清的情况下，一旦出现问题，追究起来就往往无从下手。二是“三公”消费中正确区分个人责任与单位责任的原则。在“三公”消费过程中，确实存在集体决策和个人决策“三公”消费的问题，在这种情况下，相关的法律制度必须明确界定集体决策和个人决策“三公”消费的责任范围，依据宪法确立的首长负责制精神，对以组织名义作出的“三公”消费行为，应问责行政首长；依据过错责任原则，对一般干部的个人违纪违法行为应直接问责行为人。

2.完善“三公”消费法律责任的方式。目前，在我国治理“三公消费”的法律体系中，有关法律责任的规定尚不全面。从法理上来说，法律责任是由行为人承担的不利后果，其方式包括民事责任、行政责任、刑事责任、违宪责任等。如前所述，《条例》只有行政责任的具体规定，因此，有学者认为，时至今日，“三公”消费沦为“腐败、浪费、奢侈”的代名词令人倍感痛心，挥霍浪费公款只违纪不犯罪的情况当终结”［11］。对此，笔者颇有同感。第一，“三公”支出浪费行为入刑有必要性。现实生活中“三公”支出浪费行为具有严重的社会危害性。一方面严重侵犯了人民群众的利益。公务消费过于随意，浪费甚大，严重违背了国家工作人员廉洁从政的义务，侵害了国家工作人员的职务廉洁性，其危害与贪贿犯罪如出一辙。另一方面，有可能引发一系列社会矛盾和不良影响。最直接影响的是党和政府的公信力和良好形象，党和人民群众的血肉联系将会渐渐疏远。第二，“三公”支出浪费行为入刑有可行性。一是“三公”支出浪费行为“入刑”有良好的社会基础。从民意来看，既有舆论对超标使用公款等浪费行为入刑的呼声，也有作为人民群众意志代表的人大代表向国家立法机关提出建议：2009年两会期间，全国人大代表马克宁、赵林中等提出议案，建议将“浪费罪”或“挥霍浪费罪”写入刑法，用刑罚手段来治理挥霍浪费行为。二是“三公”支出浪费行为“入刑”有悠久的立法传统。汉魏律中就有“放散官物”治罪的规定⑤。中国古代刑法中规定的“放散官物”罪，实质上相当于今天的超标使用公款罪［12］。第三，“三公”支出浪费行为入刑使“三公”消费的问责手段得到完善与强化。对“三公”支出浪费行为追究刑事法律责任，是最严厉的问责方式，这既会对“三公”消费主体造成压力，也为公众对“三公”消费进行监督提供了法律支持。由刑法与其他法律法规相互配合，共同发挥治理作用，将是消除“三公”消费顽疾的完整法律举措［10］。第四，“三公”支出浪费行为“入刑”有可供借鉴的域外立法和判例。从国外的立法来看，将超标使用公款行为判罪处刑不乏先例。在阿尔巴尼亚，其前国家领导人霍查的夫人涅奇米叶·霍查曾因“挥霍国家财产罪和欺骗罪”于1992年被逮捕入狱，直到1997年才被释放［13］。具体到因为“三公"消费被处刑的，例如意大利西西里岛墨西拿市市长朱塞佩·布赞卡曾因公车私用被判刑，其让公务车司机开车将他的妻子送到巴里市港口，回来时又让司机接他们回家。2002年2月，当地法庭以“侵吞公款”罪判处布赞卡13个月徒刑。布赞卡以自己支付了往返汽油费为由，提出上诉。2003年10月21日，意大利最高法院作出裁判，布赞卡因私与夫人乘坐公务车，被判6个月监禁［14］。由于国情不同，法治环境各异，国外的立法和判例虽不足以成为我们直接的立法参考，然同是亚洲发展中国家的泰国也有将超标使用公款入刑的规定，且治理效果较好，可以达成“良法之治”的共识，则不妨采取“拿来主义”，供我国立法借鉴。

3.明确“三公”公开的范围与责任。梳理我国有关“三公”消费公开的法律制度，我们发现，对于“三公”消费怎样公开以及公开到何种程度并没有具体规定，从目前中央以及地方各部门“三公”经费的报表格式、公开内容、公开事项和公开程度来看，基本上是各自为政，没有明确的衡量和评判标准。因此，依法确立“三公”消费公开的统一标准迫在眉睫。韦伯曾指出：“科层制通过保守特有信息来源的秘密性来提高监督性，公务秘密概念是科层制特有的创造，没有比科层制更热衷于此的了”［15］。加强“三公”行为的透明性，实行阳光行政，政府就要定时向社会公布“三公”。首先，定时公布“三公”支出状况，应对弄虚作假及搞假公开、半公开或不公开的责任问题，作出科学合理的规定，以保证其切实实施。其次，完善电子政务，使“三公”活动能够及时公开，增强“三公”行为的透明性，提高行政效率；第三，细化“三公”公开的款项。这种细化不仅有助于当前正在开展的群众路线学习教育实践活动，还有助于狠刹浪费之风，厉行勤俭节约，唯有如此，才不会有用矿泉水瓶装茅台喝、大吃大喝退守机关食堂甚至转战公园等顶风乱象。

（三）强化异体监督功能，健全问责机制：本土化“三公”消费法治的必然选择

监督“三公”消费，行政内部的监督固然重要，但公众、媒体、人大等异体监督更重要，因为异体监督是处于不同的社会组织和系统内的监督，具有利益超脱性和监督客观性的特征，有助于营造社会压力，改善信息公开的社会环境，这是有中国特色的社会主义监督问责制的必然选择。

1.强化人大及其常委会监督功能，发挥人大代表监督作用。在目前我国的制度设计中，人大及其常委会是一个非常重要而又理想的权力机关，人民群众对它寄予了厚望。事实上，各级人大及其常委会也不负众望，在我国的民主政治生活中发挥了很重要的作用。但还需进一步强化人大及其常委会监督功能，使人大的监督不仅仅停留在宪法文本上，而是真正地发挥作用。在笔者看来，各级人大对于“三公”消费的监督必须“动真格”。所谓“动真格”就是适时启动“三公”消费询问和质询程序。2016年全国两会期间，就有代表建议启动质询机制。全国人大常委会副委员长吉炳轩认为，“群众关心的问题，通过质询来推动”，如果质询程序能够开展，对人大而言这是监督工作的一大突破［16］。

非合理“三公”消费是老百姓非常关注的问题，也是非常痛恨的问题。近些年来，从中央到地方、从完善法制到司法实践，就“三公”消费问题进行了大力整治，成效也非常显著，但人民群众仍不满意，认为各级人大的监督作用远没有充分显示出来。人大代表、人大常委会委员针对政府及其所属部门“三公”消费问题很难或很少启动询问和质询程序。根本的原因是政府及其所属部门的“三公”消费在预算和决算中没有得到细化，没有得到有效的公开。即使公开了，其数字也较笼统、模糊，社会公众看不懂，人大代表也看不懂。由于各级人大“两会”会议日程安排很紧凑，在这种情况下，人大代表、人大常委会委员也只能是一般性地提提意见，没有再追问下去。从法理上来说，这是没有动“动真格”。正因为各级人大的这种不“动真格”，所以年年开“两会”，年年谈“三公”消费。如果我们的各级人大大胆地行使人民赋予的权力，责成政府及其所属部门像香港一样，预算细化到“一张办公纸”“一张桌椅的维修”并向社会公开［17］，“政府花费的每一分钱都有账可查”［18］，那么，我国的“三公”消费问题早就解决了。

2.搭建监督问责平台，保障和维护公民、新闻媒体参与监督。随着依法治国的深入发展，公民的法治意识在不断增强，社会民众参政议政的觉悟在不断提高。目前，我国许多“三公”消费的案件都是根据社会民众、新闻媒体提供的线索问责查处的，为了更好地保障社会民众、新闻媒体“三公”消费的监督问责的主体地位，良好的监督问责平台的搭建至关重要。当前，要保障社会民众、新闻媒体监督问责主体地位，需要搭建三个平台：

一是了解“三公”经费实际消费情况的平台。这个平台至少要包括“三公”经费预算的明细项目表、“三公”经费决算的明细项目表、“三公”经费实际消费的明细项目财务报销资料、可供社会民众及新闻媒体查看的时间、地点、方式等四大要素。这个平台是保障和维护公民、新闻媒体参与“三公”消费监督问责的核心平台，它的建设质量，将直接影响到监督问责的效果。目前，社会民众最不满意的地方，并不是花费了多少钱，而是不知道“三公”经费的钱是怎么花的、该不该花、适当不适当。也就是说，宪法赋予公民的知情权利没有得到充分的行使。

二是表达思想、意愿的信访咨询平台。政府及其所属部门的“三公”经费该不该消费，消费得是否妥当，应该接受社会公众的评判，社会公众有权利、也有责任对此发表自己的意见，这是宪法赋予公民的权利。为了更好地让社会民众表达思想和意愿，信访咨询平台必不可少，要建设好这个平台，一方面要完善“三公”消费听证会制度，听证会是了解民意的较好的平台，须对听证会制度的程序进行详细规定，以保证公民意见能及时表达。另一方面要完善信访制度。信访是我国公民表达政治诉求的一种合法手段，也是我国公民监督“三公”消费的一种方式。目前，我国应重点加强对上访人的权利、人身安全等方面的保护，防止对上访人的打击报复。

三是监督问责结果的回应平台。新闻媒体在监督“三公”消费方面有着举足轻重的作用。没有新闻媒体的自由报道，“三公”消费都将在暗箱之中，信息不透明，社会不知晓，监督问责就无从谈起。通过新闻媒体，广大人民群众可以了解“三公”消费的基本信息以及监督问责事件处理的具体情况，使“三公”消费置于社会监督之下。现实生活中没有结果的批评报道还是占了不小比例，虎头蛇尾式的舆论监督时常可见，这样的舆论监督既达不到监督的目的，又在一定程度上挫伤了群众对舆论监督的信心。因此，必须加强连续和追踪报道。新闻传媒对“三公”消费调查处理的批评案件应公开报道处理结果，做到有始有终，以显示党和政府消除丑恶、腐败的决心和力量［19］。另外，网络信息平台已成为社会民众对各级政府及其公职人员的“三公”消费进行监督的一条便捷的途径，如何从制度上规范网络博客对“三公”消费事项监督的职责和履行职责显得尤其重要。

常言道，他山之石，可以攻玉。在发达国家，对“三公”消费的监督，媒体、公众的力量是一股非常强大的力量。无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，而一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。在日本，从1994年起，各地陆续建立了民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对政府行为进行监督，检查政府是如何用纳税人的钱的。他们对政府行为展开密切监控，时常向政府提意见，要求公开各项具体开支。在密切监督之下，政府官员在公务活动中自然不敢随便用公款吃喝，不敢进行违规消费［20］。

3.加大问责惩处力度，健全问责官员复出任用机制。治理“三公”消费是领导干部自己“革”自己的“命”的工作，也是一项系统工程，只要认真去抓，这项系统工程肯定会抓得好，并且一定会卓有成效。毛泽东同志说得好：“世界上怕就怕‘认真’二字，共产党就最讲‘认真’”。认真抓“三公”消费的整治，关键在两点：一是认真抓“一把手”；二是严厉问责。治理“三公”消费的法律制度无论怎么完善，“三公”消费的账单无论怎么细致、透明，如果“一把手”不严于律己，对违法违纪官员不严厉问责，“三公”消费的治理都不会有什么好的效果。因此，执法必须动真格，坚持法律面前人人平等的基本原则。对违规消费者，应当采取“下课”或追究相应法律责任的办法予以惩戒。不少国家的公车私用惩罚措施得力，即使是对国家元首也是如此［21］。在香港，公务员用公款吃喝门儿都没有［22］。

问责惩处违法违纪官员旨在震慑社会，教育其本人，净化政治生态环境。“三公”消费问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，在问责过程中难免出现偏差和失误，因此健全“三公”经费问责官员复出任用机制显得十分必要。要明确规定在作出行政问责处理决定前后，赋予“三公”消费问责当事人以陈述和申辩的权利。更重要的是，要对被问责后的官员去向进行妥善处理［23］。现在有的地方官员，虽然按照某一问责办法被问责，如给予行政处分，但并不影响其升迁，致使这种问责的效果受到质疑，给群众的印象是处分并不重要，只要他有关系，照样升官；还有的官员，虽然“引咎辞职”或被撤职，但很快又复出，而复出的程序又不公开，致使社会上议论纷纷［24］。笔者以为，在这个问题上，要坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，既要防止一棍子打死，也要防止过快地让其复出，正确运用马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的方法，坚持“一分为二”的观点看问题，对于那些确有所长，或者在实践中重新赢得社会尊敬的、主动引咎辞职的领导干部，可以通过公开的方式，特别是通过群众选举的方式，予以适当安排，建立跟踪机制，对进步较快、在新的岗位上做出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成领导干部既能上能下又能下能上的良好局面［25］。

注释：

①2006年03月17日，中央党校主办的《学习时报》第326期刊登了竹立家教授的文章《政府管理改革的几个切入点》，认为政府改革的切入点或突破口的选择有着极为重要的战略意义，指出政府自身管理改革主要应从“公车改革”“公费出国改革”“公务员财产申报制度”“公共政策制定过程改革”四个方面切入，对降低政府成本、提高政府效率、有效遏制腐败、确立政府威信、增加政府与人民的亲和力、张扬社会主义价值具有现实意义。之后，有许多学者纷纷发表文章，探讨“三公”消费问题。《政府管理改革的几个切入点》被认为是国内较早研究公务接待、公车消费、公费出国三项支出的文章。在2011年的“两会”上，200多名全国人大代表和全国政协委员分别在议案和提案中提出“三公消费”问题。温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上的讲话中，正式使用了“三公经费”的提法。

②2009年，我国已正式拉开了中央财政预算公开的大幕，2011年中央大部分单位首次公开了2010年的“三公”消费，而中央某单位则明确表示暂不公开。对于不公开的原因，该单位给出的解释是“涉及国家机密”（参见邢世伟《外交部：“三公”经费因涉及国家机密今年不公开》，《新京报》2011年8月23日）。因涉及国家机密暂不公开“三公”消费，乍看起来有道理，但仔细琢磨，不难发现其有有悖情理、不合逻辑之嫌。一方面涉及国家机密的部门较多，诸如安全部、国防部等，它们涉及国家机密的事务、机会比该单位可能还要多，这些部门没有以国家机密为由拒绝向社会公开，为什么偏偏该单位成“特区”？另一方面从公开的内容看，一般不会触及国家机密部分，“三公”消费仅限于公务消费，譬如公费出国（境）、公费买车用车以及公务接待，只要是支付得合情合理，明明白白地告诉社会公众就行了。再说公开“三公”消费的出发点，并非要泄露国家机密，而是为了遏制铺张浪费的社会不正之风，建设廉洁政府（参见杨红兵《晒三公经费与保密无关》，《郑州晚报》2011 年8月25日）。如果照此推理，今年这个部门不肯公开，明年就不排除有其它部门仿效。不仅如此，上行下效，连中央部门都不肯公开，地方政府部门就难免有人会照着做，事实上就有单位仿效。在笔者看来，保守国家机密与公开“三公”消费并不矛盾，因为“三公”消费涉及国家机密，所以不公开，这是治理“三公”消费的认知误区。

③2015年4月23日，中央纪委监察部网站发表了题为“全国10万余党员干部违反‘中央八项规定’受处理”的通报。通报指出，截至2015年3月，全国共查处违反“中央八项规定”精神的问题82 693起，处理党员干部109 047人，给予党纪政纪处分35 456人。中央纪委监察部先后13次对66起典型问题通报曝光，各省（区、市）纪委监察厅局先后172次对897起典型问题通报曝光。在中央纪委监察部先后13次对66起典型问题的通报曝光中仍有违规公款吃喝、公款旅游、公车私用等问题。

④《中国青年报》社会调查中心，通过民意中国网和益派调查，对3 007人进行的一项在线调查显示了公众对“三公”经费公开的期待。调查中，72.4%的受访者希望明确“三公”消费责任人，62.6%的受访者期待能积极回应公众的疑问，57.0%的受访者认为应同时公开票据等证据，55.7%的受访者希望建立预算执行全过程监控，54.7%的受访者期待公开各部门职能对应的消费情况，52.8%的受访者认为要建立科学详尽的规范标准，47.1%的受访者表示要明确不公开或者不按要求公开的责任。这说明大多数的社会公众希望国家通过法律的手段来规范“三公”消费的主体。（参见黄冲、刘蕊《72.4%受访者期待明确“三公”消费责任人》，《中国青年报》2014年5月1日03版）

⑤例如《汉书·韩延寿传》记载：“延寿在东郡时，放散官钱千余万，

（萧）望之与丞相丙吉议，吉以为更大赦，不须考。”又如《三国志·夏侯尚传》载：“徙（许）允为镇北将军，假节督河北诸军事，未发，以放散官物，收付延尉，徙乐浪，道死。”裴松之注引《魏律》，许允被收送廷尉后，“考问竟，故减死徙边”。《唐律》规定：“诸放散官物者，坐脏论。（注：谓出用官物，有所审作，及供祠、祀、宴会，剩多之类。）物在，还官；己散用者，勿征。（注：谓营造剩多，为物在；祀毕食讫，为散用）。”疏议：“放散官物，谓出用官物，有所市所，并谓官物还充官用者。假有营造屋宅，及从例祀、宴会、料度剩多，备计所剩，坐脏论。若物在未用，备准所剩还官；若裥祀已毕，宴会食尽，及营造事汔，皆勿征”。（参见张希坡《中华人民共和国刑法史》第73l页，中国人民公安大学出版社1998年版，转引自陈亚东《超标使用公款行为犯罪化研究——以“三公消费”为视角》，http：//www. doc88.com/p-2989810496749.html.）

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［18］高峰.香港政府花费每一分钱都有账可查［N］.学习时报，2011-11-28.

［19］国家预防腐败局.切实加强舆论监督拓宽群众监督渠道——浅析当前舆论监督的困惑和对策［EB/OL］.［2010-10-08］.安徽纪检监察网站.

［20］龙太江.我国公务接待耗费巨大［EB/OL］.［2006-10-30］.新华网.

［21］国外公务用车使用情况调查 ［EB/OL］.［2016-04-05］.http://auto. 163.com/special/observation12/.

［22］赵菊玲.香港特区政府：用公款吃喝门儿都没有［N］.北京晚报，2011-07-18.

［23］郭开怡，胡斌，詹勇.论行政问责的救济缺失［J］.长江论坛，2006 （6）：66-69.

［24］受处分不影响升迁，需妥善处理被问责官员去向［EB/OL］. ［2006-03-16］.http://news.qq.com/a/20060316/000522.htm.

［25］王君琦.问责制在我国民主政治进程中的作用 ［N］.北京日报，2008-10-06.

（责任编辑：刘英玲）

Governance of“Three Public”Consumption in Contemporary China

LIU Xiaoxiao
（College of Law，Hunan University of Arts and Science，Changde 415000，China）

At present，China’s legal system of“Three Public”consumption is under construction in all directions and is effective.However，there are some problems such as“incomplete understanding”，“imperfect laws”and“ineffective supervision and accountability”，resulting in inefficiency in governance of“Three Public”consumption and hindering the legalization of“Three Public”consumption.Therefore，it is necessary to reform methodology of governance and the goals are to eliminate misunderstanding，establish legal authority and strengthen executive power.

“Three Public”consumption；legal authority；public and transparent；executive power

刘潇潇，男，湖南安化人，湖南文理学院法学院教授，研究方向为法治理论与法律实务。

D63

A

1674-9014（2016）03-0050-08

2016-03-10

国家社会科学基金项目“‘三公’经费法治理论与实证研究”（14BFX028）；湖南省哲学社会科学基金项目“我国地方政府公务消费权异化及其法律治理研究”（12YBA240）。