服务型政府视角下我国电子政务探究

周泽磊

（中国移动通信集团公司，北京100033）



服务型政府视角下我国电子政务探究

周泽磊

（中国移动通信集团公司，北京100033）

2003年以来我国电子政务发展到深化应用时期，各项法律和制度不断完善，应用领域和范围也在不断深入。但电子政务在我国的发展也面临着两大主要问题：一是历史遗留问题，思想观念上的滞后与于错位，人员素质水平低，复合型人才紧缺，法制不健全等；二是新时期的新问题，信息资源利用不平衡、信息资源的开发使用能力不足、信息资源不安全、缺乏有效完整的绩效评估机制。

服务型政府；电子政务；问题探究

一、我国电子政务发展历程与现状

我国电子政务的发展划分为两个阶段：信息化建设前期和信息化大规模建设时期，其分水岭是1999年的政府上网工程。

（一）信息化建设前期

从1993年的“三金”工程开始至1996年，这一时期我国电子政务的发展表现出层次低、领域窄的特征，即电子政务发展以处于四阶段中的最初级的办公自动化阶段为主，同时运用的领域局限于政府部门内部或是某些重点行业，应用的空间范围和业务范围都很窄。

（二）大规模建设时期

这一时期，中央高度重视电子政务建设。2004年8月27日我国第一部信息化法律《中华人民共和国电子签名法》诞生，2005年10月国家信息化领导小组召开第五次会议并通过《国家信息化发展战略》，2006年我国“中央人民政府门户网站”开通运行，2007年十七大报告中胡锦涛总书记对电子政务作明确界定，2008年5月《政府信息公开条例》开始实施。

除了以上电子政务发展所需的各项法律和制度保障不断完善外，电子领域和范围也在不断深入，其中具有代表性的是目前推行的“两网一站四库十二金”工程。这表明我国电子政务的建设与应用已系统化，并坚持服务型政府的定位。这一时期电子政务建设的步伐大大加快，各项工作全面展开，借助国务院的强势推动，各级政府网站纷纷建立，电子政务已经深入到我国政务管理中，成为不可或缺的成员。

这一时期我国电子政务建设呈现出两大特点：一是由重硬件到重视潜能挖掘，由外延性进入到集约式应用深入型，二是电子政务发展的配套“软环境”大为改善，相关体制保障、法律保障开始建立。深入分析可见这与服务型政府的内在理念要求是一致的，电子政务由注重硬件建设到对外服务职能的提升，逐渐树立公民本位思想，电子政务的发展定位更加明确。

二、我国电子政务服务实践中存在的问题

电子政务在我国落地生根已近二十余年，这二十余年不仅是我国改革开放迅猛突进的时期，也是电子政务自身及其所处环境迅速变化的时期，其所面临的问题也在“与时俱进”。

（一）长期以来的历史遗留问题

1.思想观念上的滞后与于错位

思想观念上的滞后与于错位是我国电子政务发展的一大障碍，也是服务型政府建设的一大劲敌。

首先，官本位观念残存。官本位观念是我国几千年来的封建等级制度的“特产”，主要表现为贵族意识、特权意识、等级意识。这种封建残余思想在21世纪的今天尚存于部分公务员脑中，这与服务型政府的宗旨——以公民为本位是直接对立的。官本位思想是比政府本位更恶劣的一种思想，直接导致公务人员谋取特权、维护小集体利益、阻挠改革进程。一些地方在电子政务建设重视政府业务，忽视公共服务电子化、信息化，使服务型政府建设流于口号，电子政务建设流于形式。

其次，电子政务等同于服务型政府。有些地方在认识上存在错位现象，对电子政务的性质和作用没有正确的认识，认为只要转变传统的面对面服务模式为人机主动操作的电子政务模式就是建设服务型政府，故不惜重金进行电子政务的基础设施建设，导致投入产出不成比例，没有发挥电子政务在服务型政府建设中应有的作用。

最后，重电子轻政务。重电子轻政务同样会导致电子政务建设中注重建设忽视应用和维护的现象，这也是很多政府门户网站建设流于形式，或网站缺少链接或无法打开或信息公开不够及时的重要原因。

2.人员素质水平低，复合型人才紧缺

我国电子政务建设中人力资源短缺主要表现在两个方面：一是公务员的总体素质偏低、素质结构不合理，另一方面是缺乏高素质的信息复合型人才（CIO）。现行公务员（综合管理类、行政执法类、专业技术类）的划分可能将加剧我国公务员素质结构的不合理，目前《公务员法》对公务员的划分是借鉴美国的职位分类法，重在培养专长，而恰如电子政务是电子与政务的结合，需要的是“通才”。很多公务员招考职位要么全是文科性质专业，要么全是计算机理工科类专业，这既不利于年轻公务员的成长，也不利于公务员整体素质结构的优化。

3.法制不健全

我国电子政务法律法规不够健全，一方面源于我国法制建设总体比较落后；另一方面是我国地区差异太大使电子政务的立法难度大。根据国家《电子政务法》起草委员会委员、电子政务立法课题小组组长周汉华教授的观点，我国电子政务立法主要存在三个方面的问题。

首先，法律法规层次太低。虽然电子政务在我国推行了二十余年但我国至今没有一部系统的《电子政务法》。目前只有《行政许可法》第33条和国务院的行政法规以及各部委地方政府规章中有明确规定，层次不够高，权威性不够。相比之下，英国早在2000年就制定了《电子政府通讯法》，美国更是走在前列，电子政务法律多达32部。

其次，专项法律法规缺失。虽然我国已于2005年颁布《电子签名法》、2008年实施《政府信息公开条例》，但电子政务专项立法还是严重滞后。周汉华教授认为我国目前在个人信息保护、信息共享、信息安全、信息化管理等方面都没有行政法规或法律层的规范。而美国32部电子政务相关法律中有7部是关于信息建设方面，5部是关于信息安全，7部关于电子商务和知识产权的。

最后，立法不平衡。近些年我国电子政务建设取得了巨大成果，如信息公开、互联网管理等方面，但有些领域严重滞后，如信息共享、个人隐私保护等。

（二）新时期的新问题

随着我国经济的飞速发展以及政治体制改革的推进，电子政务发展所处的环境发生了巨大的变化，其面临的问题也在变化。总体表现为信息资源利用效率不高，没有发挥应有的经济和社会效益。

1.信息资源利用不平衡

信息资源利用结构不合理问题，既包括传统意义上的“数字鸿沟”问题，还包括一些新的结构化问题。

首先，“数字鸿沟”作为传统问题仍然存在。数字鸿沟是指个体或组织由于技术水平、教育水平和经济水平的差距，导致在信息资源的获取和使用方面的能力产生差距，一部分个体或组织因原有优势获得了新的优势“信息知识优势”，而另一部分群体组织则会因原有劣势而陷入“信息知识贫困”，双方的差距拉大。数字鸿沟是电子政务中双刃剑作用的重要体现。（1）地区差距拉大。东部最快，中部一般，西部落后。以作为电子政务基础的上网用户普及率而言，我国平均上网普及率为6.2%，而北京为28.9%，上海为26.6%，天津为14%，这都远高于全国平均水平。稳居全国前三甲；其他东部地区广东为12.1%，浙江为9.7%，江苏为8.3%，福建为9.2%，中西部地区则很低，其中贵州只有2.2%，同时中国互联网络中心数据显示至2006年初东部地区的网站数和域名数分别占全国的80%和78.5%。（2）城乡差距拉大。我国的城乡二元体制加剧了数字鸿沟。据中国互联网络中心2010年1月发布的最新数据显示，截止2009年底我国的3.84亿网民中农村网民仅占网民总数的27.8%，即便以发达地区而言，这一差距也很明显。以2008年北京市网民占了全市人口的38.3%，而农村网民才占8.9%。①

其次，上层实力雄厚，基层基础薄弱。我国电子建设是以政府力量为主导，以固定资产投资为主要方式，以纵向职能为核心（十二金工程）建立起来的。自上而下的行政命令模式和纵向条条建设使得我国电子政务呈现出中央实力雄厚基层实力薄弱的特点，非常不利于电子政务的建设和服务型政府的构建。基层电子政务发展薄弱不仅会使电子政务建设流于形式，而且会使电子政务缺乏广泛群众基础，影响政府在群众心中的形象。

最后，政府与事业单位的不平衡。事业单位是我国特有的组织形式，同时也是我国政府部门的必要补充，承担着补充公共产品的主要职能。国家电子政府总体框架等一系列中央文件已明确规定电子政务义务主体范围的广泛性，而目前对我国事业单位电子政务建设关注甚少。通过关键词检索，在中国期刊全文数据库中，有关文章只有2篇。其实不仅理论研究上滞后，在实践中我国事业单位的电子政务建设也相对滞后，其信息资源的利用能力和服务能力远低于政府。

2.信息资源的开发使用能力不足

2006年赛迪顾问发布的报告中指出一方面我国电子政务市场规模庞大已达478.6亿元，增速迅猛约为16%，另一方面信息资源的开发使用能力不足。2002年互联网实验室的研究报告中我国电子政务的在线服务率为26%。到2006年，依据联合国经济和社会事业部的调研，我国在全球的电子政务准备度排名中位居57位，在2008年的经济学与智库排名中，我国在70个参评主体中位居56名。这一排名比较全面，其考核指标体系由普及率、法律政策环境、商业环境、社会文化环境、消费者与企业采用、支持电子化服务六大方面构成。每一类满分为10，中国分别只有2.5、3.06、6.37，4.2、2.75、3.75.可见其中普及率消费者和企业采用支持电子化服务得分都很低，充分说明我国信息资源开发利用能力不足。

3.信息资源不安全

信息安全问题随着电子政务的发展越来越突出，成为制约我国电子政务发展的瓶颈，主要表现为以下方面：a、信息安全意识薄弱。广大群众没有认识到网络安全的危害，自我隐私保护意识差，同时政府在信息安全问题认识不到位，目前在网络安全中投入费用仅为2%，低于国外10%的一般水平。b、缺乏核心技术知识产权。由于自主研发的信息产品少，我国很多重要信息产品直接从国外进口，而国外往往在产品中预设危险程序和留有密钥，关键时刻可侵入我国电子政务系统，成为我国电子政务的重大隐患。C.网络侵权问题。这主要涉及互联网上的信息版权问题，目前关于这方面的纠纷不断增加。D.电子政务用户的个人信息保密问题。个人信息的泄漏不仅仅会给公民个人带来直接的物质精神损失，还将严重降低电子政务的权威性。

4.缺乏有效完整的绩效评估机制

国家行政学院杜刚健教授指出我国电子政务发展中成本与效率不成比例，浪费大于效益，在某些地方甚至变成了政绩工程和形象工程，缺乏完整的电子政务绩效评估机制是导致我国电子政务建设的效益不足的另一个重要原因。

同济大学杨洋博士认为我国电子政务绩效评估体制问题表现在以下方面：在监管方面只有硬件性能方面一次性评审，缺乏持续监控；只有会计审计评价，无目标实现程度评价；只有对整体信息化水平的测评，没有针对某一个电子政务系统的个别评估。②

绩效评估体制的缺失给电子政务系统带来以下危害：首先，导致电子政务系统不能可持续运转，缺乏绩效评估，打乱了正常的管理流程，使其无法通过调整后持续运作，杨洋认为应通过PDCA闭环管理来解决。其次，导致政府领导人以及财务部门无法弄清电子政务的现状，最终导致决策失误。

注释：

①数据来源：中国互联网络中心。

②服务型政府转型路径——电子政务系统绩效评估与闭环管理，杨洋，上海。

［1］侯卫真．电子政务建设与发展［M］．北京：中国人民大学出版社，2006．

［2］石国亮．服务型政府——中国政府治理新思维［M］．北京：研究出版社，2009．

［3］杨洋．服务型政府转型路径——电子政务系统绩效评估与闭环管理［M］．上海：复旦大学出版社，2009．

［4］李立明．电子公务［M］．北京：科学出版社，2008.