高校学生处分权研究——以高校纪检监察为视角

王成伟

(常州纺织服装职业技术学院，江苏 常州 213164)



高校学生处分权研究
——以高校纪检监察为视角

王成伟

(常州纺织服装职业技术学院，江苏 常州 213164)

近年来时常发生的“大学生状告母校”案件，在一定程度上折射出高校学生处分权力的异化，亟待法律规范、制度约束与监督。高校纪检监察机关对学生处分权的有效监督，既是依法治校的应有之义，又是学生权利保障的内在要求。

高校；学生处分权；纪检监察

近年来，高校与学生之间的法律纠纷时常发生，频现“大学生状告母校”案件，主要案由是学生不服高校处分，认为高校处分学生用权任性。这在一定程度上折射出高校学生处分权力的异化，亟待法律规范、制度约束与监督。

一、高校学生处分权力的正当性

学界普遍认为，高校与学生之间存在行政法律关系与民事法律关系[1]。高校具有处分学生的权力，在笔者看来，这种权力直接来源于二者之间的法律关系，正是二者之间存在的行政法律关系与民事法律关系决定了高校处分学生权力的正当性。

(一)高校管理的需要——基于行政法律关系的应然要求

高校管理是学校管理者通过一定的机构和制度采用不定期的手段和措施，带领和引导师生员工，充分利用校内外资源和条件，整体优化学校教育工作，有效实现学校工作目标的组织活动[2]。该组织活动即高校管理行为的体现，高校实施管理行为的法律依据即高校管理权的来源是研究高校学生处分权力首先要解决的问题。

国家教育行政部门为了实现教育管理目的而赋予高校一定的管理权，二者的教育管理目标是一致的。当学生的行为成为影响高校和谐的因素或者高校认为学生的行为与教育行政管理权产生冲突时，高校对学生的处分权便要发挥作用。高校学生处分权就是高校根据法定事由和法定程序对受教育者的一种强制性处分，也叫高校对学生的纪律处分[3]。正是基于该因素，教育法律法规授权高校行使教育管理职能，即前述高校与学生之间存在行政法律关系。具体而言，根据《教育法》第28条第四款、《高等教育法》第41条和《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)第52条规定，高校对学生享有学籍管理、批评教育和纪律处分的权力。由此可见，高校行使对学生的处分权既是管理的需要,又是二者之间行政法律关系的应然要求。

(二)高校与学生合同关系的需要——基于民事法律关系的应然要求

根据前述高校与学生之间存在民事法律关系，即在食宿服务、教材订购、教学设施的使用等方面建立的合同关系。此关系自大学生入校之际，在遵守平等、自愿等民法基本原则的基础上建立，双方根据合同约定履行义务。高校负责提供满足学生需求的餐饮和住宿条件，符合教学要求的设施以及教材订购等服务，学生则要根据合同约定支付相关费用，在接受教育服务主合同之外，同时接受相关附加合同的约定[4]。为此，高校须做好相关的管理服务工作，制定《学生公寓管理规定》、《学生文明用餐公约》等制度作为附加合同，以此约束学生的个性化行为，保障校园安全与稳定，使得二者之间的教育服务合同、后勤服务合同约定的校方的义务得以充分履行，进而保障学生的合法权益得以实现，使得二者之间的服务合同得以充分履行。

基于上述目的，即民事法律关系对高校须履行义务的要求，高校自然要制定有利于校方义务履行和保障学生学习生活权利得以实现的合同条款，并以管理制度的形式呈现。可以肯定的是，高校制定管理制度的出发点或者目的是良性的，不过为了使制度具有威慑性和实效性，相应的管理手段即处分作为惩罚性条款就出现在管理制度当中。至此，高校行使对学生的处分权作为一种违约的惩罚性条款，既是二者之间合同关系的需要又是二者之间民事法律关系的应然要求。

二、高校学生处分权力的异化分析

孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使权力一直遇到界限的地方才休止。”[5]高校学生处分权力也不例外，存在随意性强、依据不合法、程序不公正、监督缺失等问题。

(一)立法缺陷产生的不良影响

立法内容不够完善，时滞性比较突出。综观《规定》有关程序的规定，尚存在“没有明确规定高校的告知义务，有关代理权行使问题的规定过于简单，对申辩权的规定不够具体，听证程序的规定缺失，没有明确规定诉讼救济途径”等缺陷[6]。此外，《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》中最早的实施至今己近二十多年，伴随高等教育的改革，许多新问题、新情况不断出现，但上述法律规范中却没有相关规定，导致新问题无法可依。

立法技术上原则性表述较多，用语比较空泛，缺乏可操作性。比如，《教育法》第42条第四款规定，“受教育者可以对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉或者依法提起诉讼”，此处的“申诉”的具体程序是什么，“合法权益”包括哪些，“诉讼”的性质是什么，《规定》第5条第五款内容基本承袭了《教育法》第42条第四款的规定，没有做出补充回答，导致法规难以适用。

(二)纪律本身合法性的质疑

高校依据《教育法》、《规定》等上位法制定本校的学生管理制度，以此来约束和管理本校学生。在“从严管理”理念的指导下，高校自创的管理制度即纪律本身不可避免地打上“严”的烙印，“严”过法律法规就是违反上位法的表现，违反上位法的高校纪律不应当产生效力。

笔者以常州某高职院校《学生违纪处理规定(试行)》为纪律合法性分析的样本。该规定第二章“错误性质及处理”共计21条，其中许多条款存在违反上位法的情况，以第7条为例。第7条规定，学生具有“组织、策划和参与扰乱社会秩序或破坏学校正常教学、科研、生活秩序，从事破坏安定团结的活动”、“组织开展未经批准的社会政治、学术活动或举办未经批准的沙龙、俱乐部等”情形之一者，视情节轻重和悔改态度，给予记过以上直至开除学籍处分。至于处以何种处分，没有具体规定，只能以高校自身认为应当给予的处分为标准。不但处分裁量权之大，而且如果处以“开除学籍”处分，则不符合《规定》第54条关于开除学籍处分情形的规定，也就是违反上位法的规定，显然该高校该条学生违纪处理规定不合法。

(三)处分程序的不公正

美国大法官杰克逊指出：“程序的公平性和稳定性是自由的不可或缺的要素，只要适用公平、不偏不倚，再严厉的实体法也可以忍受。”[7]在“重实体、轻程序”法律传统的影响下，高校遵循正当程序原则的情况并不理想，高校处分学生的程序不公正。这集中表现在：“高校事前告知义务即对相关纪律的宣传教育义务履行不到位，作出处分决定时未告知处分决定的内容、依据、理由并提供陈述和申辩的机会，作出处分决定后没有按照法定程序送达处分决定书。”

在“艾某诉母校重庆某高校降格留级处分程序不公案”中，重庆某高校2009级七年制本硕连读临床医学专业学生艾某，在校期间累计补考课程4门，重考17.5学分课程。2013年9月，该校教务处发出《降格通知》，将艾某降至五年制临床医学专业学习。艾某认为学校仅因几科成绩不合格就将其降格留级不合情理，且作出处分决定前未履行通知义务，也没有听取被处分人意见，违反了法定程序，遂向重庆市渝中区人民法院起诉请求撤销上述决定。法院审理认为，该处分在实体处理上并无不当，但该校在作出对艾某的处理决定前，没有听取艾某的陈述和申辩，根据《规定》第56条规定，属于程序违法，依法应予撤销。

(四)处分权监督机制的缺乏

事前事中监督缺失。高校纪检监察机关的主要工作职责之一是监督高校权力的运行，而处分权的行使是高校权力运行的重要内容，必然受到高校纪检监察机关的监督。然而，高校纪检监察机关往往将主要精力放在校内涉及人、财、物等重要领域或者风险点的监督检查上，忽略了对高校处分学生依据的合法性、程序的公正性、事实的准确性的监督。换言之，高校纪检监察机关的监督难以辐射到学生处分，给高校学生处分的任性用权创造了空间。

事后监督严重缺失。事后监督是对违法或错误的纠正。在高校纪检监察视野下，事后监督缺失是指受处分学生的权利救济制度即校内申诉制度不完善。《教育法》第42条第四款与《普通高等学校学生管理规定》第5条第四款规定，“受教育者对学校给予的处分不服可以向学校、教育行政部门提出申诉”。对于校内申诉，被申诉人为高校，又向高校提出，高校既是运动员又是裁判员，其公正性受到严重质疑，这是校内申诉机制不完善的体现，使得事后监督名存实亡。

三、规范高校学生处分权力运行的对策

规范高校学生处分权力的运行，必须从高校学生处分权力运行存在的问题入手，注重源头治理，加强教育立法，坚持标本兼治，健全管理制度，强化用权监督，形成规范高校学生处分权力运行的体制机制。

(一)加强教育立法

首先，要加强现有法律法规的修缮工作，在梳理汇总的基础上，将过时的、与上位法冲突的条款删除，将抽象的原则性的表述条款尽可能具体化、明确化，切实增强教育法律法规的可操作性；其次，要加强对教育法律法规体系空白部分的立法，为高校依法治校和学生维护自身合法权益提供法律依据。

需要特别说明的是，立法工作要注重保护“弱势”一方即学生的权利，比如借鉴我国台湾地区学生权利救济方面的完备立法，尽快出台《普通高校学生申诉条例》，全面细致地规定高校学生申诉机构的设置、属性、权限、人员组成、受理范围、受理程序以及效力等，形成对高校学生处分权力的有力监督。

(二)制定“学生本位”的纪律

首先，转变高校纪律制定的理念，实现从“管理本位”到“学生本位”的转变。考察美国斯担福大学《学生司法章程》的第一部分，可以发现该章程建立的基本原则之一就是“学生本位”的原则，校方将违纪学生的权益保护置于首位，体现了现代社会人权的宪法意义。借鉴域外有益经验，结合我国“以人为本”的科学发展观的核心，高校学生纪律制定“学生本位”的理念应当在设计的目的、制定的原则和程序、制度的内容等方面都有所体现，重点要突出学生的权利，明确处分学生权限，尤其不能违反上位法，实现高校学生纪律从“学生义务主导型”向“学生权利主导型”转变。

其次，保障纪律制定的学生参与权。高校学生纪律制定的主体是高校，那么学生是否具有参与权呢？大学治理理论是其具有参与权的理论依据。高校学生纪律是调整高校与学生之间权利义务的规定，具有限制学生权利的内容，因此，学生作为高校学生纪律约束的对象，是利益的相关者，具有参与高校学生纪律制定的权利。这也符合理性立法的基本思路，以此保障高校学生纪律制定的公平性与合法性。

(三)构建处分听证制度

1.依据及定位。我国的依法治国方略以及宪法确认的民主原则为我国确立听证制度提供了法律依据。听证制度的实质是听取利害关系人意见的法律程序，是正当法律程序的核心。在教育纠纷处理过程中举行听证，既有利于规范程序，又有利于保障权益；既有利于推进管理又有利于接受处分决定。从该角度讲，处分听证制度既是受处分学生寻求权利救济的形式又是高校管理工作的创新。

2.机构设置及人员组成。为确保听证机构的独立性和公正性，处分听证机构应独立于高校学工处、教务处而设置，比如由高校法制办公室来组织实施处分听证活动。对于人员组成，可以借鉴“回避制度”的有关规定，行使处分权力及对事件进行调查的部门、人员应当回避，不得作为听证委员会的成员；此外，听证委员会的组成人员应由高校、教师和学生三方代表组成，而且要保证学生代表的人数比例。

3.受理范围及具体程序。实践中，少数设置听证制度的高校关于受理范围的规定各不相同，中国政法大学、华东政法大学把五种纪律处分全部纳入受理范围，而浙江大学则只受理“留校察看”和“开除学籍”的听证申请。笔者认为，任何一种处分，都与学生权利密切相关，应当也必须使受处分学生充分享有正当程序的权利，所以《规定》第53条规定的五种纪律处分都应当列为听证制度的受理范围。处分听证制度的程序可以设计为：听证告知→申请受理→听证准备→公开听证→案卷制作。

4.监督及效力。主要涉及三个方面的问题:一是应当受理而不予受理，二是听证主持人违反听证程序，三是听证结论是否被采纳。对于前两个问题，建议高校纪检监察机关作为“法定监督主体”，确保听证程序的公正性。对于第三个问题，可以借鉴行政听证制度的有益经验，在学生处分听证制度中明确听证笔录的效力，确立案卷排他性原则。换言之，就是将听证笔录作为高校处分学生的直接依据、唯一依据，否则高校处分决定无效。

(四)完善校内申诉制度

1.机构设置。在高校，学生申诉处理委员会一般挂靠在学生工作处或教务处。由学工部门以学校名义做出的处分决定，再交至其进行审查，显然不合理。借鉴美国高校学生申诉办公室独立设置的做法，应将我国高校学生申诉机构设置于高校法制办公室之下，以保证其独立性地位。

2.人员组成。在高校，学生申诉委员会成员一般包括了代表学校作出处分决定的部门，特别是学生工作处和教务处，他们既是运动员又是裁判员，裁判的公正性自然受到强烈质疑。从搜集的资料来看，台湾教育部2011年6月8日颁发的《大学及专科学校学生申诉案处理原则》第4条第三款规定“学校奖惩委员会和负责学生奖惩决定、调查人员不得担任学生申诉评议委员会委员”。基于公平正义的考虑，学工处、教务处负责人须排除在高校学生申诉委员会之外，还要保证学生代表的比例。此外，还可以适当聘任校外专家担任委员，理想的操作办法是由教育行政部门建立由法律专家、教育专家、心理学专家等组成的专家库，经费由政府单独划拨，最大限度地保持其中立性。

3.受理范围。在这个问题上，我国台湾高校采取“以学生认为自己被处分或者权益遭受侵害便可以依法向学校提出申诉”的观点，该观点能够最大限度保障学生的权利救济。所以，从“以学生为本”的角度出发，大陆高校也应该采用该观点，只要学生认为自己被处分或者权益遭受侵害便可以依法向学校提出申诉。换言之，就是扩大现有法律规定的申诉受理范围，即把与学生受教育相关的人身权和财产权、通信自由与通信秘密权等也纳入进来。

4.处理权限。在这个问题上，需要完善的在于申诉的审查处理权限，具体而言就是学生申诉处理委员会认为需要改变原处分决定的，需要提交学校重新研究决定。若高校仍旧作出与原处分同样的决定，学生申诉处理委员会将如何制约学校，在目前尚属立法上的空白点。在我国台湾，高校学生申诉评议会具有变更和撤销学校处分决定的权利，应该是大陆高校借鉴之处。所以，应赋予高校学生申诉处理委员会以变更或撤销原处分决定的权利。

此外，还需要强化高校纪检监察机关的监督作用，加强对高校学生处分活动的事前、事中和事后的全过程监督，确保高校学生处分权力的规范运行。

[1]赖真妮.高校与学生之间法律关系分析[J].法制博览,2015,(32).

[2]唐忧.高校管理的部分问题及对策——西华师范大学的相关调查[J].青年科学,2010,(4).

[3]祁占勇.高校处分权的法律缺失及其可诉性探讨[J].高教探索,2007,(1).

[4]李巧毅.略论高校学费的法律性质[J].广东工业大学学报,2008,(1).

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1994:77.

[6]邵亚萍.现行高校学生处分程序的瑕疵及完善对策[J].教育发展研究,2006,(15).

[7]马怀德.行政程序法的价值及立法意义[J].政法论坛,2004,(5).

[责任编辑:刘晓慧]

2016-05-11

王成伟(1981-),男，山东济宁人，讲师，主要从事教育管理、民商法学研究。

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