村务监督委员会的实践困境和功能改进――派系、理性和庇护因素的分析视角

2016-03-15李韬吴思红

湖北行政学院学报 2016年5期

关键词：派系村务精英

李韬，吴思红

（1.华中师范大学，湖北武汉430079；2.中共杭州市委党校，浙江杭州310024）

村务监督委员会的实践困境和功能改进――派系、理性和庇护因素的分析视角

李韬1，吴思红2

（1.华中师范大学，湖北武汉430079；2.中共杭州市委党校，浙江杭州310024）

村务监督委员会的产生和确立直接改变了过去村党支部和村民委员会的二元组织结构，在理论上形成了“三足”分工制衡的组织架构，即党支部掌握决策权、村民委员会掌握执行权和村务监督委员会掌握监督权。然而，由于村庄派系的普遍存在和操控村务监督委员会的选举和监督活动、村“两委”书记主任寻求上级的庇护、在公共理性普遍缺乏的环境中村务监督委员会成员寻求“搭便车”不愿履行监督职责等因素的影响，所以村务监督委员会普遍表现出弱监和虚监的特征。加强村务监督委员会的组织建设和完善自上而下的监督机制，强化村民和精英的素质教育和民主参与实践，是增强村务监督委员会监督功能的根本。

村务监督委员会；派系精英；制度；监督

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.010

作为农村基层自治组织的重要组成部分，村务监督委员会经过多年的探索和实践，终于在2010年10月《中华人民共和国村民委员会组织法》中正式确立了法律地位，所以在此后的村民委员会和党支部的换届选举中，全国各地农村基层自治组织相应地选举产生了与村“两委”并列的这一监督组织，由此承载着村级权力运作的主要监督任务。然而，在多年的实践中，由于农村社会派系、熟人关系中的村民个人理性和村“两委”主要干部与上级政府主要领导成员所构成的庇护关系等因素的作用和影响，村务监督委员会并没有输出预想的监督功能，普遍表现出弱监或虚监的特征，由此出现一些村庄管理混乱和村官腐败现象。特别是在村级集体经济资源丰富的村庄中，这种现象更为突出。本文试图解析村务监督委员会的运行结构和功能弱化的影响因素，并在基础上提出系统结构优化的方式和功能提升的基本思路。

一、村务监督委员会的运行结构与功能分析

1.村务监督委员会的实体结构和基本功能

如果从村级制度演变的规范性上看，村务监督委员会发端于浙江武义后陈村。2004年6月18日，该村召开村民代表会议，通过了《后陈村村务管理制度》、《后陈村村务监督制度》以及建立村务监督委员会的决议，并选举产生了全国第一个村务监督委员会。其实，后陈村的村务监督委员会制度是在原有村级组织基础上增设专门的村务监督机构，这一机构依据村务管理制度和村务监督制度对村务决策和管理实施监督，所以由此构成的村级民主监督机制实质上是一个机构、两项制度组成，并具有分权制衡、制度规制和精英监督的特点［1］。2010年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订后，村务监督委员会写进了该法之中，其法律地位由此正式确立。按照该法的规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民大会或村民代表会议在村民中推选产生，其中应该有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员对村民大会或村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议”，“民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持”。这在理论上意味着村务监督委员会具有法定的实体结构和基本功能。

一是权力制约。在村“两委”的组织构架中，村党支部按照党的章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，对日常村务管理拥有决策权；而村民委员会具体行使公共事务管理的职权，并接受村务监督委员会的监督；村务监督委员会对“两委”的村务决策、执行过程与结果进行监督，这就实现了党支部的决策权、村民委员会的执行权和村务监督委员会的监督权的三权分离和互相制约，改变了以前党支部既拥有决策权，又拥有监督权的一元格局。与此同时，非隶属的产生方式保持了村务监督委员会的相对独立性和对村党支部和村民委员会的制衡性。由于村务监督委员会由村民代表会议或村民代表会议产生并对其负责，所以无论是村民委员会还是村党支部都没有直接决定对方存续的权力，村务监督委员会不是村民委员会或村党支部委员会的下设机构，这就构成了三者的相对独立性，为组织内部的决策、执行和监督的三权制衡性奠定了一定基础。

二是监督的经济指向。以上法律条文规定和各地农村多年实践情况表明，村务监督委员会主要对村级重大事务的决策活动和一般性财务活动的过程与结果进行监督。具体为：参与重大村务管理的决策过程，对不符合制度规定或不符合民意的村务决策提出异议，并提请村民代表会议就此问题进行协商和表决。有些地方还赋予了村务监督委员会在重大事务决策过程中的否决权，以此强化其对村“两委”成员的监督；对村级财务执行过程的监督，抵制违规或有损于村民利益村务管理行为；对村级财务运行结果进行年中或年度检查，审计每笔财务支出和资产处置等等，督促村级财务公开。因此，村务监督委员会的主要监督内容集中在村“两委”的经济决策和执行活动。

三是监督结果的激励性运用。根据以上的法律规定，“民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持”。这意味着村务监督委员会可以把监督结果与民主评议结合起来形成有实体平台的监督抓手，对村“两委”成员进行正激励和负激励，从而保证监督的有效性。

2.村务监督委员会虚置化和功能弱化

然而，从这些年来的实践情况来看，村务监督委员会及其相关运行制度并没有产生以上的基本功能，总体处在虚置和功能弱化的困境之中，进而导致村“两委”干部的腐败行为频发。特别是在沿海发达地区的一些富裕村庄，甚至出现“小官大贪”现象。所以，近年来，一些学者对此进行了广泛和深入的探索，他们主要集中在村务监督委员会的结构与功能上。比如杨郁、刘彤认为，村务监督委员会的功能虚置是十分普遍和突出的问题，主要表现为村务监督委员会的成员虚置、监督地位和制度虚置。成员虚置是指其基本素质不高，不熟悉村级权力运作的规程，或者与村“两委”交叉任职，形成同体监督；监督地位虚置是指其在村党支部的领导下开展工作，缺乏独立性，监督效能大打折扣；制度虚置是指其缺乏有力的事后惩处制度。即使村务监督委员会在查出了村“两委”的违规违法行为，也无法进行有效处置。在这些虚置因素的影响下，村务监督委员会无法正常行使监督权和完成监督任务，这就逐渐形成的一种组织功能缺位和组织空壳现象，所以，要导入乡镇行政权力，加强村务监督委员会权威，建立以乡镇为主体的“第三方”监查机构，支持村务监督委员会的工作［2］。刘诗林基于11省700份较大样本问卷调研表明，村务监督委员会的功能弱化主要归因于缺乏完整的村务监督制度体系，比如工作例会、工作报告、考评等制度不配套，可操作性不强；政府对其工作和经费支持不足等，所以要进一步完善相关的监督制度，在经费和其它硬件上给予支持，由此做实村务监督委员会［3］。以上观点成为当前学界研究村务监督委员会有代表性的主流思想。

而我们的研究表明，当前村务监督委员会虚置化虽然与其成员素质不高、缺乏刚性的权力和物质支持，以及相关的系统监督制度不完善等因素密切相关，但更主要是与农村文化网络环境中所形成的村庄派系和关系庇护因素有关。这是因为，不是所有的村务监督委员会都表现出“弱监和虚监”特征，仍然有一部分村务监督委员会拥有较为强大的监督能力。这些村庄一般呈现出一个普遍特点：村庄派系派跃，力量对比均衡。与此相反，如果村庄派系力量对比不均衡，一派独大，派系核心精英长期任职书记或主任，那么村务监督委员会更有可能表现出虚置或者功能弱化的特征。所以村庄派系力量对比结构与村务监督委员会的监督效能一般呈现高相关，或者说，村庄派系是村务监督委员会虚置或者功能弱化的主要影响因素。与此同时，村民公共理性、村干部与上级特别是乡镇主要领导之间所形成的庇护关系也在影响村务监督委员会的实际功能。所以作为一种正式制度，村务监督委员会监督制度不仅受制于自身结构要素的影响，而且受制于其背后的非正式制度因素的影响，正如诺思所指的那样，正式规则会变迁，而非正式规则不变，那么正式规则与非式规则之间就会形成紧张关系。由于非正式规则具有强大的生命力，即使正式规则可以补偿非正式规则的制约，也不能摆脱非正式制度的影响。所以在一个局部均衡逻辑下不能忽视非正式规则制约基础的深层文化遗传。这意味着在解析村务监督委员会虚置或功能弱化的时，不仅理解村务监督委员会自身结构要素中的内在逻辑，更要理解背后非正式规则构成要素与正式规则构成要素的关系逻辑，所以村庄派系、公共理性和庇护关系成为本文分析村务监督委员会虚置和功能弱化的主线。

二、功能限度：派系、理性和庇护因素影响的内在逻辑

村务监督委员会虚置和功能弱化的内在结构性影响因素有成员素质、监督权力、上级政府的支持（工作支持和经费支持）等，其深层的外在影响因素有村庄派系、村民公共理性、上下级权力庇护关系等。特别在村庄派系力量对比不均衡，并而一派独大和派系精英长期揽权的情况下，如果村民公共理性不高，并且出现上下级之间的权力庇护关系的话，那么村庄派系、村民公共理性和权力庇护关系因素就会产生叠加效应，村庄派系应会成为村务监督委员会虚置或者功能强弱的决定性影响因素。

1.村庄派系

村庄派系（fractions）就是指村民以二元联盟（dyadicalliance）为基本单元，为了达成某种共同利益所建构的一套多重人际网络组织，其纽带往往是血缘、业缘、地缘或者利益因素。村庄派系的基本结构一般呈现同心圆差序排列的特征，即从内及外，由小及大，一圆套一圆的结构。这一结构的主要要素有派系核心精英、次级精英、一般成员以及联结成员的纽带。一般派系成员处在外层，被次级精英和核心精英所动员；围绕着核心精英的次级精英处在中间层，受核心精英所动员；而核心精英处在中心，是派系的统领人物。村庄派系的形成和发展不仅与农村社会文化网络中的血缘姻缘、业缘、地缘有关，而且与利益获取、农村竞争性选举制度和村级管理制度的某些缺陷等多重因素相关，在这些因素的相互作用和共同影响下，村庄派系呈现出社会和政治的双重属性［4］。

村庄派系对村务监督委员会的功能有正负双重影响，既可加强其功能，又可弱化其功能。当村庄派系力量对比格局呈现均衡状态时，由于各自派系精英所掌握的文化网络资源和经济资源相当，各自的动员力差别较小，在村务监督委员会的选举过程中，即使是获胜的派系精英（村支部书记或主任）很难全面控制村务监督委员会的选举。体制外精英就有可能动员本派力量支持包括本人在内的本派系成员当选村务监督委员会成员。在3-6个的成员中，只要本派系成员有1个以上当选，就能通过正式的工作程序及时掌握“两委”的重要决策和财务运行情况，一旦发现村“两委”成员违规行为，就会利用本派系的动员力在村民中发播和传递信息，还可以把信息反馈至上级政府，由此对另一派村“两委”成员构成压力，从而产生有效的监督。

当村庄派系力量对比格局呈现不均衡状态时，由于派系精英所掌握的文化和经济资源不均衡，各自的动员能力差别较大，强势派系精英特别是拥有强大宗族背景的经济精英往往通过贿选的方式操控村民委员会的选举［5］，从而实现对村“两委”组织的掌控（支部书记和村委会主任是同一派系精英），并能够在连续几届的换届选举中长期任职和揽权。弱势派系总是处在边缘化状态。在这种情况下，获胜的精英往往可以操控村务监督委员会的选举，保证这一监督组织由本派成员担任。由于村务监督委员会一般由村民代表会议选举产生，而村民代表一般由各小组的精英组成，这些精英往往又是体制内强势派系的成员，所以在村务监督委员会的竞争性选举中，无论实行何种方式推选成员，都只是派系内部成员的选任。即使出现少数弱势派系精英进入村务监督委员会，也难以获得话语权，或者搅动这样一派独大的利益格局。

村“两委”中派系精英一旦实现对村务监督委员会的操控，就可以弱化甚至于虚化村务监督委员会在重大决策过程中的监督。因为村级重大事务的决策一般涉及到土地、项目开发等利益事项，村“两委”的派系核心精英即支部书记或者主任往往事先对包括村务监督委员会中本派成员在内的利益相关者进行利益输送，这时即使实行山东寿光的“双否决终审制”监督模式，赋予村务监督委员会的否决权，村务监督委员的本派成员就会为了自身利益而放弃否则权的运用，从而导致村务监督委员会在重大决策中的监督虚化。同理，村“两委”派系精英可以通过派系活动操控民主评议。虽然按照现行法律规定，村务监督委员会要主持年度的民主评议，并把评议的结果与经济激励结合起来运用，由此促进村“两委”的行为规范和工作成效，但是同体派系成员的“裁判监督”必然导致评议结果失真和结果运用的失效。所以在村庄派系力量对比不均衡特别是“一派独大”结构中，即使村务监督委员会的监督机制完善和组织结构完整，也会在村庄派系的操控中丧失监督效率。

2.村庄公共理性

村庄公共理性或者说公共精神的缺乏主要表现为：村务监督委员会成员和村民的个人理性导致集体的非理性，即“搭便车”所致的“公地悲剧”现象。这一现象十分普遍，在很大程度上直接和间接影响着村务监督委员会的监督功能。按照罗尔斯的理解，公共理性是指“那些共享平等公民身份人的理性。他们的理性目标是公共善”［6］（P225），这种公共善既是正义观的构成元素和基本属性，又是一种正义感得以形成的前提条件和精神动力，还是一种道德能力。而“非公共理性是适合于社会内部的个人和团体的理性:它指导他们在做出个人决定和团体决定时如何做到审慎明智”［7］（P150），所以本文的公共理性是相对于个人利益理性而言的一种公共利益行为取向，包括有正义和公共善的内核。作为村务监督委员会成员，个人利益理性计算已是他们在监督过程中的一种常态。当他们与村“两委”成员处在同一派系时，由于他们结成了共同的利益互惠关系，在监督中即使发现了某些问题，也会视而不见，由此导致虚监。如果两者不是同一派系，他们也有可能因为另一派系精英即村“两委”成员对其输送好处，或者在农村熟人社会中打开大门日日相见的“面子”影响，不愿为了村庄公共利益而得罪村“两委”中的精英［8］，都想“你率先出头而履行监督职责，我跟在后面坐受其成”，这种“搭便车”行为往往导致谁也不愿出头的“公地悲剧”。正因他们普遍存在这种小农利益理性的自私意识和心理，所以村“两委”精英很容易通过利益互惠笼络人心，甚至通过贿选的方式操纵选举和消解启动罢免程序的监督功能。所以农村公共理性缺乏是村庄派系生存的社会基础。

3.上下级权力庇护关系

庇护关系广泛存在于村“两委”成员与上级领导之间，并且正在削弱村务监督委员会的监督效能。庇护关系是在不对等的权力构架基础上所形成的互惠关系，按照Scott的定义，是一种角色间的交换包含着工具性友谊的特殊双边关系，拥有较高政治、经济地位的个人（庇护者）利用自己的影响和资源为地位较低者（被庇护者）提供保护及恩惠，而被保护者则回报以一般性支持和服侍［9］。其特点有：不平等性，一方拥有更高和更多的权力与财富，交换双方在不平衡的权力格局下进行；互惠性，双方的交换包含着双方需求的利益，以公开的方式施行交换；特殊主义，恩惠施予或回报的对象是与其有特殊联系的个体，而非普遍的水平群体。庇护—被庇护的单一联系可以扩展为群簇和金字塔。庇护簇即一个庇护人与其直接追随者的集合，庇护簇扩大但仍集中于单一庇护人则形成金字塔［10］。一般而言，村庄精英特别经济精英之所以要竞选村“两委”书记或主任，是因为除了能够获得村庄权力资源或者经济资源外，还能够获得乡镇的人脉关系资源，与乡镇主要领导构建良好的关系。一方面村“两委”主要成员在工作的过程中有机会接触乡镇主要领导和名正言顺地与其交往，并形成有一定信任甚至情感的关系。另一方面乡镇主要领导在工作上特别是在换届选举中也需要村“两委”成员的支持，所以不回避村“两委”主要成员所寻求的关系构架。当这种关系形成以后，双方都会自觉地运用各自的资源维护这一关系的续存。一旦村“两委”主要成员出了违纪违规问题，他们就会向上寻求庇护，这时乡镇主要领导就会尽可能地在自我风险控制的范围内给帮助和保护，所以村务监督委员会就会遭遇这种庇护关系侵蚀。即使在监督过程中发现了村“两委”成员些经济某些上的问题，也难以通过乡镇监督机构来处理违规人员。除非这些问题较为严重并且影响较大，县级纪检监察部门就会直接介入处理，并启动司法程序，这时乡镇一级的权力庇护就会减弱或者无效。

由此可见，村庄派系、公共理性和权力庇护等因素既可能独立地对村务监督委员会产生影响，又可能叠加在一起产生影响。如果村民公共理性很强，个人理性很弱，上下级没有产生权力庇护，那么，即使出现村庄派系力量对比不均衡，一派独大并长期揽政现象，村务监督委员会也有拥有较强的监督功能，反之亦然。所以虽然村庄派系的格局是村务监督委员会的功能强弱的决定因素，但是村务监督委员会自身的组织结构和管理的完善，村庄公共理性的培育，权力庇护的消解是其功能增强的根本性影响因素。

三、村务监督委员会的功能改进

村务监督委员会的功能改进必须立足于村务监督委员会的组织建构、权力庇护的消解、制度建设和公共理性提升。只有通过村务监督委员会内部的组织建构和外部的制度建设，以及村民公共理性的普遍提升，才能消除村庄派系赖以生成的社会基础和权力外溢的坏境。村务监督委员才能从根本上摆脱村庄派系的阴影而真正成为有独立监督功能的“第三足”。村务监督委员会的组织建设包含有村务监督委员会成员的选拔、物质保障、权力配置和监督结果的公布与运用。

1.村务监督委员会成员的规范性选拔和物质保障

就是以村民小组为单位召开村民小组代表会议（一户一代表）在本组通过“海选”方式确立村务监督委员会的候选人，然后，乡镇驻村干部和纪委联合对其进行审查，是否符合“回避”的基本原则，即候选人不应是村“两委”班子成员其配偶或者直系亲属。审核通过后应该予以公示，最后召开村民代表会议投票选举，按照得票的多少产生村务监督委员会主任和委员。镇驻村干部和纪委的审查制主要是为了防止体制内派系精英操纵村务监督委员会的选举，导致同体监督结构的形成。同时，强化村务监督委员会的运行保障。即为村务监督委员会提供专门的办公场所、专项的办公经费、专门的办公设备，保障监督委员会成员的基本误工补贴，以此激励这一组织的工作主动性和监督的责任感。

2.村务监督委员会的嵌入性权力配置

就是在村“两委”的决策过程中导入“双否决终审机制”，直接嵌入村务监督委员会的监督权。“双否决终审机制”创新于山东寿光市，其规范性程序为：针对村“两委”提交的村级事项，村务监督委员会召开全体会议研究表决，对过半数成员持反对意见的事项实行否决，并向村“两委”提出书面整改意见，确定整改时限。对村“两委”修改完善后的提议事项，村务监督委员会再次召开全体会员研究表决，过半数成员仍然认为该事项不符合法律法规或有损村民利益的，可实行二次否决。二次否决后，村“两委”不再有异议，可终结；若村“两委”仍有异议，须以村“三委”名义将事项提交镇党委、政府裁决。由镇纪委牵头成立村级事务决策领导小组，专题研究村务监督委员会两次否决的事项，3日内出具《村级事务决策领导小组终审意见书》，并在村内公示，监督落实。对于村务监督委员会提交的否决事项，经村级事务决策领导小组审定属无理否决的，对村务监督委员会主任及成员进行批评教育［11］。这一机制的建构显然在村务监督委员会与村“两委”之间形成一种实质上的制约关系，使村务监督委员会成为有制衡能力的第三足［8］。

3.监督结果的公布与运用

监督结果的公布与运用是约束村“两委”权力拥有者的重要工具，也是直接影响自身组织工作效能和权威性高低的关键。一是通过村报告栏或者手机终端向村民公布监督结果，使广大村民参与村务委员会的监督。同时每半年定期向镇纪委和村民会议或村民代表大会报告工作。二是把监督结果运用到民主评议上，作为民主评议等级的重要参考。同时在监督过程中如果发现村“两委”成员的重大违纪违规的行为，就应该立即启动相应的罢免程序对违纪违规的村民委员会成员进行罢免，并向上级党组织报告，由其做出相应的违纪违规处理。

权力庇护的消解主要针对乡镇一级主要领导干部与村“两委”成员之间的庇护关系，消解这一关系的关键在于监督主体的至高性和独立性设置。监督主体的至高性是指在县纪委和检察院设立专门的监督机构专司村级组织的监督。所谓的独立性是指在村务监督委员会与县级专门的监督机构之间建立专门上报通道，如果村务监督委员会发现村“两委”成员有重大违纪违规行为，在上报乡镇一级监督组织后得不到处理的话，可以直接上报县级纪委检察的专门机构处理。在这一程中，建立严格的上报和处理回应流程，即村务监督委员会发现问题后应该首先上报乡镇专门的监督机构，乡镇监督机构应该立即启动调查程序对村“两委”违纪违规成员进行调查，一旦发现村“两委”成员存在违纪违规行为，就应该按照相关管理制度进行处理，并做出书面的回应。如果村务监督委员会认为存在庇护关系而得不到处理或者处理不到位，那么可以上报县级专门监督机构，上级专门监督机构应该启动调查程序，并根据调查的情况做出相应的处理，并回应村务监督委员会，由此彰显村务监督委员会的地位。所以建立至高性和独立性的监督机制既可以在一定程度上预防村“两委”成员与乡镇领导之间产生庇护关系，又可以提高村务监督委员会的监督权威。

农村公共理性（或者说公共精神）的建构与村务监督委员会功能改进成正相关。如果农村公共理性充分，人们可能更多地考虑公共利益而不是个人利益的话，那么由农村宗法观念所支撑的依附性和小圈子的利益至上的观念就会解构，派系组织就会失去存在的心理基础，派系精英就难以通过贿选操纵村“两委”选举和村务监督委员会的选举；村务监督委员会成员也就不会基于个人理性的计算而“搭便车”；启动“两委”的罢免程序也不会遭遇集体行动的困境而虚置。正如帕特南所指出的那样，“在公民性程度较弱的地区，即缺乏公共精神的社会，驱使与制约人们的政治参与的是个人化的庇护――附庸网，而不是对公共事务的原则性认知”，“人们更有可能背叛集体行动的动机而采取孤立的个人行动”［12］（P102-114），所以农村共公理性的培育既是实现自我监督和自我管理的基础，又是消除或减少村庄派系操控选举和影响监督的根本。而农村公共理性的培育必须基于普通村民和村庄精英的民主实践与基本素质教育。首先，在完善村级民主选举制度的基础上提高村民和精英民主参与的价值认知能力。无论是村民委员会的选举还是村务监督委员会的选举都是村民普遍参与民主实践的主要活动，村民在这一活动过程中可以通过一次次个人利益交换和公共利益丧失的试错，不断加深对派系精英诸如收买选票操纵选举行为的认识，由此提高广大村民和精英自觉抵抗一些非理性行为的免疫力。其次，强化村民和精英的基本素质教育。利用报栏、图书屋和电脑手机网络终端，建立广泛和开放的公共学习交流平台，在这些平台中既宣传民主选举、民主管理和民主监督的相关法律制度，又开辟公众论坛平台，由此激发村民民主参与的热情，提高村民参与的深度和能力。同时，要加强对村组干部和体制外精英的培训教育，定期组织他们集中学习、交流和讨论，增加他们相互之间的了解和信任，从而促进他们之间的宽容、妥协、合作精神和群体间的社会资本发展，以此减少村级管理监督制度的运行成本和提高其运行效率。

四、结语

村务监督委员会是村民自治制度不断完善和发展的重要产物，在村级决策、执行和监督的权力构架中成为“三足”中的重要一足。虽然村务监督委员会到现在为此未能与村“两委”组织形成均衡的制约关系，但这一权力构架具有潜在的发展空间和特定的监督要求。特别是在村“两委”书记主任“一肩挑”的权力模式中，如果缺乏村务监督委员会的制约，或者村务监督委员会功能虚化，那么村级权力拥有者就会更加独断专行，甚至产生腐败行为。所以完善村级监督体制机制，做实村务监督委员会，是进一步完善村民自治制度的重要内容。由于村务监督委员会是在农村文化网络和国家公共权力延伸的环境中运行，其监督功能不仅受到农村文化网络与国家公权力互动的影响，而且受制于农村公共理性的普遍缺乏和素质的低下，所以村务监督委员会的监督功能提升和改进，既是一个系统的制度建构和不断完善的过程，也是一个自我成长的长期过程。

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