论转型中国社会治理的复合性及复合治理

姜士伟

（郑州航空工业管理学院人文社会科学院，河南郑州450015）

论转型中国社会治理的复合性及复合治理

姜士伟

（郑州航空工业管理学院人文社会科学院，河南郑州450015）

目前中国社会治理的“空转”成为常态，它是由外生原因造成。这种社会治理空转现象具有可修复性。社会治理“空转”可以划分为结构性空转、体制性空转和政策性空转三类。中国从传统农业社会向现代工业社会转型过程中两种社会形态的叠加与重合导致异质性、重叠性和形式主义成为所有公共行为共同具有的属性，即转型社会的复合性特征。过渡社会的异质性破坏了社会治理的同一性，重叠性破坏了社会治理的权威性，形式主义侵蚀着社会治理的法治根基，从而引发了社会治理的空转。复合型治理通过整合现有的治理模式，拓展社会治理时空，实现多种治理模式共存，可以满足社会治理多元性、异质性的需求，是根治社会治理“空转”的良策。

转型社会；复合性；复合治理

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.007

自从十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“创新社会治理体制”后，学术界跟风而动，言必“治理”，似乎“治理”已经成为解决时下各种问题的“灵丹妙药”。然而，一些新情况的出现让社会治理的“空转”成为常态：一是基层政府及人员的管制社会心态依然普遍存在，这让政府还权于社会的承诺放空；二是社会组织发展落后，尚不能担当社会自治的重任，这让社会自我治理的愿望搁浅。笔者认为，研究中国社会治理问题，不能简单化，必须立足于当前中国转型这一根本现实。任何抛开中国国情的学术研究都将是失败的。正如美国著名公共行政学者罗伯特.达尔所言：“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用所做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是，原则适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”［1］（P150-16）

一、转型中国社会治理的新困境：治理“空转”

“空转”原属于自然学科词汇，用来描述机械运行的状态。《现代汉语词典》对“空转”一词的解释有二［2］（P732）：一是“机器在没有负载时运转”，二是“由于摩擦力太小或车轮转速急剧增加，机车或汽车等的动轮在轨道上或地面上滑转而不前进”。社会科学领域对“空转”一词的使用最早始于经济学界，在这里“空转”不再是机械运行状态的描述，而是对某种违背制度设计初衷的病态现象的描述，经济学者赋予了“空转”一词新的内涵。综合经济学界学者对“空转”一词的使用情况，笔者认为“空转”是指制度、结构和政策的现实运行脱离制度安排与设计而无法实现预期目标的现象，而社会治理“空转”则是指有限社会资源的高耗费与治理运行的低效率并存的现象，是社会治理系统脱离治理目标设计的“空载”运行，表现为社会治理的假性繁荣。一方面，社会治理主体自我繁忙，完全沉浸于社会治理系统的无效运行当中，耗损大量的社会资源；另一方面，社会治理行为有效性严重不足，无法解决社会治理所面临的问题，治理目标无法实现，而治理主体的“自我利益”却被满足。治理空转不同于治理失败、失效和无效，它具有自身独特的内涵属性。

1.社会治理空转现象产生的原因具有外生性。从结果来看，治理空转与治理失败有着近似相同的结果，即无法实现治理目标和治理行为无效。但是，二者产生的根源性因素却截然不同。治理失败产生的原因具有典型的内生性特征，而空转产生的原因则是外生性的。无论是治理失败还是治理失灵，实质上是治理理论自身先天性缺陷引发的病理性问题，即由于治理理论内在的不足导致治理理论在应对社会治理的现实诉求时无力回应，无法有效解决社会治理所面临的问题，从而表现为治理失败。与治理失败、失灵不同的是，治理空转现象的产生是外部因素引发的结果。治理结构的失衡，治理体制的结节以及治理政策的不当都会导致治理行为有效性不足，而治理系统却仍然“空载”运行且始终无法实现预期目标。

2.社会治理空转现象具有可修复性。所谓可修复性是指通过消除引发治理空转现象发生的各种因素从而实现社会治理的“空转实”。社会治理空转并不是治理理论的失效，而是治理理论的实现机制出现了问题，即理论的空转。马克思主义告诉我们，理论和实践是一体的，理论来自实践并服务于实践，治理理论也不例外。但是，理论并不必然、自然地与实践相结合，这需要介体的连接。治理理论是后工业时代社会问题解决的最佳选择，而空转现象则是介体连接的失败，即实现途径和载体的不足导致治理理论无法发挥应有的功效。转型中的中国社会，社会治理介体存在的主要问题有三：一是治理结构的失衡，二是治理体制的不畅，三是治理政策的不当。只有有效解决社会治理的结构、体制和政策三方面的问题，治理系统才能“负荷”运行。

从社会治理“空转”产生的机理来看，中国社会治理系统存在的问题主要体现在治理结构、治理体制和治理政策三方面，或者说是治理结构、治理体制和具体的治理政策引发了社会治理系统的“空载运行”，因而社会治理“空转”可以划分为三类：结构性空转、体制性空转和政策性空转。结构性空转是指社会治理系统因建设与发展的失衡导致治理系统无法满足社会治理的职能要求，进而导致社会治理空转现象的发生。结构性空转是整体性的，往往涉及以政府为核心的整个社会治理结构的科学性和合理性。体制性空转是由社会治理体制和制度性安排存在明显缺陷而导致的社会治理的有效性不足。政策性空转是指基于某项具体政策而产生的治理不力。当然，社会治理“空转”并不单一表现为结构性空转、体制性空转与政策性空转，而是表现为三者的共生现象。其中，结构性空转居于最高层，它决定着体制空转、政策空转现象是否发生；政策性空转处于社会治理空转现象的最底层，是社会治理空转的最直接表现。尽管政策性空转的危害性较小，但长期性、周期性的政策性空转必然演变成体制性空转，进而导致社会治理的结构性空转现象的发生。

二、社会治理“空转”的根源：转型社会的复合性

自从治理诞生那天起，学者们从未放弃对“治理”的质疑，正如有学者所指出的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的。因为失败是所有社会关系的一个重要特征”［3］（P30）。对于治理失败的原因，杰索普认为有三个方面：一是治理并没有实现资本主义对市场化组织形式与非市场化组织形式二者平衡的本质诉求；二是治理机制与现有政府机制之间的匹配性与协调性不足；三是治理理论先天理论缺陷，如“治理条件的过分简单化以及对于影响治理目标的因素的认识不足”，协调问题、沟通问题等［4］。可见，治理并不是万能的，如同市场、国家一样，治理本身存在缺陷和不足，这是治理失败的根本原因。正如前文所言，治理空转不同于治理失败和失灵，它并非因治理自身缺陷而引发的失效，而是由治理系统的空转导致的治理目标的无法实现。抛开治理理论自身的合理性不讲，单从治理所存在的现实环境来看，转型中国社会的变迁是社会治理空转的根本原因。杨雪冬学者在谈到国家治理失效时曾表示，“在这个多元复杂性日益增强的时代，国家自身的变革往往滞后于时代的要求，从而直接或间接地导致治理的失效”［5］。多元、复杂的治理环境虽然不是治理失效的根本原因，但却是主要的诱发因素，正是治理环境的复杂性暴露了治理的缺陷。治理空转不同于治理失败或失效，但二者的发生机理却具有高度近似性，都是由治理所处的社会环境所引发。但二者不同的是，治理失败的根源在于治理自身的先天缺陷，而治理空转则是转型社会的特殊性使然。笔者认为，传统农业社会向现代工业社会的转型并非一蹴而就，转型过程中两种社会形态的叠加与重合决定了转型社会的特殊表现，即复合性。

所谓复合性是指现代化转型过程中的社会思维意识、制度规范和行为活动同时受到现代与传统两种因素的影响，传统与现代彼此交织、相互角力。笔者把复合性视为里格斯对过渡社会行政模式特性的总称，即异质性、重叠性与形式主义。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统的农业社会、过渡社会和现代工业社会。以欧美发达的美国、英国为代表的现代工业社会有着先进的技术、完善的制度和领先的理念，而以传统泰国、古代中国为代表的传统农业社会中，生产力、社会制度等各个方面都比较落后。现代泰国和19世纪前的英法两国则被视为是过渡社会的代表，在这类社会中，现代化、工业化是他们的主要社会特征。一方面，他们已经从传统社会中走了出来；另一方面，他们渴望的现代社会却未全面建立。传统与现代两种因素相互交织，彼此角力，使得社会在各个方面出现传统与现代并存甚至是冲突的态势，社会结构、价值以及行为模式处于前所未有的变迁之中。与三种社会形态相对应存在的三种不同的公共行政模式分别是融合型、棱柱型以及衍射型公共行政模式。其中，过渡社会存在的棱柱型公共行政模式具有完全不同的特质：异质性、重叠性与形式主义。当前中国社会正处于由传统农业社会向现代社会的转型期，社会结构、社会制度、行为模式等都处于巨大的社会变迁状态。一方面，现代化的制度、理念、技术等已经深入人心；另一方面，传统农业社会的思想与观念仍然深深影响着国人的意识和行为。现代与传统的碰撞与冲突随处可见，这就是里格斯理论描述中的过渡社会。笔者认为，在现代与传统并存与冲突的过渡社会中，异质性、重叠性和形式主义不应再是公共行政所独具的特质，而是所有公共行为共同具有的属性，即转型社会的复合性特征，也正是这一特性引发了社会治理的空转。

1.过渡社会的异质性破坏了社会治理的同一性

所谓异质性是指“一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点”［6］（P298）。过渡社会中，制度、行为及其价值的多元性使得社会治理具有明显的异质性特点。首先，从社会治理系统的制度上来看，一方面，社会治理系统建立了完善的制度体系；另一方面，在一些地区、一些领域，习惯、风俗以及情感等非制度性因素却起着支配性作用。在这种情况下，社会治理体系的制度无法发挥应有的作用，只能空转。其次，从社会治理系统的行为来看，社会治理并非个人行为，社会治理应该遵循统一的行为规范，即标准的治理行为。但是，正是异质性行为的存在，破坏了社会治理行为的同一性。最后，从社会治理的价值来看，多元的价值诉求并不必然合理，甚至是多种诉求之间存在冲突，面对这种多元的诉求，社会治理系统只能茫然不知所措。

无论是国外学者还是国内学者，他们在探讨社会治理的时候有着共同的思维定式，即用同一的社会治理模式解决社会治理所面临的问题。当前，西方发达国家已经完成了现代社会的转型，实现了社会的工业化，以此为背景讨论同一的社会治理模式是可行的，也是合理的。但是，这种思维模式不符合中国社会转型的现状，即同一的思维回应异质的诉求必然是不合理的。因此，面对多元异质的社会治理诉求，同一的社会治理系统必然是失效的，社会治理空转也就不可避免。

2.过渡社会的重叠性破坏了社会治理的权威性

所谓重叠性，就是指行政机构的重叠，“具体地说是，行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定”［6］（P299）。社会治理同样如此，社会治理系统的重叠性是转型社会异质性的必然结果。正如前文所言，社会治理系统在面临非制度性因素的影响而空转时，不能发挥应有的治理功能，而这些本应由社会治理系统完成的任务不得不由系统外的组织来完成，从而形成系统的重叠现象，即同一治理目标和任务，同时存在两种完全不同的治理系统，一种是通过规范的制度、行为而建立的正式系统，另外一种则是基于习惯、血缘、情感等非制度性因素自然形成的系统。但是，完全不同的是，依据制度规范而建立的正式系统并不发挥应有的功效，而自然形成的非正式系统则完全替代前者。正如中国欠发达地区和广大的农村一样，虽然有依法建立的各种正式组织，但能够有效约束村民行为的却是基于血缘而形成的宗族势力。正是这些非正式治理系统的存在，完全替代了正式治理系统的功能，造成了治理系统的重叠，从而导致治理系统的空转。

社会治理主张多元共治多主体之间的正式合作行为，社会治理主体均为正式的组织形态。尽管公民个人是社会治理主体，但其行为仍然受到正式制度的约束。这就是说，社会治理是基于共同的理性权威而实施的合作行为活动。但是，过渡社会重叠性的存在，使得社会治理的过程变得非正式化，即由非正式的组织实施那些本应由正式组织所担负的社会治理职能。这样，正式组织的社会治理不仅空转，而且缺乏权威性。

3.过渡社会的形式主义侵蚀着社会治理的法治根基

所谓形式主义，“是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名”［6］（P300）。制度与法令的形式主义并非过渡社会所独有，但过渡社会的形式主义却最为突出。制度与法令的实施来自于制度与法令的权威性。正如马克斯·韦伯对权威的分类那样，传统农业社会的权威基础是统治者的个人魅力，而现代工业社会的权威基础则是正式的规章制度。当传统农业社会向现代工业社会转变时，社会权威的来源同样在试图从个人魅力转向规章制度。但是，正如里格斯所指出的那样，过渡社会无法避免的特性——异质性，即传统社会以个人魅力为基础的权威并未完全消失，同时现代工业社会以规章制度为基础的权威并未全面建立。这样，以理性为价值取向的制度与规范轻而易举地被个人权威所僭越，正式的规章制度形同虚设。社会治理，不同于农业社会的社会统治，它以现代工业社会的制度理性为前提，以完善的机制设计为框架，以正式规章制度为权威基础。因此，过渡社会中，当以个人魅力为权威来源的方式没有完全消失之前，社会治理的空转也就不可避免，社会治理赖以生存的制度也就无法正常发挥作用。故此，形式主义破坏的是社会治理的权威基础，它架空了社会治理的制度权威的根基。事实上，形式主义的存在是对工业社会法治精神的挑战，它试图用个人的意愿凌驾于制度的约束之上。虽然法治的时代必然到来，但传统农业社会的权威获取方式并不会立即消失，而社会治理所渴求的权威基础也不会马上到来，形式主义还将在一定时期内存在。

三、根治社会治理“空转”的良策：复合治理

那么，如何解决转型中国社会治理的空转问题呢？笔者认为，首先，应当转变我们当前解决中国社会治理问题的思维观念，变单一思维为复合思维。其次，中国社会治理的研究必须立足于中国社会转型的实情，以异质性、重叠性和形式主义作为解决社会问题的突破口。因此，笔者认为复合思维下以中国社会转型为立足点考量社会治理的对策才是正确之道。

面对转型社会治理的多元、异质性治理诉求，以社会同质基础上单一模式解决社会治理问题的思维逻辑已经失效，而通过将现有的治理模式整合，拓展社会治理的时空，实现多种治理模式共存，可以满足社会治理多元性、异质性的需求。因此，转型中国社会的复合特性决定了社会治理的特殊性：复合型治理。所谓复合型治理并不是新的治理模式，而是基于单一思维解决转型社会治理多元诉求的无效，在多元复合思维下思考现有治理模式的有效整合。复合型治理的逻辑基点是转型社会的复合性以及治理诉求的多元性、异质性，强调的是思维的多元改变以及现有治理模式的有效整合，并不刻意寻求和创造新的模式。首先，从社会治理的思维模式上来看，现有社会治理模式均是单一思维模式，即试图用一种或者有限多种手段解决社会问题，实现社会治理目标；而复合思维认为，转型中国社会多元、异质的社会特征决定了单一思维的缺陷和失败，社会治理必须坚持权宜的治理思路，即抛弃现有单一思维模式，以复合的思维在手段与方法、治理过程等方面复合已有的治理模式，满足社会治理的现实诉求。其次，复合思维突破了现有社会治理模式的时空，实现了不同时空下治理模式的有效整合。现有的社会治理模式，无论是合作治理、协作治理抑或协同治理，都是建立在传统民族国家基础之上的，都是以地域为根本立足点和出发点，实现了治理区域范围的拓展，但并没有摆脱传统时空观的桎梏。当然，虽然复合治理并不是新的治理模式，但却贯彻了治理的基本精神：多元与合作。和其它社会治理模式一样，复合治理同样建立在各个治理主体之间的合作互补关系之上。

复合治理的内涵主要有以下几个方面：

第一，社会治理思维的多维性。当前，社会治理诉求的理论回应往往是单一思维，即用某种治理模式回应所有的治理诉求。这种思维逻辑在单一的同质性社会中毫无问题，而面对转型社会的多元、异质的治理诉求，无疑是不当的。转型中国社会的异质性、重叠性和形式主义，决定了社会治理的单一思维的无效，必须以复合思维考量社会模式的选择以及影响因素。社会治理的回应不是选择或者构建新的治理模式，而是有效整合现有治理模式，实现多种治理模式的合作与共存。

第二，社会治理主体的多元性。无论是早期的统治还是现代的管理，行为主体都是唯一和确定的，统治和管理的主体都是政府（无论是法治政府还是人治的政府），除此外，其它主体都无权行使权力。而治理则不然，虽然政府仍然是唯一的强势主体，但不再是唯一的治理主体，任何关联的利益群体都参与治理，是与政府平等的治理主体。转型中国社会治理主体的多元性不仅体现在多元主体参与社会治理实践，更体现在社会治理主体的不确定性，即除了政府作为社会治理主要的主体之外，其它参与主体尚处于动态的发展过程之中。正如前文所言，这些非政府的社会组织以及公民个人，尚不具备社会治理参与的能力，社会治理的参与并没有常态化。

第三，社会治理空间的拓展性。转型中国社会治理的多元与异质决定了单一模式解决社会治理问题思维的失效，回应社会治理诉求的选择不在于建构新的治理模式，而是现有治理模式的有效整合。那么，治理模式的整合不仅仅是理念、过程、方法和技术的复合，更重要的是原有治理模式时空观念的复合，即突破旧有治理模式在时间、空间方面的藩篱，实现社会治理的时空多样性。这就意味着，复合思维下的社会治理不再是闭塞的区域空间下的概念，而是立体、开放性空间概念下的活动，既要突破原有地理意义上的纵向框架，从一个区域拓展为多个区域的叠加与复合，又要突破传统治理领域的横向范围，实现多种领域治理的关联化。

第四，社会治理过程的合作性。正如前文所言，社会变迁引发传统社会治理领域边界的模糊，社会治理面临的问题日益复杂和棘手，单一模式、单一主体独自面对社会问题的治理时代已经过去，多元与合作是当前社会治理的主流。首先，社会治理主体间需要合作。无论是发达的西方社会，还是转型中的中国社会，社会治理主体间彼此合作已经成为共识，这不仅是社会治理现实的需要，也是现代政治发展的结果。其次，社会治理模式间需要合作。学术界提出的各种治理模式都是基于同质化社会基础上的一元思维的产物，面对多元、异质社会的治理诉求时必然失效。但是，这并不是说这些模式根本无效，而是治理诉求与治理模式间的匹配性失调。因此，针对不同的治理诉求选择不同的治理模式才是有效回应的最佳选择，而面对多元、异质的治理诉求，实现多种治理模式的合作与共存成为必然。

四、结语

社会治理研究是近年来炙手可热的话题之一，丰硕的研究成果并未有效帮助社会治理实践的长足改善。抛开学术研究的空洞及盲目性不谈，笔者认为这些研究成果未能为社会治理实践提供智力支持的主要原因在于未能有效回应社会治理实践的现实需要。转型中国社会正处于新旧势力、传统与现代因素的双重影响下，那种以西方同质社会为基础而形成的治理思维无疑不能适应中国社会转型的现实需要。因此，思考转型中国社会治理必须坚持社会转型这一根本立足点，并把社会治理多元、异质的诉求满足作为根本出发点。故而，改变传统单一思维模式，以复合思维考量中国社会治理现实无疑是一种新尝试，希望能够启发其他学者对此问题的进一步思考。

［1］罗伯特·A·达尔.公共行政科学：三个问题［A］.彭和平.国外公共行政理论精选［C］.北京：中共中央党校出版社，1997.

［2］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典［M］.北京：商务印书馆,2000.

［3］Jessop,B.The Dynamics of Partnership and Governance Failure［A］.G.Stoker.New politics of British Local Governance［C］.Basingstoke:Palgrave Macmillan，2000.

［4］［英］鲍勃·杰索普.治理与元治理:必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性［J］.程浩.国外理论动态，2014，（5）.

［5］杨雪冬.全球化、治理失效与社会安全［J］.中国人民大学学报，2004，（2）.

［6］丁煌.西方行政学说史（修订版）［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.

（责任编辑李淑芳）

姜士伟（1981—）,男，河南许昌人，郑州航空工业管理学院人文社会科学院讲师，研究方向为社会治理与公共政策。

D630.1

A

1671-7155(2016)05-0036-05

2016-08-25

2016年度河南省高等学校重点科研项目“从‘管制’到‘协作’：我国社会治理的变革与转型研究”（项目编号：16A630062）、2016年度河南省教育厅人文社会科学研究一般项目“社会治理‘空转’：表现、成因及对策研究”（项目编号：2016-qn-028）、2015年度郑州航空工业管理学院青年基金项目“社会变迁与社会治理创新研究”（项目编号：2015122001）的阶段性研究成果。