社会创新多元主体的合作关系形态研究

纪光欣，张为娟

（中国石油大学（华东）经济管理学院，山东青岛266580）

·政治学研究·

社会创新多元主体的合作关系形态研究

纪光欣，张为娟

（中国石油大学（华东）经济管理学院，山东青岛266580）

多元主体合作是社会创新不同于技术创新的显著特点，政府、企业与社会组织是社会创新的三个组织主体，政府与企业、政府与社会组织、社会组织与企业之间以及三方相互间的合作构成社会创新多元主体间合作的基本关系形态。这三个组织主体间跨界及其多边互动伙伴关系构成完整的社会创新合作网络。

社会创新；多元主体；社会组织；合作关系

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.05.005

创新是现代社会发展的根本动力，伴随工业社会向后工业社会的转变，创新正从技术创新扩展到社会创新，形成了技术创新与社会创新双轮驱动的新格局。社会创新是由政府、企业、社会组织等多元主体共同参与的面向社会问题和社会需求的创造性社会行动，而政府、企业、社会组织三个主体相互间结成的伙伴关系，是社会创新区别于技术创新之“社会性”的显著特点。或者说，政府与企业、政府与社会组织、企业与社会组织之间以及三者间的网络合作构成社会创新多元主体合作的关系形态，也是社会创新多元主体间合作的实现机制。一个完整的社会创新生态系统就是由三个主体跨界及其多边互动伙伴关系纵横交织而成的复杂合作网络。

一、社会创新是多元主体参与的集体行动

一般认为，现代社会系统是由三个角色各异、功能互补的子系统构成的：一是以官僚制组织为基础、以垄断性权力为特征、以行政人员为代表的政府系统，公共利益是其根本的价值导向，法治、公平、正义是其行动原则；二是以私有产权为基础、以自由竞争为特征、以企业家为代表的市场系统或企业组织，利润最大化是其根本的价值导向，效率或效益是其行动原则；三是以公民志愿为基础、以自由结社为特征、由各类社会组织构成的公民社会系统，社会目标是其根本价值导向，平等、互助、合作是其行动原则。这三个子系统既是现代社会的三大组织主体——公共性的政府组织、营利性的企业组织和公益性的社会组织，也是现代社会运行的三种主要机制——“国家建立在强迫之上，市场建立在竞争之上，而公民社会则有赖于合作”［1］（P251）。现代社会秩序的良性运行和有效治理，依赖于这三个不同组织主体及其运行机制准确的角色定位、明晰的职能分工和彼此依赖、相互合作。反之，如果三个组织主体间发生角色错位、功能替代或一元垄断、相互抵牾，就会造成社会结构的失衡与社会秩序的混乱，甚至可能引发社会冲突与动荡。简言之，政府、企业与社会组织三个主体各司其职、各尽其能、互补合作，现代社会才能走向和谐、进步与繁荣。

社会创新是伴随着现代化的启动和扩展而逐步产生和发展起来的一种新的社会需要满足和社会问题解决机制。作为不同于技术创新、企业创新的创新理论和实践的新“范式”，社会创新是政府、企业、社会组织及其公民均可以参与或实施的，是面向社会需要和社会问题的创造性社会行动，其最根本的判断标准是社会目标和社会价值。政府、企业和社会组织构成社会创新的三个基本的组织主体。不过，与技术创新以企业为主体不同，社会创新是多元主体共同参与的集体行动，这是由社会创新目标的公共性、对象的复杂性及其实现机制的多样性等多重因素所决定的。

历史地看，政府、企业和社会组织都曾经在不同时期以不同方式成为社会创新的独立主体，推动各种社会问题的创造性解决，并且总体上有一个从政府到企业、社会组织的主体演变过程。当代社会创新先驱者杰夫·摩根考察社会创新发生史时发现，有时公民社会推动社会创新，有时社会运动驱动社会创新，在另外的时候，政府在社会创新中起着主导作用，甚至宗教组织在社会创新方面也扮演着重要角色［2］（P10）。但是，随着现代性的全球扩展和后工业社会人们生活水平的提高，特别是政府治理转型和公民社会的快速成长，当代社会创新范式正在经历一个由单一主体主导向多元主体参与的转变过程，社会创新日益成为政府、企业与社会组织共同参与的集体行动过程，成为多元主体共建共创共享的全社会共同事业。

二、社会创新多元主体间的合作关系

社会创新行动中的多元主体参与不只是三个组织主体各以其自身优势在各自的适用范围内的独立行动，而最根本的是通过多元主体间的合作来共同应对社会问题的挑战。因为政府、企业和社会组织每个主体都有其优势和专长，但也有其局限和问题，市场失灵使政府干预成为必需，政府失灵又要求公私合作，市场和政府的双重失灵把社会组织推向前台，而“志愿失灵使得政府的行动成为必需，并使得政府对志愿部门的支持有着更为充分的理由”［3］（P47）。理论上，多元主体合作是单一主体的社会创新相继“失灵”的产物。反过来，三大组织主体间平等自主的合作，既可以发挥比较优势、实现功能互补、创造倍加效应，又能够规避各自“失灵”、减少负面损耗、克服回应不足，还能满足从创意形成、初期试验到模式定型、复制扩散的社会创新过程性要求，从而以整合机制有效地应对当今全球化时代日益棘手的社会问题，满足后工业社会日益多样化的社会需要，促进社会的持续发展与和谐公正。社会创新行动中的多元主体参与的关键是多元主体间的合作伙伴关系，本质上是多元主体间的跨界集体行动,“创新之花开在多部门的汇合处”［4］。这代表着社会创新主体演进的最新阶段和社会创新机制的理想形态。

社会创新多元主体间的合作关系是指政府、企业与社会组织中两个及其以上主体之间在社会创新过程各个阶段所形成的伙伴关系，属于组织主体间的合作关系形态。具体地说，社会创新多元主体间的合作主要包括政府—企业合作（公私合作）、政府—社会组织合作（政社合作）、社会组织与企业合作（社企合作）三种跨部门的双向合作形式以及政府—社会组织—企业间的三方多元合作形式（或称网络合作）［5］（P30），它们共同构成社会创新多元主体间合作的四种关系形态。政府、企业、社会组织等同一组织主体之间普遍存在着既竞争又合作的关系，而且对许多社会创新行动来说，这种组织界内的合作也是非常必要的。但是，社会创新多元主体间的合作，最典型的是不同组织主体间基于性质差异和功能互补所形成的跨界合作关系，特别是政府、企业与社会组织共同参与的多元化、网络化的合作关系。这成为“后工业社会时期的关系模式选择”［6］（P20-22）。

在传统社会治理格局中，政府、企业与社会组织三个主体有着相对清晰的边界、独特的角色定位、明确的权责关系和各自的运行机制。然而，在当代社会治理变革的进程中，政府、企业与社会组织乃至普通公民都对自身在社会公共服务领域的优势与局限有了日益清晰的角色认知与功能定位，开始“从‘阵营’理念转变成为一种或多或少迫不得已的多方合作理念”［7］（P7），多元主体分工合作的社会治理格局逐步形成。1980年代以来全球范围内公共服务领域的变革中，政府与企业（即公私伙伴关系）、政府与社会组织的合作关系，即主要通过政府服务外包或市场化、通过社会组织承接政府公共服务供给功能来实现的两个组织主体间的双向合作日益受到重视。这已成为当代社会治理各领域多元合作的基本形式。但对社会创新来说，社会组织与企业间的伙伴关系也占有重要的位置，而且真正有效且亟需的合作是三个主体共同参与的多元合作。换句话说，政府、企业与社会组织之间的三方多元合作是社会创新多元主体合作最典型的关系形态，也是社会创新最富成效的实现机制，“促进有效合作服务的最重要结构是强政府、强企业搭配活力充沛的社会组织”［8］，因为三个主体各自的职能优势在合作中形成的互补协同效应能够产生最佳的社会创新集体行动效果。

当然，无论是政府，还是企业、社会组织，它们都是人与人之间合作组成的关系网络，组织内部相互间也存在多种合作关系，本质上是人与人之间的互动交往形式，是人类共同行动的基本形式。所以，社会创新多元主体间的合作离不开一个个具体的人——“社会行动者”、“利益相关者”、“社会企业家”、“公民企业家”的主动参与和自觉行动。这样看来，社会创新实践中多元主体间的合作关系实际上是由政府、企业和社会组织及其利益相关者、社会行动者构成的复杂、动态的合作关系网络，那些卓有成效的社会创新之花开放在一个个的合作关系网络节点上。

三、社会创新多元主体间的合作关系形态

作为社会创新多元主体间复杂网络中的关系形态，政府与企业间的合作、政府与社会组织间的合作、社会组织与企业间的合作以及政府、企业与社会组织间的多元合作，各有其特定的内涵、适用领域和合作优势。社会创新驱动社会发展的关键是培育和构筑这种多元化的合作关系网络。

1.政府与企业间的合作关系

政府与企业之间的合作关系，通常称之为公私合作或公私伙伴关系。在当代政府改革和社会创新的视域内，政府与企业的合作主要有两个层次的含义。一个是政府与企业之间的直接合作。这包括政府通过法律、政策、税收、资金等方式鼓励和推动企业主动发起或积极参与社会创新，在解决好企业自身问题的前提下，通过直接或间接的方式参与到社会慈善和社会创新行动中。政府促进企业社会创新方面的政策工具通常有：企业社会创新投资的税收抵免、国家社会创新奖励计划、奖励员工参与社会创新的公司、投资于社会创新复制、从社会创新中学习、支持区域或地方的中介、促进透明和诚实的企业行为等［9］（P13-14）。从这个角度来看，作为公共秩序的提供者，政府如何创造一个公平有序、充分激励、监管到位的制度环境，对于企业更好地履行社会责任、参与社会创新具有基础性意义。

政府与企业合作的另一个层次是政府利用企业所代表的市场化或竞争机制及其管理专长，通过公共服务合同外包、特许经营等民营化方式，使企业成为公共服务的具体生产者。“从国防到核武器，从社会服务到卫生保健计划，从环境规制到存贷款紧急融资，联邦政府都选择建立了管理型伙伴关系，而不是自己做事情”［10］（P11）。这种政府“掌舵”、企业“划桨”的以民营化为表征的合作关系已经成为当代公共服务领域社会创新的基本形式。以医疗这一现代社会最基本的社会服务为例，美国的医院主要是一个私营系统，由非营利的社区医院、教会附属医院、营利性私人医院组成一个庞大而复杂的连锁医疗网络。这些不同性质的医院为吸引他们的客户——病人而展开广泛而公平有序的竞争，有效地改善了医疗服务质量。而这些医院的大部分收入实际上来自公共资金，或者由政府通过税收系统拨款，或者通过强制性的私人健康保险计划（如医疗保险）获得而建立起来［11］（P243）。正是这种公私合作关系所创造的有效机制，推动着美国社会医疗水平的不断提高，为各层次病患者提供了满意而周到的高水平医疗服务。同样，在美国，教育、环保、社会福利、基础设施等诸多社会服务领域，公私合作都在以多种模式有效运行并不断创新，成为社会创新多元主体合作最富成效也最常用的基本形式之一。

2.政府与社会组织间的合作关系

政府和社会组织都是以公共目标为行动导向的组织，可以在许多公共服务领域实现功能互补，以创造性合作关系改进公共服务的效率和质量，解决各种各样的社会问题。当今时代，政府与社会组织开始走出工业社会早期那种单纯对抗的“冲突范式”（即政府视社会组织为异己的、消极的社会力量，社会组织通过抗议甚至游行罢工来谋求政府的政策转变），而是转向相互信任的“合作范式”（即政府主要担负公共政策输出方面的职能，而社会组织担负直接性的公共服务生产任务），政府与社会组织两个主体间的平等合作成为通过社会创新共同行动有效提供公共物品，改进公共服务供给效率和质量的重要形式。

关于政府与社会组织的合作关系，国际知名非营利组织研究者扬从公共服务的角度提出了增补型、互补型、抗衡型三种［12］；那吉姆从目标和策略两个维度提出了合作、对抗、互补、吸纳的4C模型［13］；还有学者总结提出压制、对抗、竞争、契约、第三方治理、合作、互补、协同8种互动关系模式［14］，等等。参照上述不同的关系模式，政府与社会组织在社会创新中的合作主要体现为两个方面：一是社会组织可以成为政府社会创新的补缺和协同力量，在那些政府不擅长的或转移出来的公共服务领域发挥独特的创新主体作用；二是社会组织以社会力量（如社会运动）推动政府自身的社会创新（主要是公共政策的变革），而公共政策的社会创新可以为各主体的社会创新开辟更广阔的空间，也使社会创新更具有可持续性。

在政府与社会组织的合作中，政府主要通过法律、政策、资金、监管、教育、孵化等独有的工具来促进、规范社会组织的社会创新行动。以美国为例，按照萨拉蒙的总结，政府支持社会组织的行动工具有贷款、贷款担保、社会管制、服务购买合同、税收补贴、补助金等［3］（P15）。美国政府还通过政府基金或政府合同的方式为慈善、志愿、社区等各类型社会组织提供占总收入30%左右的资助，形成一种深度合作的战略伙伴关系，“政府与志愿部门的合作，已经成为这个国家人类服务供给系统的支柱，成为私人非营利部门生存的主要资金来源”［3］（P35）。在德、法等奉行合作主义（corporatism，也称法团主义、社团主义）的欧洲国家，政府补助占社会组织收入的比例更高，政府与社会组织的关系更密切更广泛。可见，政府主要通过公共政策、财政基金来培育、支持和激励各类型社会组织广泛参与到社会创新行动中，以帮助解决那些政府一般性公共政策难以覆盖的大量棘手而具体的社会问题，满足社会各领域多层次的社会需要。而社会组织则主要通过在识别社会需要、提出创新构想、整合创新资源、实施创新项目等方面所具有的比较优势与政府特别是地方政府机构或社区展开实质性合作，促成一个个具体社会问题的有效解决，帮助政府更好地履行公共服务职能或改善公共服务质量。实际上，政府将社会组织引入到社会创新合作网络，本身就是重要的社会创新，而社会组织的广泛参与，又成为推动政府自身社会创新的重要动力。这样，政府与社会组织新型合作关系形态的确立就突破了单一主体社会创新的局限而成为社会创新的主要机制，这也是当代社会创新多元主体间合作的典范形态之一。

3.企业与社会组织间的合作关系

传统的企业与社会组织的合作模式是企业直接或通过所创立的基金会资助社会组织，由后者具体实施企业所期望的社会变革目标。现在，这种企业单一“扔钱走人”的模式尽管依然有效但日益显示出局限性。企业开始更深层次地介入到需求满足或问题解决的创新实践过程中，通过发挥企业的人才优势、技术专长、管理知识和运营经验等深度参与到与社会组织合作的社会创新行动之中，以实际参与推动社会变革进程。这是一个企业与社会组织两个主体之间从“共存”向“共创”的重要转变，这代表着一种更深层次的新型合作伙伴关系形态的形成，即企业与社会组织在社会创新行动中“从项目设计到执行和结果共享，在相互合作和协商的基础上，以一种开放的方式应对挑战”［15］。如在2013年中国四川省雅安地震救灾行动中，著名影星李连杰领导的公益组织——壹基金为尽快向灾区供应应急饮用水，与生产饮用水的可口可乐公司合作，将可口可乐公司的分销渠道在非常状态下完全转变为壹基金的应急饮用水的供应通道，当灾难发生时，利用距离受灾地点最近的可口可乐公司的分销渠道和库存，由壹基金负责确定最优方案，组织专业人员，确保应急饮用水在最短时间内交给急需的灾民。显然，这里企业特有的资源（渠道）是与捐款捐物（饮用水）同样有效甚至更重要的解决问题方式，是企业与社会组织合作社会创新的成功范例。当然，企业与社会组织合作建立专项基金或公益风险投资基金，用来支持那些社会创新项目，也是当今企业与社会组织合作的重要形式。另外，一些专业性的社会组织通过社会责任评估、消费者权益保护、企业“失德行为”监督等多种方式，推动企业以更积极的姿态消除“负外部性”，通过在企业内部管理创新体现社会创新，从而推动社会进步。

社会企业是当今企业与社会组织合作最紧密、也最有效的组织形式。“社会企业是为了社会目的而进行的商业活动。”当前，社会企业主要有两种解读方式：一是社会组织的商业化实现形式，或者说利用商业经营模式来达成社会目标的社会组织，是一种包含社会目标和经济、商业机制的“混合性组织”，被称之为“第四部门”。它实际上是企业与社会组织深度合作的一种组织形式，代表社会组织运营模式的重要转变；二是由企业出资但由非营利组织负责“利用企业模式——包括生产和销售产品或服务——来解决社会问题”的“新型企业”［16］。这是诺贝尔和平奖得主穆罕默德·尤努斯界定并广泛推动的一种社会企业模式，由他创办的格莱珉银行与众多世界知名企业如可口可乐、英特尔、巴斯夫、达能等结成伙伴关系，利用全新的机制，正在改变着世界上许多贫穷地区妇女儿童的生存状况。这两种形式的社会企业都是社会公益目标与企业经营模式“创造性组合”的组织形式，是社会使命驱动与商业模式结成的有效方式，可以看成是社会组织与企业合作的典范形式，已开始在世界范围内遍地开花，在满足个性化社会需要、创造更多就业机会、实现可持续性公益等方面发挥着日益重要的作用。

4.政府、企业与社会组织间的多元合作

随着人类进入后工业社会，多中心治理或多元参与的社会结构催生出日益广泛而普遍的社会合作行动，多元主体基于信任伦理基础之上的合作成为人类共同行动的基本形态。“在过去几十年里，政府、企业与社会之间的合作数量急剧上升，并在世界各个角落里不断增长”［8］。面对当代日益复杂的社会挑战，现代社会治理和社会创新真正需要建立的伙伴关系不只是任何两个部门之间的双向伙伴关系，更主要的是三个部门共同参与的多元合作关系。政府、企业、社会组织三个组织主体或国家—市场—社会三种机制通过多种形式结成复杂的网络化合作关系，在发挥各自的组织、资源和人才等方面的专长和优势的同时，正如三角形的稳定性一样，能够为社会创新行动提供稳定的主体依托和组织保障，赋予社会创新行动源源不断的动力。而任何两个组织主体之间的双向合作关系都能够从这个多元化的合作网络中获得新的能量和实现机制，从而产生显著的“倍增”效应。因此，在当代社会创新共同行动的视野下，“需要重新思考和建构政府、非营利和营利部门之间的关系”［5］，构建多元主体间的平等参与、互惠互信、充分沟通、优势协同的合作关系网络。杰夫·摩根从成功推动社会创新的实践经验出发，提出的“大树”（有资源和能力的政府、企业等大型组织）与“蜜蜂”（灵活有创意的公民个人或小型社会组织）结盟机制就充分体现出这种多元网络合作关系的特点和优势。

当然，社会创新合作关系网络中多元主体地位的平等并不意味着三者的角色、功能是等量齐观或相互替代的。对于政府来说，多元合作意味着可以专心于自身的角色与职能定位，发挥在社会创新行动中的政策供给、资金支持和监管服务等方面的独特作用，而把具体的创新项目执行和操作细节交给企业或社会组织。对于社会组织来说，多元合作意味着可以直接推动和促成社会创新，扮演好在多种组织之间的信息沟通者和资源整合者的角色，并通过适当的途径推动政府公共政策创新，进而促成更大范围的实践效果；对于企业来说，多元合作意味着可以为社会创新提供资金、人才、管理经验等方面的直接支持，并通过社会责任实现机制的创新参与社会创新。当然，在多元合作网络中，政府作为公共权威机构和公共性的依托，应该更好地发挥“元治理”、“元创新”的作用，担负创新公共政策、搭建合作网络、维护合作秩序等公共职能，“有效合作的关键变量是政府建立合作序列的有效程序”。这实际上是在政府自身“减负”、“专注”的同时，也为社会“松绑”、“加油”，能够更加积极有效地引导和促进构建政府、企业与社会组织多元主体之间“真正的伙伴关系”［5］。当然，在这种合作关系网络中，政府、企业、社会组织充分利用网络资源、发挥自身功能优势、积极参与合作关系构建，才能更好地促进社会创新结出累累硕果。

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（责任编辑李淑芳）

纪光欣（1966—），男，山东临沂人，中国石油大学（华东）经济管理学院教授，主要研究社会创新与社会治理；张为娟（1992—），女，山东菏泽人，中国石油大学（华东）经济管理学院行政管理专业研究生，主要研究社会治理创新。

D630

A

1671-7155(2016)05-0026-05

2016-09-01

2015年度山东省社会科学规划研究项目“传统和合思想在国家治理中的‘创造性转化’研究”（项目编号：15CWHJ19）的阶段性研究成果。