发挥优势扩大公民有序参与健全制度推进政协协商民主

宜昌市政协研究室课题组

(宜昌市政协，湖北　宜昌　443000)



发挥优势扩大公民有序参与健全制度推进政协协商民主

宜昌市政协研究室课题组

(宜昌市政协，湖北宜昌443000)

[摘要]人民政协的发展历史、自身特点、性质定位、组织构成等，决定了其在扩大公民有序政治参与中能够发挥其他组织不可替代的作用。结合各地各级政协在政协协商中发挥作用的具体实践，本文探讨了人民政协在扩大公民有序政治参与中的独特优势、作用发挥和保障机制。

[关键词]政治参与人民政协政协协商协商民主

中共十八大报告指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。”人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商机构和人民民主的重要实现形式，其自身特点、性质定位、组织构成、主要职能，决定了人民政协在扩大公民有序政治参与中具有不可替代的独特作用。公民有序政治参与，最关键是两个方面，一是政治参与，二是有序，并使这两个方面有机统一起来。人民政协作为中国人民在实现人民民主的过程中创造的民主形式，其优势就在于它能够在制度层面实现公民有序的政治参与，是公民有序政治参与的重要平台和载体。人民政协加强制度建设，构建多维联系体系，充分发挥广泛联系社会各界别代表性人士和广大人民群众的平台优势，不断激发人民群众政治参与的积极性，扩大公民有序政治参与的有效性，对于中国特色社会主义民主政治建设具有重大而深远的意义。

一、人民政协在公民有序政治参与中的重要作用

(一)人民政协发展历史是公民有序政治参与的传统优势体现

人民政协的发展史本身就是公民有序政治参与的历史。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着人民政协正式成立，中国共产党以开放包容的胸怀，与各民主党派和各族各界人士共商建国大计，完成了协商建国的伟大创举，充分体现了社会各界人士的有序政治参与。中共十一届三中全会后，人民政协进入了新的历史阶段，“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”，据此，人民政协有序政治参与的覆盖面明显扩大。进入新世纪新阶段，面对新形势新任务，人民政协在扩大公民有序政治参与、表达各阶层利益诉求、推进社会主义民主方面的功能突显出来，对人民政协的有序政治参与作用也提出了新的更高要求。

(二)人民政协在扩大公民有序政治参与方面具有独特的制度优势

一是从人民政协的组织构成来看，人民政协汇集了爱国统一战线的各方面人士，在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制，既包括各党派、各人民团体、各族各界的代表，又能积极适应经济社会发展和阶层结构变化，不断吸纳新的社会群体的代表。这样，使各种利益群体代表都能广泛、深入地参加国家政治生活，并将其意见、愿望和要求加以系统、综合地反映，最大程度地实现最广大人民的民主权利，有效避免各种非制度化参与可能引起的社会失序。二是从人民政协的履职内容看，人民政协“推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”的履职目的，与公民有序政治参与“涉及各个层次和领域”以及“促进国家与社会关系良性循环、提高执政党和政府治理公共事务的能力与绩效”的政治参与目的具有同一性。三是从人民政协的活动方式来看，在坚持求同存异的原则上，各界别代表反映和维护各自利益，不是通过竞争与对立的方式进行，而是广泛、充分地协商讨论。这种开放型、协商型的政治制度，能够把社会各阶层引导到建设社会主义现代化的大目标上来，有利于及时、有效地化解矛盾，创造和谐稳定有序的社会。

(三)人民政协是公民有序政治参与的重要平台

人民政协具有几大特点：一是组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，并在共同政治基础上求同存异；二是党派合作性，在中国共产党领导下，各民主党派以政党名义在政协发表意见、提出提案，根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，促进各党派团结合作；三是民主协商性，参加政协的各党派、人民团体和各族各界人士协商国家和地方发展大计，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评，在中国特色社会主义民主政治建设中发挥不可替代的作用。人民政协的这些特点，归根结底，为公民有序政治参与创造了平台，是引导公民有序政治参与最广泛最有效的渠道。新时期的人民政协正处在一个开放的时代，实现公民有序政治参与是时代赋予人民政协的责任，是人民政协与时俱进、创新发展的动力。

二、发挥政协优势扩大公民有序政治参与

(一)发挥政协统战性优势，扩大公民有序政治参与

人民政协是统一战线的组织。党领导的统一战线已经发展成为全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的广泛联盟。统一战线中，党的领导为公民有序政治参与提供了有利的政治环境和制度保障，多样化团体组织为公民有序政治参与提供不同的组织选择，无党派人士、党外知识分子、非公有制经济人士、民族群众、宗教人士、港澳台侨同胞都是建设中国特色社会主义的重要力量。人民政协要准确把握统一战线广泛性、多元性、包容性与社会性的时代特点，把统一战线人士吸纳到现有的制度框架内，加强教育引导，不断巩固共同思想政治基础。要遵循对话、交流、讨论、共识等协商原则，搭建协商平台，拓宽知情渠道，帮助他们加强能力建设，大力支持其搞好参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。要发扬求同存异、体谅包容的优良传统，坚持“三不”方针，尊重和包容不同意见的存在和表达，营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，以民主的作风团结人，不断增进思想共识，推动合作共事。

(二)发挥政协界别性优势，扩大公民有序政治参与

界别组织是人民政协中最具特色、最具发展潜能的组织环节。一个界别就是一个政治参与的渠道。发挥界别在政治协商中的重要作用，就是扩大公民有序政治参与的方式。政协要充分发挥界别对口性和专业性特点，依托界别将政协协商触角延伸到社会活动的基层，依托界别力量开展专业性、综合性的调查研究。要主动适应经济社会发展变化，依照章程合理调整界别设置，将相对重叠的界别合并重组，对一些新出现的群体和专门领域设立新的界别，扩大团结面，增强包容性。要积极促进界别组织与政协系统的有机结合，加强界别与常委会、主席会、专委会等各层面活动的定向对接，将界别活动纳入政协整体活动序列。

(三)发挥政协群众性优势，扩大公民有序政治参与

政协的统战组织性质决定了政协工作是特殊的群众工作。加强政协群众工作，是提升政协协商能力的需要，也是扩大公民有序政治参与的需要。人民政协要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，找准群众关心、关注的热点难点问题，将基层自身难以解决的问题纳入政协渠道，根据不同情况分别转化为提案、建议案、社情民意和协商议题，推动问题的解决。要加强与人民群众的经常性联系，创新联系群众的工作方法，建立政协参加单位、工作机构、政协委员联系基层、联系群众的制度机制，推动政协视线下移、工作重心下移，深入实际、深入基层、深入群众，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，确保重大工作和重大决策必须识民情、接地气、顺民意。要坚持把人民群众作为政协协商的重点，按照协商于民、协商为民的要求，根据问题涉及范围，在人民群众内部深入协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。

(四)发挥政协开放性优势，扩大公民有序政治参与

人民政协工作具有很强的开放性。自成立以来，政协性质定位从成立之初单一的统一战线组织，发展成为三位一体的政治组织；主要职能从政治协商，发展到上世纪70年代末增加民主监督，再发展到上世纪90年代增加参政议政。可以说，政协工作的领域在不断拓展，方式在不断丰富，作用在逐渐扩大，地位在日益提高。这种独特的开放性决定了人民政协是扩大公民有序政治参与的一个不可或缺的重要平台。人民政协要树立开放理念，加强政协组织成员之间、政协组织与各族各界群众的沟通联系，特别是提高委员在政协协商活动中的参与度，解决“月主席、季常委、年委员”问题，保持政协组织的生机活力；搭建开放平台，坚持“开门”协商，鼓励和引导社会各界人士在政协平台上共商国是、建言献策，充分发挥新时期人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用；建设开放政协，更好地发挥政协的制度优势、组织优势、人才优势和渠道优势，把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到政协中来，把各方面智慧和力量凝聚到党和国家事业中来；推进信息公开，利用现代化传媒技术向社会公开政协信息，增进群众对政协工作的理解和支持，提高社会各界对政协工作的信任度和参与度，保障社会公众对政治参与的知情权。

三、公民有序参与政协协商的实践探索

(一)组织平台向人民群众开放,使政治参与主体更加广泛

人民政协的包容性特征要求其不断向人民群众开放，使各界人士有序政治参与的覆盖面不断扩大。宜昌市政协充分发挥制度优势，积极搭建平台，建立“委员进基层网格，群众进协商民主”的“两进”工作机制，坚持“四请两公开”制度，即重要会议请群众列席、重大调研视察请群众参与、民主监督请群众参加、重大民生建议请群众参谋，坚持面向社会公开征集提案线索、面向群众公开征求涉及重大民生问题的意见，将分散的人民群众利益诉求通过社会组织在政协平台上进行集中而有序的表达，把人民群众自发的、非制度化的政治参与转化为有组织、制度化的政治参与。再如，深圳市政协创新推出“委员议事厅”，把协商搬进社区，使各方意见充分表达，不同观点正面交锋，在协商讨论的过程中传播了理性声音，促进了矛盾化解，掌握了社情民意，提升了公民政治参与素养。

(二)积极拓展民主协商功能，使政治参与的内容更加丰富

近年来，全国各地各级政协结合协商民主发展的新趋势和社会发展的新要求，一方面探索协商民主的有效方法和路径，另一方面积极拓展民主协商功能。一是发挥民主监督的协商功能。如浙江省政协和浙江广电集团经济生活频道联合创办的电视栏目《政协视线》，为百姓和有关部门搭起一座协商、交流、参与、监督的桥梁，以其贴近群众、关注民生、敢于直言的鲜明风格，实现了政协民主监督与新闻舆论监督的优势互补，起到了解疑释惑、化解矛盾、集聚才智、推动工作的积极作用，受到社会各界广泛好评。北京市政协积极探索政协民主监督和新闻舆论监督相结合，与媒体合作创办政协专版、专栏和专题节目，市政协坚持民生视角，突出民生特色，配合媒体精心筹划、提供线索、商议选题、协助采编，通过“两个监督”的结合尽量为群众办实事。群众称赞这些栏目的报道“政府看了有压力、有动力，百姓看了顺心、顺气，问题、难点解决了，皆大欢喜”；委员们认为，这种形式拓宽了其履职舞台，使他们能利用媒体、面向社会，开展公开的监督，也使民主监督的张力大增。二是发挥合作共事的协商作用。如安徽合肥市政协积极打造“合肥之友”政协工作品牌，在国内外广泛建立“合肥之友”理事会，坚持以情会友、以友聚商、以诚合作，广泛联络海内外合肥籍精英人士以及关心支持合肥的有识之士，为合肥改革发展作贡献。宜昌市政协建立协商咨询委员制度，每年根据年度工作需要，由专委会提名，人事部门审查，经主席会议审议，聘请一批非政协委员的市内外有关领域或行业具有较大影响力的专家学者、知名人士担任协商咨询委员，任期一年，组织他们参加市政协会议、调研、联谊等活动，一方面扩大了公民有序政治参与，另一方面发挥其专长帮助政协提高议政建言水平。上海市政协则成立了全国首个地方公共外交协会，认真贯彻中共中央精神，充分发挥政协优势，大力开展公共外交的理论研究、实践探索和传播推广，通过邀请外国驻沪领事馆官员、在沪外企高管等外籍人士出席情况通报会，邀请驻沪领事馆官员列席市政协全会开幕式，应邀出席外国驻沪领事馆重要活动等，进一步增强中外相互理解和相互合作。社会各界人士通过政协开放平台和宽广渠道，广泛、深入、有序地参与政治生活，进一步丰富了公民有序政治参与的内容。

(三)组织形态逐步向基层协商路径延伸，使政治参与的渠道更加畅通

2012年初，宜昌市政协从推进社会主义民主政治建设的高度，把政协群众工作作为履职的基本工作，将之纳入人民政协协商民主建设总体布局中去谋划、去推进，探索建立“委员进基层网格，群众进协商民主”的“两进”机制，在深化政协群众工作中扩大公民有序政治参与，推进协商民主发展。一是为公民有序政治参与提供制度保障。宜昌市政协按照“系统性、层次性、可操作性”原则，先后出台系列配套制度和办法，形成“1+5”群众工作制度、“1+3”界别工作制度、三联(政协界别、参加单位、专门委员及乡镇政协联络组处联企业、联社会组织、联村)制度，进一步建立政协委员与基层群众、界别群众的经常性联系，加强政协协商与基层协商的衔接配合，保障了公民有序政治参与工作的常态化、规范化、制度化。二是扩大公开征求意见的领域。宜昌市政协通过开展提案线索多途径公开征集活动，对群众提供的线索进行归纳整理，编辑下发《反映社情民意信息征集要目》和《撰写提案参考题目》，有意识地安排委员、界别、专委会围绕群众关注的热点问题进行重点调研，推动中共党委、政府领导的重视。在此基础上，把市政协常委会、专委会年度主要会议协商议题，重点视察活动主题等纳入公开征求意见范围，作为经常性的工作程序。三是扩大协商过程的群众参与度。即坚持在调研视察中请群众参与。通过召开座谈会、走访调查、典型调查、实地考察、问卷调查等方法，倾听专家的意见和群众的呼声;坚持在协商会议上请群众列席，邀请基层群众代表列席政协全体会议、常委会议、专题协商会议、委员约谈会;坚持在提案督办时请群众监督，邀请提案人、群众代表全程参与提案办理工作，在媒体公示重点提案、公布办理责任、公开办理实效，实现了对提案督办全过程的群众监督。四是建立“六步协商”法。宜昌市政协从加强自身能力入手，推行“六步协商”，将政协最为重要、最为经常的会议协商，分为开题协商、调研协商、内部协商、会前协商、会中协商、跟踪协商等六个环节，从而加强政协内部、政协与社会、政协与党政的沟通，实现商以求同，协以成事。

(四)政协信息向政协委员和社会公众开放，使政治参与的条件更加便利

信息的沟通和获取是政治参与的重要条件。宜昌市政协定期邀请党政领导通报全市经济社会发展情况，让委员知“政情”；以专委会和委员活动小组为单位，参加社会活动，让委员明“社情”；组织委员深入社区视察调研，让委员晓“民情”，真实反映社情民意和群众呼声。同时，利用现代化传媒技术向社会公开政协信息，增进群众对政协工作的理解和支持，提高社会各界对政协工作的信任度和参与度，保障社会公众对政治参与的知情权。

四、切实加强公民有序参与政协协商制度保障

第一，完善协商制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色政治文明的协商机制，也是我国目前实现协商民主的主要形式。当前，我国社会已经进入了一个利益分化、利益多元、利益冲突的阶段，如何在人民政协中使新的社会阶层和利益群体尤其是弱势群体的利益得到应有的、有序的表达，是目前政治协商制度面临的挑战。面对以上问题,应该进一步推进政治协商制度化建设。党的十八大报告也明确要求推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，其中在制度建设方面可以利用人民政协这个既有平台构建一个基于权利的多维度利益表达机制,将日益分化的社会力量纳入到这个不断完善的制度结构中来，使社会利益能够通过规范化的渠道加以表达，同时根据社会分化的现实，在人民政协组织中，建立专业化的协商机制，例如党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制。在这些机制中，逐步完善基于宪法和法律的权利制度，逐步扩大在现有法制框架中尚未发挥的空间。

第二，规范协商程序。坚持程序建设实用、简明、高效、透明的原则，重点对政治协商、参政议政、民主监督进行程序建设。将政治协商和参政议政的过程和内容纳入到地方中共党委的民主决策机制中，使政府决策能够体现各个群体的利益要求，保证社会各个群体都有机会平等地在人民政协中讨论、对话、协商，进而实现不同群体的利益整合。应该从知情、沟通、反馈三个环节入手严格完善民主监督程序，进一步明确民主监督权限的范围和行使程序，把民主监督作为预警机制、纠错机制的功能充分发挥出来，保证群众利益不受损害,从而有效缓解干群关系，增强中国共产党执政的合法性。

第三，扩大协商对象。在高度重视党派间的协商，高度重视以党派名义进行的调查、建议的同时，要最大限度地扩大协商的对象范围，最大限度地吸纳社会不同阶层、不同利益群体人士进入政协，尤其是吸纳新兴社会阶层，不断扩大政协组织的覆盖面。人民政协由界别组成，具有广泛的代表性。但随着社会的发展和变革，一些新兴社会阶层不断涌现，如自由职业者、行业经纪人、农民工等。按照原有的界别划分已经不能满足日益变化的社会阶层的需要，要适当增加界别设置，使社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在政协中能够有自己的代表，使政协的民主协商能够最大限度地包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，使人民政协真正成为最广泛的爱国统一战线组织，真正成为我国政治生活中各阶层、各利益群体反映诉求、表达诉求的和实现诉愿的重要形式和场所，为扩大公民有序政治参与提供更广泛的组织基础。

第四，丰富协商形式。人民政协的政治协商、民主监督和参政议政是协商民主的重要形式，但在实际政治生活中，民主协商已经大大超出政协的范围，可以有多种实现形式。要主动适应民众借助互联网表达政治意愿和利益诉求的形式，探索加强在网络表达利益要求中的协商和对话式民主机制，引导网民进入规范、有序、可控的协商民主政治体系。要探索政协协商与其他协商渠道衔接配合的方式方法，扩展公民政治参与空间，拓宽公民合法理性有序表达利益诉求的渠道。

第五，拓宽协商内容。目前，协商的议题以经济、社会、文化、教育等方面的问题居多，而政治性的议题，如重大的人事任免、立法，重大的改革措施以及利益的调整等层面的内容偏少，即使有这方面的内容也多是通报情况而不是进行协商。要把协商内容拓展到经济、政治、社会、文化、生态文明建设和党的建设的各领域各方面。协商民主的特征之一是协商的政治性，所以尤其要加强对政治性议题的协商，这也是落实党的十八大报告中提出的“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与” 和中办《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出的“鼓励各级政协根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围”的精神，起到促进党政部门科学决策和民主决策的目的。

第六，规范协商程序。公民有序政治参与讲求实用性、透明性、有序性，要重点抓好遴选告知、调研知情、沟通协商、成果反馈等程序设计和制度建设。一是遴选程序。公民有序参与不等于人人参与，必须对参与的公民进行必要的遴选。在人选上要突出代表性、专业性，在程序上要突出公正性、民主性，要紧扣协商活动的主题，采取自荐、推荐等方式，把与协商问题利益相关的群众代表选出来，把从事相关工作或研究专家代表选出来，经主席会议讨论确定人选。二是告知程序。参与协商的公民代表推选出来后，政协应及时告知其本人及所在单位，同时告知协商议题及协商计划安排，并为普通公民代表提供书面函件，以便其广泛征求意见，及时开展调研，充分准备发言。三是调研程序。普通公民和政协委员相比，社会影响力、知名度有限，知情明政的渠道要窄，调查研究的难度要大。政协要充分保障普通公民的知情权，公民进行自主调研时要提供必要支持，协调有关单位提供必要材料，政协组织开展系统联动调研、多方联合调研时，要尽可能纳入普通公民，既帮助其了解更多情况，也帮助其提高调研分析能力。四是协商程序。在协商会议中要安排时间听取公民代表发言，鼓励公民代表充分发表意见，涉及群众利益的实际问题要充分听取公民代表意见。五是反馈程序。要及时向公民代表反馈协商意见办理情况，对涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的协商建议的办理复文，应当通过适当方式进行公开，对于一些未形成一致意见、有争议和比较敏感的问题，向提出意见的公民代表进行个别反馈。

第七，落实协商结果。协商民主的最大特点是要吸纳各种不同的意见、不同的观点、不同的利益诉求，在协商一致的基础上制定某项政策。一般情况下，执政党提出的协商议题在大的原则上都能达成一致，但不排除一些具体问题上的不同意见和要求，这些意见和要求如何在决策中得到体现？如果不能达到一致意见是否反馈说明，又能否进入最终决策程序？要解决这些问题，都需要建立和完善协商的反馈机制，涉及协商决定的公示和公布，以及协商决定的实施和监督等方面。这几个环节非常重要，体现着协商的有效程度，值得我们研究。应该加强这方面的制度化、规范化建设，比如形成条例，条件成熟还可以考虑法律化的问题。

责任编辑：胡小燕

[作者简介]宜昌市政协研究室课题组，执笔：向军(1971—)，男，湖北当阳人，宜昌市政协副秘书长、研究室主任。

[收稿日期]①2015-12-04

[中图分类号]D627

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)01-0030-06