人民政协理论研究对加强政协界别协商的探索和思考

湖北省政协研究室课题组

(湖北省政协，湖北　武汉　430071)



人民政协理论研究对加强政协界别协商的探索和思考

湖北省政协研究室课题组

(湖北省政协，湖北武汉430071)

[摘要]由界别组成是人民政协的显著特点。本文以湖北省政协界别协商的主要做法为例，总结了其好的经验，并从提高界别协商组织化程度、加强界别工作制度化建设、加强专委会能力建设、积极培育界别协商文化四个方面对加强政协界别协商的途径进行了探讨。

[关键词]人民政协界别界别协商

人民政协是我国唯一一个由众多界别组成的政治组织，由界别组成是人民政协的显著特色。突出政协组织特色，积极推进界别协商，对于充分发挥人民政协协商民主重要渠道和专门协商机构的作用具有重要意义。中共十八大以来，湖北省政协统筹推进各种协商形式，重点打造以月度界别协商座谈会为主要形式的界别协商平台，进一步加强了政协协商民主建设，扩大了界别群众有序政治参与，推动了党政机关科学民主决策，有力促进了湖北省经济社会快速发展。

一、界别协商的内涵以及推进界别协商的重要意义

(一)界别协商的内涵

界别是人民政协特有的组织形式，是参加人民政协的各党派、人民团体、各民族和各界人士在政协组织中的具体划分，也是政协履行职能、开展活动的基本单元。人民政协的“界别”提法，是2004年政协章程修正案写入政协章程的。政协组织是我国唯一一个由界别构成、并能直接体现社会阶层结构的政治组织。从一定意义上说，界别是社会阶层结构在政协组织中的反映。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出，由界别组成是人民政协组织的显著特色。

界别协商，就是以界别为单位，组织政协委员围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，在决策之前和决策实施之中开展的各类参政议政履职活动。根据协商主体的不同，界别协商可分为界别内部的协商、界别之间的协商以及政协界别与党政部门之间的协商，开展得最经常、对发展政协协商最具意义的是政协界别与党政部门之间的协商。

(二)推进界别协商的重要意义

一是界别协商有利于提高政治参与广度。人民政协由界别组成，是我国代表性最强、联系面最广的政治组织。以政协全国委员会为例，中国所有合法政党、主要人民团体、56个民族和五大宗教团体都有其代表人物担任政协委员。可以说，政协的每一个界别，既是联系群众的一条重要渠道，也是公民政治参与的一条重要渠道。如湖北省政协工商联界别在“破解我省民营经济发展难题”界别协商座谈会会前调研中，除与有关地区、有关部门座谈外，还对100多位各方面有代表性的民营企业家进行深度访谈，有力地拓展了民营企业从业人员的诉求表达渠道。

二是界别协商有利于提高政治参与效率。公民个体诉求的表达总是海量的、零散的，因而效率也是低下的，必须通过一定的媒介将这些海量、零散的意见加以归纳整理，进而提交决策部门。政协界别正是这样一种集合公民意见建议、可以形成共识的媒介，通过界别协商，能够极大地提高公民政治参与的效率。如“我省健全药品供应保障体系，强化基本医疗卫生制度”界别协商座谈会会前调研中，有关完善药品定价和调价机制、推进药品流通领域改革、加大对药品供应保障监督力度等问题，各方面发表了大量意见，甚至是互相对立的意见，通过界别协商，对这些意见进行了很好的梳理和集合，从而提高了政治参与的效率。

三是界别协商有利于提高政治参与质量。政协界别汇聚了我国社会各个方面的优秀人才，是一个综合性的“人才库”和“智囊团”。这种人员构成上的突出优势，使得政协界别有条件、有能力深入研究一些具有综合性、战略性、前瞻性的重大问题，为中共党委和政府决策提出高质量的参考意见和建议。如“随州大遗址保护与利用”界别协商座谈会，既凝聚了全国政协文史和学习委员会领导以及全国知名专家学者的智慧，又集中了省政协有关界别以及省直有关职能部门的力量，群策群力，使随州大遗址保护与利用工作思路更清晰、方向更明确、措施更具体，有力推动了该项工作的开展。

二、湖北省政协界别协商的主要做法

(一)关于界别协商的形式和主体

湖北省政协界别协商主要采取界别协商座谈会的形式展开，是一种在政协界别与有关党政职能部门之间进行的外部协商形式。界别协商主体，一是湖北省委、省政府领导与有关地区、有关部门负责同志，根据协商议题，每次邀请若干个职能部门参加；二是省政协界别及界别委员，每次协商活动安排若干个界别参加，省政协主席、分管副主席原则上参加协商活动；三是部分专家学者。如2015年3月，湖北省政协召开的“推动武汉抗战纪念馆建设”界别协商座谈会，就是在湖北省政协全体会议闭会期间，民革、九三学社、文艺新闻出版界、社会科学界等四个界别，与武汉市政府和省文化厅、省委党史研究室、省文物局、武汉市文化局等省市关部门开展的一次协商活动，省政协杨松主席、省政府副省长郭生练、省政协副主席王振有出席，著名中共党史学者毛磊应邀出席。

(二)关于协商议题的遴选和确定

一是坚持“党政所需、群众所盼、界别所长”的选题原则，议题尽可能体现界别代表性、领域深度性、行业专业性，切口较小、内容具体、焦点集中。二是完善议题遴选机制。实行界别活动小组负责人及界别委员“荐题”、省直有关职能部门“点题”、省政协研究室及各专门委员会“选题”相结合，并由省政协研究室汇总报批。三是完善议题确定机制。省政协主席研究审议年度界别协商计划，将之作为省政协年度协商计划的重要组成部分，报中共湖北省委常委会议研究，并由省委转发。2014年，湖北省政协界别协商议题，如破解民营经济发展难题、随州大遗址保护与利用、发展职业教育、养老服务体系建设、健全药品供应保障体系、加强未成年人安全教育等，正因为遵循了上述遴选原则和确定机制，所以取得了很好的效果。

(三)关于协商活动的筹备和开展

首先，湖北省政协把界别协商活动筹备工作的重点放在深入调查研究上，会前组织若干个调研组，深入到有关地区、部门和界别群众之中，以多种多样的形式开展调查研究，听取各方意见建议。如“外资企业在湖北发展环境问题”界别协商座谈会，会前有关界别组织了完善政府服务、拓宽融资渠道、加强引智引资平台建设、建设外资企业成长高地、认真落实政府有关政策等五项调研，提出了六篇高质量的调研报告。其次，湖北省政协加强界别协商过程中的交流互动，在思想和观点的碰撞中激发出好思路、好办法、好点子，形成广谋良策、广聚共识、广纳群言的生动局面。如在“未成年人安全教育问题”界别协商座谈会上，政协委员与出席会议的省委宣传部、团省委、省妇联等单位负责人我问你答，相互交换看法，形成许多共识性的意见建议，受到与会的省政府领导同志高度评价。

(四)关于协商成果的报送和办理

首先，加强对协商成果的整理和报送。2014年湖北省政协全部9次界别协商座谈会，均以“省政协界别协商座谈会关于……建议”的形式进行综合整理，并以省政协办公厅的名义报送省委、省政府。与此同时，一些重要的专项意见建议另以提案、社情民意信息等形式报省委、省政府分管领导。其次，省委、省政府及有关地区、有关部门高度重视政协界别协商的意见建议，加强批示、办理、反馈。2014年的全部9件界别协商座谈会的综合报告，都得到了中共湖北省委、省政府领导的批示，省委办公厅、省政府办公厅要求有关部门认真采纳办理政协界别协商的意见建议，推动决策和工作。

三、湖北省政协界别协商的主要经验

(一)健全界别协商制度机制，做到起点高、落点实

界别协商是人民政协协商民主的新形式，特别需要建立健全各项制度机制，确保界别协商工作程序化、规范化、系统化。在建立健全界别协商制度机制中，要注重处理好三个关系：

一是处理好高与低的关系。一方面，坚持界别协商的高规格。2013年，湖北省政协研究出台了《关于加强界别协商工作的办法》，明确界别协商工作在省政协主席会议领导下进行，并将界别协商纳入省政协年度工作要点和年度协商计划予以统一部署，包括界别协商计划在内的省政协年度协商计划经省委常委会研究批准后由省委转发，确保界别协商在省委和省政协的领导下进行。同时，省政协领导还直接参与界别调研和协商工作。省政协主席会议成员都要亲自参加相关界别协商前的调研活动，每次界别协商会议，至少有一名省政协领导参加，省政协主席一般必须出席，有的界别协商会议有省政协主席在内的三位省政协领导参加。界别协商虽然规模不大，但规格却很高，这一特点加强了对界别协商的指导，确保了界别协商的实效。另一方面，坚持界别协商的落点实。界别协商不仅有省委、省政协的领导，大量的具体工作还有省政协机关对口联系的处室牵头组织和落实承办，包括界别协商的谋划、准备、组织、后续工作等都明确了由相应的处室来落实，确保了界别协商工作组织周密，高效有序。统筹好高与低的关系，界别协商形成了省政协直接领导、专委会和机关处室协同推进的良好局面。

二是处理好内与外的关系。党委领导、政府支持是政协有效开展界别协商的重要保证，同时，省直相关职能部门或单位还是界别协商的主体之一。省政协注重在加强内部建设的前提下，加强与党委、政府和有关职能部门之间的沟通联系，积极争取党委的领导和政府的支持。首先是健全政协界别与党政部门的对口联系机制，为界别协商畅通知情咨政渠道、搭建协商建言平台。其次是建立邀请政府领导出席界别协商会议的制度，在开展界别协商议政时，邀请一位副省长出席，并以省政协办公厅名义邀请省直有关部门或单位参加。第三是加强政协和党政工作制度的衔接，将界别协商程序和党委的议事规则、政府的工作规则对接，加强对界别协商活动中委员所提意见和建议的跟踪督办，促进界别协商成果的办理、落实和反馈。

三是处理好远与近的关系。界别协商成效不仅取决于协商工作组织的好坏，还取决于界别组织建设的完善与否。完善界别组织功能是有效推进界别协商的重要保证。因此，在加强界别协商工作的同时，省政协还注重加强界别组织建设。首先是健全界别组织，建立委员界别小组，选配好界别召集人。本届省政协相继出台了《关于成立十一届省政协界别活动小组的通知》、《关于将十一届省政协界别活动小组组长明确为委员工作委员会组成人员的通知》等文件，从组织机制上改变有界别、无组织依托的现状。其次是进一步完善政协领导分工联系界别制度，加强对界别协商活动的组织指导工作；完善专委会和处室联系相关界别制度，加强对界别协商活动的联络协调工作。第三是加强与各参加单位经常性工作的互动交流，邀请和安排省各民主党派、省工商联协同开展调研、视察、协商等活动，创造条件支持他们在政协发挥履职作用。第四是加强界别间的互动联系，就界别委员共同关心、专业相近的课题，开展界别联组式的调研视察、协商交流活动。

(二)创新界别协商平台，做到形式活跃、灵活高效

2013年以来，省政协积极探索界别协商的特点规律，在规范界别协商程序的基础上，对界别协商的主体、议题、形式以及协商成果的转化利用等进行大胆创新，打造了形式多样、活跃有序、务实高效的月度界别协商平台。2014年全年共开展了9次界别协商座谈会，23个界别的200多名委员参加界别协商讨论，2015年又安排了10次界别协商活动，大大增加了省政协的协商密度，为界别委员和群众开展政治协商和参政议政搭建了有效平台，取得了良好的社会反响。

增强协商主体的广泛性。界别协商活动以省政协界别委员和省直有关职能部门或单位为主体，但也不局限于这些对象，还视情邀请科研院所专家学者、相关行业领军人物、普通群众代表参加，不仅扩大了委员的参与面，较好地解决了“年委员、季常委、月主席”的问题，调动了政协委员参与协商民主的积极性，而且扩大了公民的有序政治参与，维护了公民的民主权利，增强了协商议政的专业化水平。

增强协商方式的互动性。因界别协商座谈会规模不大、参与人数有限，本着开放、民主、尊重、包容的原则，每次座谈会都鼓励参会各方充分进行交流互动，深入开展协商讨论。无论参会代表是何种身份，都能平等对话，畅所欲言，理性包容，在思想观点的碰撞中激发出不少好思路、好办法，呈现出广谋良策、广聚共识、广纳群言的生动局面。

增强协商成果利用的实效性。界别协商成果转化落实的好坏，直接决定界别协商的成效。省政协高度重视界别协商成果转化利用的及时、有效。每次界别协商后，省政协研究室及时以综合情况报告、提案、社情民意信息等形式将界别协商成果报送省委、省政府供决策参考。同时，完善成果转化反馈制度，召集相关单位和部门定期对协商民主的组织实施进行沟通协调，促进协商成果“落地生根”。目前，每次协商成果的报送都做到了有领导批示、有实施意见、有落实反馈，确保协商成果能进入党政部门决策，切实发挥推动经济社会发展的作用。比如，对“关于破解我省民营经济发展难题”界别协商会提出的建议，省委书记李鸿忠、副省长张岱梨都予以签阅，并要求省政府办公厅会同有关部门就所提建议统筹研办。对“加快推进我省社会养老服务体系建设”界别协商会报送的意见建议，省委书记李鸿忠专门批示“建议很好”，并明确落实单位和意见。

(三)加强界别协商资源整合，做到集中力量、以小博大

要提高界别协商实效，就要加强界别协商与政协现有资源的整合，通过界别协商这一载体形成解决棘手问题的合力，达到以小撬大、推动经济社会快速发展的目的。一是与专题协商、对口协商和提案办理协商整合。界别协商与专题协商、对口协商和提案办理协商彼此相对独立，却在议题内容、工作机制上有不同程度的交叉，是在不同层面、角度界定的协商形式，实际上密不可分。因而在开展界别协商时，可充分利用专题协商、对口协商和提案办理协商的资源，使界别协商效益最大化。二是与政协系统联动整合。系统联动是政协各级组织以经济社会共性问题为纽带，搭建合作平台，整合自身力量，共同助推问题解决的一种重要工作机制和方法。对于牵涉面广、难以解决的棘手问题，可将相关界别协商与系统联动结合起来，集合各级政协的力量共同调研、视察、协商，做到上下联动、优势互补、成果共享，一起促进问题的解决。三是与政协长期跟踪调研、咨询论证和委员视察整合。深入的调研论证是界别协商取得成效的基础，我们注重界别协商前的调研工作，将界别协商调研与政协长期跟踪调研、咨询论证和委员视察结合起来，统筹安排，科学推进，提高质量。

以“随州大遗址保护与利用”为主题的界别协商很具典型性和代表性。一是与相关重点提案督办结合起来。实现界别协商与提案办理协商的整合，更有利于协商讨论的深入和有关问题的解决。二是与政协系统联动结合起来。从全国政协到省政协、市政协、县政协四级政协共同围绕“随州大遗址保护与利用”这一议题展开展协商讨论，争取国家相关支持，甚至使有关意见建议上升为国家战略，推动问题的解决。随州市政协、襄阳市政协和荆门市政协等市县政协还就这一问题进行跨区域协商。这是在加强上下联动、跨区域多层次协作方面的进一步创新。三是与委员视察结合起来。针对“随州大遗址保护与利用”这一议题的特点，邀请全国政协以及省直有关职能部门负责同志，组织省政协民进、文化艺术、新闻出版界别委员一起到随州召开现场会，使各方面在现场视察的基础上能面对面地进行充分沟通、协商和讨论。四是充分发挥各方面的聪明才智，大幅提高了问题研究的深度和广度。这次界别协商既凝聚了全国政协文史和学习委员会领导以及全国知名专家学者的智慧，又集中了省政协有关界别以及省直有关职能部门的力量，群策群力，使随州大遗址保护与利用工作思路更清晰、方向更明确、措施更具体，有力推动了该项工作的开展。

四、加强界别协商的途径

目前来看，各地界别协商工作开展得比较活跃，也形成了一定的经验，但仍存在一些问题：界别设置明显滞后于经济社会的快速发展，一些新经济组织和新职业人士难以有效反映自身诉求；一些界别的组织化程度低，在界别协商中委员的界别代表性不强；界别协商的形式不够多样，对推动实际问题的解决成效不够显著；一些地方界别协商工作随意性强，程序不够规范，影响了界别协商效果和委员履职的积极性……这些都需要在实践中进一步探索、理论上进一步研究，切实加强界别协商工作，增强界别协商实效。

(一)提高界别组织化程度

一是湖北省政协根据各界别委员的数量，将32个界别整合为30个界别活动小组，明确了各个活动小组的组长、副组长，具体负责界别活动小组开展活动的召集和协调工作。担任组长的多是各党派团体的负责同志和曾担任过党政部门主要领导职务的同志。各界别明确1人担任界别活动小组联络员(非政协委员)，在组长和副组长领导下，承担界别活动小组开展活动的具体联系和服务工作。二是湖北省政协机关加强对界别活动小组的服务工作。省政协委员工作委员会负责统筹省政协界别工作，包括承担成立界别活动小组、提出小组负责人建议人选、小组负责人的调整、小组开展活动的综合管理、小组开展活动情况统计汇总等工作。省政协办公厅相关处室负责具体承办界别活动，包括界别活动的联系、协调和服务工作，界别活动的成果转化、工作总结等文稿工作，委员参加界别活动的信息登记及存档工作等，界别调研、视察形成的调研报告、视察报告由省政协办公厅统一报送。

(二)加强界别工作制度化建设

一是加强界别工作制度的系统设计、顶层设计。湖北省政协出台了《关于进一步发挥界别作用的实施意见》，就各界别在省政协办公厅对口联系处室、各界别活动召集人、分工联系各界别的省政协领导和省政协办公厅负责人、界别活动的组织实施、在省政协经常性工作中发挥界别作用、界别活动宣传、界别活动经费保障等方面都作出了具体规定，从而为省政协界别工作提供了重要制度保障。二是根据轻重缓急原则，制定界别工作具体制度。比如出台了《关于加强界别协商工作的办法(试行)》，对政协界别协商的定位和主体、界别协商活动的开展、协商成果的形成与转化运用、界别协商工作的组织领导等作了明确规定；制定了界别协商工作计划，每年的每个月举办一次界别协商活动。三是建立界别工作考核评价机制。对界别协商、界别提案、界别视察、界别调研以及界别学习、界别联谊等界别履职工作与活动情况进行指标量化考核。对界别履行职能的工作与成效进行分类设置，建立量化考核的指标体系，为加强对界别的考核与管理提供制度依据。

(三)加强专委会能力建设

界别协商的成效，不仅取决于界别委员和省直有关部门负责人水平的高低，还在很大程度上取决于界别协商组织水平的好坏。政协人才荟萃、智力密集、民意集中的优势能否充分发挥，靠的也是政协的组织能力。应通过加强专委会能力建设，为创造界别协商的优良环境提供强有力的支撑。一是进一步推进政协专委会制度机制建设。2015年6月，全国政协对专委会通则进行了修订。通过加强建章立制工作，建立健全一套科学合理的专委会工作制度体系，以制度规范工作、提高质量。二是加强专委会服务保障能力建设。界别调研、协商的参与面广、工作头绪多、组织协调任务重，必须具备很高的组织协调和服务保障能力。要树立“细节决定成败”的理念，把组织协调和服务保障工作做细、做实、做周到，让领导放心、让委员满意，促进界别沟通交流和协商议政，树立政协组织的良好形象。三是切实提高专委会开拓创新能力，更好地适应政协事业面临的新形势、新任务。根据中共中央实施“四个全面”战略布局和推进人民政协协商民主建设的要求，与时俱进，不断加强机关和专委会参谋能力建设，加强政协理论、制度、机制和方法创新，特别在界别协商参与人员遴选、界别调研、界别协商活动的组织方面引导机关和专委会突破原有的思维定势和工作套路，加强谋划，创新方法，切实增强界别协商的质量效益。四是充实和优化专委会干部队伍。专委会工作任务重、标准高，在政协界别建设中发挥着重要的组织协调作用。要以政治强、业务精、专业好、作风实为标准，进一步配齐配强专委会干部，注重围绕专委会的专业特长选人用人，加强专委会干部的学习培训、岗位交流、工作锻炼，着力提高专委会干部的专业素质，进一步引导他们强化责任心和进取心，始终保持蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，以强烈的“本领恐慌”坚持不懈抓好学习，自觉提高工作标准，不断开创专委会工作新局面，为提高政协组织的社会影响做出自己的贡献。

(四)积极培育界别协商文化

界别协商文化就是以界别群众的参与为基础，在协商民主的发展进程中，形成的一种共同的文化认同、文化心理和文化追求。这种文化的形成是协商民主文化的影响和熏陶，也源于长期、深入的界别协商实践。省政协注重在界别协商过程中，不断培育界别协商主体(界别委员群众和党政部门负责人)协商意识，提高参与协商民主的能力，做公正、平等、理性、包容的协商表率。强化委员的界别意识，引导委员认识到自己是由各个界别协商推举产生的，在参与界别协商时代表的不是个人，而是整个界别群众的意愿和诉求，从而不断强化对所在界别的认同感和代表性；加强对委员履行界别代表职责的考核，探索委员向界别通报活动情况、开展年度述职、接受界别群众监督等制度，并将为界别履职的表现纳入委员履职管理，作为能否被推荐连任的重要依据。利用传媒积极向社会宣传政协界别协商的创新实践，提高界别协商的认知度，营造良好的界别协商氛围。发动广大理论研究者和政协实际工作者不断加强界别协商理论探讨，深化协商民主文化思想内涵研究，及时总结提升界别协商文化，以界别协商文化的发展推动人民政协界别协商工作进入新境界。

责任编辑：胡小燕

[作者简介]湖北省政协研究室课题组，执笔人：许青(1973—)，女，湖北蕲春人，湖北省政协研究室综合处副处长。

[收稿日期]①2015-11-05

[中图分类号]D627

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)01-0024-06