试论资源环境审计与生态文明建设

2016-03-15常建昕

甘肃科技纵横 2016年11期

关键词：审计工作环境保护文明

常建昕

（兰州市审计局，甘肃兰州730030）

试论资源环境审计与生态文明建设

常建昕

（兰州市审计局，甘肃兰州730030）

阐述了合理利用自然资源，加强生态保护，推进资源环境审计与生态文明建设的协同与互补，建立和完善资源环境审计工作制度，来促进生态文明建设，实现我国经济社会全面协调可持续发展。

自然资源；环境审计；生态文明建设

自然资源是人类赖以生存和发展的基础，随着经济的快速发展，自然资源被过度开发利用造成的资源枯竭和破坏，使生态环境与人类生存的矛盾越来越尖锐，生态环境保护也成为当今社会经济发展的重要课题。本论述仅就资源环境审计工作推进生态文明建设谈些粗浅的认识。

1　生态文明建设对资源环境审计的要求

党的十八大将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，明确提出要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。在生态文明建设的背景下，审计作为国家治理的重要监督部门，对促进经济与环境协调发展，推动生态文明建设起着重要的作用。

2000年11月，国务院颁发的《全国生态环境保护纲要》中明确要求建立生态环境保护与建设的审计制度。2012年11月，党的十八大召开，标志着党的生态文明建设理念、方针和政策的成熟，为我国的资源环境保护事业发展指明了方向。党的十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，从生态文明角度探讨进行资源环境审计的研究。顺应国家对生态环境保护工作的监督需要，资源环境审计工作也日渐提上日程，审计署于2003年6月成立了环境审计协调领导机构，开展了相关的资源环境审计工作，2009年9月出台了《关于加强资源环境审计工作的意见》，明确提出今后资源环境审计工作的指导思想、主要任务和发展目标。多年来，经过各级审计机构对资源环境审计实践经验和理论研究的不断总结，我国资源环境审计有了明显的进步，各级审计机关积极主动加强资源环境审计工作，不断探索资源环境审计新路子，创新资源环境审计手段和方法。目前，各省市已陆续成立资源环保审计处，从环境审计机构的设立、资源环境审计工作发展规划的制定、环境审计工作协调机制的建立等方面不断探索资源环境审计模式，有效发挥着国家审计在国家治理中的“免疫系统”功能。

2　资源环境审计对生态文明建设的推进作用

审计工作近三十年的发展历程，虽然在资源环境审计方面进行了探索，但与我国资源环境的严峻形势相比，与公民环境意识不断增强相比，与生态文明建设目标和要求相比，还存在诸多不适应的问题，迫切需要在资源环境审计内容、方法、思路、制度等方面进行完善、拓展和创新。开展资源环境审计工作，把生态文明建设融入国家政治、经济、文化发展的全过程，监督资源开发利用及环境保护，防范和追究在生态文明建设过程中出现的违法违纪和履责不到位的问题，从而更好促进生态文明建设，完成国家赋予审计机关的重大使命。

2.1宣传环境保护，助力生态文明建设

生态文明建设是一项长期复杂的系统工程，需要几代人的不懈努力，需要政府各部门监督力量的推动。当下，应全力倡导环境保护意识，增强公民的道德法律观念，树立生态文明观，大力宣传保护环境，从小事做起，从身边做起，让环境保护意识深入人心，实现全民参与环境保护和法律监督的管理，履行自身对环境保护的责任。审计作为国家治理监督体系中的主要手段，在资源利用、环境保护工作中责无旁贷，着力加强资源环境审计宣传，增强审计机关在资源环境审计工作中的受托监督责任意识，强化自身作为政府部门对环境资源管理的监督责任，把对资源环境的监督作为一项长期持续的工作来抓。只有全民树立了环境保护意识，才能理解生态保护，大力支持生态保护工作，也才能支持资源环境审计工作，为环境审计营造良好的氛围，推动资源环境审计工作有序开展。

2.2创新审计方式，提高环境审计效率

资源环境审计不同于一般的审计，审计对象的广泛和具体审计项目的不同，实施审计的方式方法也要进行不断地跟进。资源环境审计侧重于事项的过程和趋势，各级审计机关在使用传统审计方法的同时，亟需开创适用于资源环境审计的新手段。一是审计署和地方审计机关之间、上下级审计机关之间、同级审计机关之间、审计机关与提供审计事项帮助的部门之间，应充分利用各自优势，形成联动机制，有效整合资源优势，实现资源共享、成果共享的合作审计；二是实现常规审计和环境绩效审计的结合，在对环境保护专项资金进行财务收支审计的同时，增加对资源环保机构设置的健全合理、资源环保建设项目技术可行等方面的的审计内容；三是对某些重要的环保审计项目实施全过程的跟踪审计，确保重点建设项目资源环保工作措施和规划得到落实，控制或纠正项目实施过程中的突出问题，促进有关部门和单位建立健全项目落实制度和有关法规制度；四是将资源环境审计的内容融入到财政、金融和经济责任等审计工作中，让不同的审计在融合中相互促进，创建资源环境审计与其他类型审计紧密联系的局面，构建多元化资源环境审计工作格局，节约审计成本，避免重复审计，从而提高审计工作效率和质量；五是建立与环境保护相关部门联网的实时监测系统，创新计算机审计方法，探索资源环境联网审计。

2.3拓展审计内容，突出地域审计特色

长期以来，资源环境审计主要侧重于资金方面，内容单一、审计范围较窄，对生态文明建设未起到很好的推动作用。当前，在做好土地、林业、渔业、森林、矿产和可持续能源在内的资源的合理开发、利用和管理审计的同时，积极探索并开展水环境污染、大气污染治理、土壤污染、废物污染管理等在内的环境治理审计是当务之急。一是围绕环境保护基本国策和可持续发展战略，关注区域资源环境重大政策和重大经济活动落实情况；二是检查政府部门环境保护项目计划和目标执行情况；三是检查资源环境重点项目建设和运营效果；四是关注环境治理审计中的资源消耗、环境污染和生态修复等问题；五是关注区域自然资源资产数量和质量变化，检查环境保护政策绩效、社会绩效和生态绩效。

无论是开展资源管理的审计，还是环境治理的审计，都应当结合当地治理生态环境的地域特色来开展审计工作。当前，我国各地大气污染物排放量大、大气环境污染物浓度高、区域性大气复合型污染严重，大气污染治理工作日益紧迫。兰州市从2013年以来，把治理大气污染作为一号工程来抓，全面推行城市网格化管理，层层签订目标责任书，从环境立法、工业减排、燃煤减量、机动车尾气达标、扬尘监控、林业生态和环境监管能力等方面下大力气，取得了明显效果，空气质量明显改善，成为全国环境空气质量指数下降最快的城市之一。因此，环境治理的审计工作，应结合当地资源环境治理特点来开展，兰州市大气污染防治履责审计就突出了兰州市近几年在环境治理工作中的成绩，并以此可以总结经验加以推广，以完善资源环境审计的内容，发挥地域特色，促进当地生态文明建设。

2.4健全考核制度，完善责任追究制度

党的十八届三中全会提出“要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，首次提出不再以GDP论干部任职的政绩，而是将其所管理的自然资源是否得到保护，生态环境机制是否落实到位等纳入了政府考核体系。2015年11月中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，要求通过审计对领导干部履职情况进行全面客观的审计评价。

目前，由于我国环境问责体系缺失，尽管已将绿色GDP、生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但具体实施仍存在着诸多障碍。各级组织部门落实不到位、自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象依然突出。加之组织、纪检部门缺乏相应的跟进措施，审计结果也仅仅对领导干部的行为起到威慑作用，并不能从源头上杜绝这些行为的发生。因此要建立相应的生态环境损害责任追究机制，评价领导干部的环保责任，揭示其作出重大决策是否有违反生态文明建设和损害资源环境的问题，对肆意追求经济利益、损害生态环境的行为，进行终身负责、终身追责，使审计结果得以落实。将经济责任审计与资源环境审计结合，将环境生态考核指标纳入到领导干部自然资源资产离任审计考核指标中，加大对其履行土地开发、环境保护、节能减排等方面职责的评价比重，加大对资源环境保护责任的追究力度，真正起到对各种资源环境秩序进行监督和对环境绩效进行评价，也才能真正起到对环境的保护和对生态文明建设的推进。

2.5加快培训培养，建立环境审计队伍

目前，审计系统的工作人员所学的专业主要是审计和财会，由于资源环境本身的复杂性和多样性，对审计人员的要求也愈加提高，一方面要求审计人员必须具备审计的基本技能，另一方面又要求审计人员必须熟悉一定的资源环境专业知识，且能够灵活熟练运用。一是从资源环境审计的发展看，审计队伍可考虑引进统计学、计算机、环境学、生物学、社会科学以及工程学等专业技术性人才，充实审计队伍；二是加强与涉及资源环境有关部门的相互合作，及时掌握互通信息，建立资源环境利用的常规数据系统，及时反映环境保护项目使用过程中资源浪费、环境破坏等问题；三是扩大资源环境审计主体，适当依靠内部审计和社会审计力量，形成审计合力，共同做好资源环境审计工作；四是建立资源环境审计专家库，聘请高等院校和科研院所的专业人员参与到资源环境审计工作中，弥补审计人员在专业技能上的不足，帮助和指导审计人员，达到沟通研究和探讨解决实际问题；五是考虑和高校进行联合办学，加强对环境审计专门人才的基础性培养，建立一支具有较高综合素质水平的环境审计队伍。