京津冀区域协同发展中的地方政府间合作问题研究

李同贺

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)



京津冀区域协同发展中的地方政府间合作问题研究

李同贺

(武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072)

摘要：京津冀向来是我国经济增长的核心区域，在《京津冀协同发展规划纲要》和十三五规划建议出台后更是上升为重要国家战略。当前，京津冀区域一体化发展水平不高，区域内各地区发展差异巨大，三地政府间缺乏密切合作，致使区域发展陷入瓶颈期。如今，顶层设计的出台、GDP增长需求和生态环境共治理念为京津冀地方政府合作提供了强大驱动力，但与此同时三地政府也面临着发展理念不统一、经济利益诉求不一致、合作机制不健全等合作障碍。基于此，对京津冀地方政府功能重新定位，推进交通、产业、生态一体化建设以及加快完善地方政府间合作机制或成为突破京津冀区域发展瓶颈的有效途径。

关键词：京津冀一体化；协同发展；地方政府合作

京津冀区域协同发展是当前我国经济工作的重点，国务院总理李克强在2014年3月5日政府工作报告时指出，加强环渤海及京津冀地区经济协作。2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展之路。2015年11月党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，四次提到“京津冀”的发展问题，规划特别强调以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，应发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，强化区域服务功能。可见区域协调发展已成为我国经济转型的重头戏，其中京津冀区域协同发展更是重中之重。

京津冀与长三角、珠三角是我国排名前三的城市群，但是长期以来京津冀区域经济的发展并不理想，在各项指标上与长三角、珠三角存在很大差距，其内部各地区发展十分不均衡。从2014年官方数据来看，天津人均GDP为91 180元，北京人均GDP为87 091元，名列全国前茅，而河北的人均GDP只有36 716元，比全国平均水平还少1 638元[1]，这种不均衡对城市群和谐发展十分不利。我国区域经济发展具有政府推动的特点，在中央政策大力支持的前提下，各城市群发展呈现的差异一般与地方政府间的合作紧密相关。张紧跟教授认为，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现，有赖于区域内各行政单元间的良性竞争与紧密协作，区域内相关地方政府间的相互关系是区域经济一体化的重要保证[2]。陈剩勇指出，依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化, 是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择[3]。京津冀地方政府间关系是该区域协同发展的关键所在，若地方政府间合作出现问题，就会阻碍区域经济一体化发展。因而有必要从地方政府间合作的驱动力着手，探究地方政府间为什么要进行合作，继而探讨当前合作存在哪些问题，在此基础上提出一些合理的建议。

一、京津冀地方政府间合作的驱动力

(一)顶层设计的出台助推地方政府间合作

长期以来，京津冀区域一体化得到国家政策上的支持，随着改革开放的不断深入，这种政策支持愈发由务虚到务实，由片面到全面。早在1982年，在中央书记处重要指示的指导下，《北京城市建设总体规划方案》出台，方案首次提出“首都圈”概念，拉开京津冀区域合作序幕。1986年，李瑞环提出环渤海区域合作问题，京津冀区域经济概念随之提出，同年建立环渤海地区经济联合市长联席会制度，后改名为环渤海区域合作市长联席会，被认为是京津冀地区最正式的区域合作机制。1992年，河北省委提出两环(环京津、环渤海)开放带动战略，该战略在2004年北京开始搞“绿色奥运”和首钢搬迁后，发挥了重要作用。1992年至1994年间，由京津冀两市一省的城市科学研究会发起召开了五次京津冀城市发展协调研究会。1994年8月由研讨会提交的《建议组织编制京津冀区域建设发展规划》的报告获国务院批准，并由原国家计委牵头，会同建设部门和各地区组织编制。1996年《北京市经济发展战略研究报告》提出以京津为核心，包括唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州7市在内的首都经济圈，这一提法让京津冀区域一体化冠以新的称谓和内容。2004年2月12日，国家发改委在廊坊召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”，达成“廊坊共识”。廊坊共识是京津冀合作的一个重大转折点，标志着三地政府合作从务虚转向务实。同年，国家发改委就会同京、津、冀三省市政府共同编制《京津冀都市圈区域规划》，商务部和京、津、冀等7省区市也达成了《环渤海区域合作框架协议》。2006年3月30日，“京津冀区域发展合作研究联席会议”在廊坊市举行，京津冀三省市政府区域发展合作研究全面启动。2006年10月11日，北京市与河北省正式签署《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》，按照协议内容，双方将在交通基础设施建设、产业转移、水资源和生态环境保护、能源开发、旅游、农业、劳务、公共卫生等九个方面展开合作。2011年，国家“十二五”规划提出推进京津冀区域经济一体化发展，打造“首都经济圈”，推进河北沿海地区发展。在全国两会上，在国务院总理温家宝政府工作报告中，“京津冀”都市圈概念被“首都经济圈”概念取而代之。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》把“首都经济圈”又更名为“京津冀协同发展”， 《纲要》指出推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上听取工作汇报，并就推进京津冀协同发展提出七点要求，一石激起千层浪，“京津冀一体化”迅速成为网络热词，并被坊间称为“一号工程”。胶着了30多年的京津冀协同发展在习近平总书记“总动员令”下，告别“纸上谈兵”，进入实质性提速阶段。

(二)GDP增长需求驱策地方政府间合作

“十二五”期间，中国区域发展总体战略的重要目标之一是要实现区域协调发展。据统计，我国十大城市群面积占全国960万平方公里的10%，人口占全国的39.44%，GDP占全国的67.68%，可见区域经济在我国国民经济发展中占有举足轻重的地位。改革开放以来，在邓小平“先富带后富，最终达到共同富裕”的设想下，我国城市发展也一直遵循着由东到西、由南到北的格局。现在，珠三角和长三角等东南地区率先发展的城市群基本成熟，成为中国经济的两大增长极，京津冀作为北方地区的城市群发展稍显缓慢，但发展潜力巨大，因而成为日后发展的重点对象。城市群是在特定的地域范围内的不同性质、职能和规模的城市，以一两个大城市为经济核心，借助交通网络，形成城市之间的联系，共同构成的一个相对完整的城市“集合体”[4]。在京津冀这个城市集合体中，北京是该区域的经济、政治和文化中心，天津是和北京齐头并进的经济重心，河北围绕京津两市进行梯度发展。区域内多条城际铁路和高速铁路已投入使用，为城市间的联系提供了便捷的交通条件。经济迅速扩张使得京津冀不得不面临产业结构的调整，产业升级和转移是京津冀协调发展的关键。目前，北京、天津和河北在各自主导产业的选择和定位，已呈现比较明显的分化和错位发展。北京属于典型的知识型和服务性地区，在高新技术产业和文化创意产业、现代服务业等方面有明显优势；天津属于加工型地区，以重工业为特征的加工型产业、非农产品为原料的加工工业占优势，承担制造和加工职能；河北属于资源型地区，采掘业、重加工工业和农副产品生产、加工业占优势，承担提供资源支撑的职能。然而，与长三角和珠三角相比，京津冀产业分工仅停留在低层次的产业梯度发展阶段，没有形成完善的产业链，这恰恰说明京津冀区域产业合作尚存在巨大的潜力和空间，需要三地政府去突破。有效的进行区域产业分工合作不但能为三地带来巨大经济利益，也能为城市经济发展创造新的空间，是促成三地政府间合作的经济驱动力。

(三)生态环境治理亟须地方政府间合作

根据环保部2014年对全国74个重点城市的监测，京津冀空气质量最差，上半年重度污染以上天次占26.2%。国庆十一长假时，河北大部、北京、天津、山西东部、山东西北部、陕西关中地区、河南北部等地“十面霾伏”，最近入冬以来，京城又遭雾霾围城。环境污染尤其是大气污染，这一关系民生的问题，已经刻不容缓。查及源头，京津冀污染的首要元凶是燃煤和机动车。京津冀属同一气候带，大气污染表现出明显的区域协同特征。京津冀区域PM2.5来源解析中，燃煤占34%、机动车占16%，二者相加为50%；其余50%来源于工业、外来输送、扬尘、餐饮和其他。而北京市环保局报告显示，北京雾霾天气的四大主要成因是汽车尾气、燃煤污染、建筑扬尘和工业排放，占比分别为22.2%、16.7%、16.3%和15.7%。“污染没有边界”，颗粒污染物具有区域飘散互相影响特性，相邻地区的生态环境互相影响，互为依存，因而对生态环境的治理需要相邻城市的合作共治。2008年为迎接北京奥运会，京津冀等地曾开展过联合治理空气污染。当时，经国务院批准，环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区政府，成立了奥运空气质量保障工作协调小组，制定《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，各方统筹合作，为奥运会期间空气质量水平提供了有效保障。这种为应对重大事件而展开的空气污染治理是一次区域生态环境联合治理的有益尝试，为京津冀三地空气污染协作机制的建立提供了良好的经验借鉴，但由于是短期协作，缺乏环境治理的常态机制。随着京津冀区域空气污染的不断加剧，2012年9月，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》出台，在全国划定了13个大气污染防治重点区域，京津冀同属一个防治区域。2013年9月国务院印发《大气污染防治行动计划》，计划中要求京津冀区域到2014年完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设。当月，环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，细则中明确提出建立健全区域协作机制。随着中国区域经济不断深入发展，生态环境因素在地方政府合作中的驱动作用越来越明显，京津冀地区生态需要统筹协调，建立整体性、广域性的绿色生态体系，才能实现可持续发展。

二、京津冀地方政府间合作不足的原因

(一)各地方政府发展理念不统一

一是区域内各城市地位具有特殊性。京津冀区域是“三地四方”关系，即北京、天津和河北三省和中央政府。北京肩负着首都和直辖市的双重身份，因而京津冀合作中政治考量大于经济判断。京津冀区域通常先确保把首都发展好，再考虑其他城市发展。例如河北是北京重要的水源地和生态屏障，为了保证首都的供水和生态环境。在这些地方山区全面禁牧，严格控制高耗水农业，大规模关停高污染企业[5]。这对河北的发展产生一定影响。

当前京津冀区域整体发展理念较差，京津两市定位高，发展思路是“大而全”，本身就缺乏与周边地区合作的觉悟和动机[6]。这种城市定位和发展模式久而久之导致：北京的观念是保障首都、服务首都；天津的观念是仰视与俯瞰、争字当先；河北的观念是服务京津、等要靠。这种落后的发展理念越来越制约地方政府间的合作。

二是区域发展模式有缺陷。京津冀是以北京和天津为核心的双核发展模式，这就造成北京对天津有所防御，只要天津要上一个项目，北京肯定要跟进。反过来，以天津的经济规模和地位，也不甘心作为北京的陪衬，而是强调自身的经济中心地位，在航运和制造业方面的独立发展。此外，北京和天津作为核心并没有把目标定位成发展壮大自己，以带动河北快速发展，相反不断把资金、项目、人才吸走。例如一个跨国公司来投资，经过实地考察之后就会首先投资给北京和天津，不会选择河北。[6]对比长三角的发展模式，它是以上海为中心的单核发展模式，上海不讳言自身在长三角的“龙头”地位，但更注重与江浙两省齐头并进，江浙两省原本经济就比较发达，又受到上海的辐射和带动，很快成为了长三角腾飞的两翼。上海周边各城市也对自己在长三角中的角色进行了明确定位，纷纷提出“接轨上海”、“融入上海”、“策应上海”等口号。如舟山的目标是要发展成港口旅游的中等城市，做长江流域经济发展的“桥头堡”；南通提出与上海差别竞争，以上海后花园的姿态定位；嘉兴将实现“无缝对接”融入上海；绍兴已经形成与上海实现互补性发展的战略等[7]。

(二)基于经济利益的合作需求不足

地方政府之间的关系，本质上是一种利益关系。政府间合作的基本条件是各方要形成合作共识，发达的市场经济会促成这种合作共识。一是如果一个区域市场具有较大的内生性合作需求，那么就会对政府间合作形成一种倒逼机制，迫使政府间进行合作。例如，长三角市场因素非常活跃，城市间分工合作在很大程度上是依靠产业合作推动的，如果不合作产业可能就会受到影响，政府不得不推进这种合作。二是产业间分工合作能够促成产业的集聚，形成规模效益，从而带动地方经济快速发展，这又促使政府更加倾向于合作，形成良性循环。京津冀区域的市场经济水平没那么发达，因而这种利用市场中产业合作倒逼地方政府间合作的力量比较薄弱。反过来由于区域市场的分工协作水平不高，并不能给当地带来可观的经济效益，就不能对地方政府间合作产生激励作用。

从历史传统来看，京津冀区域在改革开放前主要还是以重工业和农业为主，并且多为大型国有企业，经济成分较为单一。国有企业多导致的结果就是人们大多都守着“铁饭碗”，缺乏创新和互利合作意识。同样，农村经济以农业为主，也导致了人们思想僵化、保守，固守自己的“一亩三分地”。京津冀与长三角相比，民营经济总量、增长幅度、涉足领域以及参与国际竞争的能力均存在较大差异，民间资本力量十分薄弱，缺少民间合作的传统。

从产业发展来看，京津冀产业合作需求不强。一方面，区域内各城市在行业发展上存在很大相似性。京津两地均有发达的汽车、新材料、医药、电子信息、装备制造业。河北承德、秦皇岛、张家口、廊坊、保定、沧州等11个城市均发展化工、机械、炼油、建材等行业，这种重复建设导致的产业同构不利于产业分工。另一方面，河北与京津发展水平存在巨大差距，又缺乏资金、人才和技术支持，形成“产业悬崖”，难以承接京津地区的产业转移。京津冀地区没有形成明显的产业链，仅有的几个产业链也都局限在本市内，这种产业链配套目的是要本市原有企业的产品消化掉，而不是城际进行产业联系。新中国成立后京津冀逐步发展了冶金、钢铁、石化等资源和资本密集型的重工业，并在经济结构中占据重要地位，这样的产业配套设施齐全，并不必须和其他城市企业分工合作。另外，受到传统计划经济体制影响，这一区域长期以来国有企业占主导地位，产业自然是“大而全”，也不利于产业链的形成。

(三)地方政府合作机制不完善

京津冀地区合作机制十分缺乏。目前被公认为最正式的区域合作机制，一是1986年针对环渤海经济圈设立的环渤海地区经济联合市长联席会，后改名为环渤海区域合作市长联席会；二是2004年2月12日国家发改委在廊坊召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”时达成的“廊坊共识”。从前者来看，环渤海区域合作市长联席会议大体上是一个长效合作机制，但该机制面向的地域范围十分广，难以有效解决京津冀区域复杂棘手的问题。而且联席会执行情况不佳，1986-1988年会议召开3次，1992-1997年第四—第八次会议，截止到2013年共召开16次会议，开会时间不固定，中途还因利益难协调而取消会议，实际作用和约束力不强。从后者看，“廊坊共识”实际上没有共识，按照国家发改委的规划，北京的功能定位是发展高科技产业，天津是高端制造业，河北是能源、原材料。但是河北不同意，因为这个规划显然成就了京津，而吃亏的是自己。规划更大的问题在于没有落实到项目上，而离开项目，这样的规划就和专家理论上的论证没有什么区别。[5]京津冀三地各自需求并不契合，北京关心的只是河北提供良好的生态环境和水资源，天津一心一意想向东发展滨海新区，只有河北最期待合作，热切希望得到京津的资金、项目和人才。合作意愿不强，加上各地方政府没有平等的话语权，即使达成协议也只能带有象征性的宣誓意义，是较为松散的非功能性组织机构，难以约束地方政府的行为，对政府间合作的促进作用不大。

在合作机制上，长三角区域合作机制可以给我们一些启示，进入21世纪后，长三角建立和形成了四个层次的区域合作机制。一是沪苏浙“一市两省”的党政首脑会晤机制。二是“沪苏浙经济合作与发展座谈会”协调的机制。三是长三角城市经济协调会合作机制。1992年, 长三角地区城市政府发起建立了协作部门负责人联席会议制度——“长三角城市协作办(委)主任联席会议”。四是部门间及行业间的合作机制。2000年开始, “一市两省”和16个城市政府各个职能部门间也建立了联席会议、论坛、合作专题等合作机制。长三角区域合作机制是着眼于区域整体利益，在各地方政府平等的磋商中建立的，整合了区域各城市的利益诉求，这种自愿自发的区域合作机制更有生命力，地方政府也更愿意去执行[8]。

三、京津冀地方政府合作的对策建议

(一)对京津冀三地功能重新定位

“要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家一亩三分地的思维定式，抱团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。”习近平总书记对于京津冀协同发展的重要指示让三地为之一振，这就要求京津冀地方政府更新发展理念，对三地功能进行重新定位。北京不能再与天津龙争虎斗，也不能再为了一己之私抑制河北的发展，而是要让集聚的资源更多的向周边扩散，发挥核心城市本该起到的辐射作用。天津要加强合作观念，配合北京共同履行核心城市的责任。河北要变被动为主动，改变过分依赖北京的局面。一方面立足各城市特色，实行因地制宜的发展，避免重复建设。另一方面积极承担北京疏解出的部分城市功能，融入京津冀城市群。新近出台的《京津冀协同发展规划》对京津冀三地定位做出重大调整——北京定位为四中心：政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心。天津将调整为一个基地三个区：全国先进制造研发基地、国际航运核心区、金融创新示范区、改革开放先行区。河北将建成四个基地，主要涉及产业转型升级、商贸物流、环保和生态涵养、科技成果转化、承载产业转移等方面。规划中只有北京是一个中心，强化了北京的中心地位，增强了城市群凝聚力和向心力。近日，习近平在中央财经领导小组第九次会议上提出了“疏解北京非首都功能”，这一构想也将成为京津冀地方政府重塑合作战略的新契机。

(二)推进交通、产业、生态一体化建设

京津冀三地政府要强化公共服务职能，推进交通、产业、生态一体化建设。一是地方政府要把交通一体化作为协同发展的先行领域，加大基础设施投入，加快建设快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的综合交通网络。北京与天津政府需联合落实京津城际延伸线的通车，推动第二城际规划立项。北京与河北省政府要加强合作，确保京沈客专、京张铁路全面开工，做好京唐客专等线路前期工作。天津与河北省政府要加速推进津保铁路建设建成通车，加快建设北京大外环。2020年京津冀区域交通基础设施规划、建设、运营将实现同步，三地交通基础设施将实现全面对接。这要求三地政府通力合作，树立服务意识，提高公共服务质量，切实为区域合作提供便利条件。二是地方政府要打破行政壁垒，促进三地间生产要素的自由流动，支持与促进产业转移与产业升级。北京应加快疏散非首都核心功能，推出“疏散清单”，向天津和河北疏散制造业、批发市场等非核心职能产业，转移部分行政职能以及教育和医疗等服务业。天津应借力引进北京的产业和项目，加快实现与北京科技创新合作。河北应贯通产业链条，全面承接京津产业和人口转移。三是三地政府应共同应对生态环境治理问题，充分发挥协调、组织、管理和推动的主导作用。积极探索区域多元主体协同治理的模式选择，整合区域内部优势资源以深化产业调整升级，并从法律与制度建设上为多元主体提供良好的协同治理环境。推进区域一体化建设，不但需要地方政府加大合作力度，还需强调转变政府职能，建立并完善服务型政府。各地方政府应纠正以往过分干预和地方保护主义的错误，充分发挥市场在区域经济一体化中对资源配置的决定性作用，政府在整个过程中充当协调者和服务者的角色。

(三)加快完善京津冀地方政府合作机制

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》出台后，国家发改委着手编制京津冀三地的“十三五”规划，该规划由国家统一组织，三省份参与并充分论证沟通。这在全国来说是率先也是首创，它跨越了省级行政区划，把京津冀三地作为一个整体来编制“十三五”规划。

京津冀总体规划的出台将为地方政府合作机制构建与完善创造有利条件。一是加快建立“京津冀市长联席会议制度”。2014年3月25日在北京发布的《京津冀蓝皮书》提出，应建立常态化的“京津冀市长联席会议制度”，通过共谋发展和平协商来推动京津冀一体化发展。蓝皮书建议该联席会议主席可以是北京市市长、天津市市长、河北省省长轮流担任，联席会议下设办公室或秘书处，为常设机构，负责落实联席会议作出的各项决策。二是参照“长三角城市经济协调会”，探索建立“京津冀城市经济协调会”，各地政府对其提供资金支持。协调其在跨省市基础设施建设、生态建设和环境治理, 以及产业转型升级、科技研发、创新能力建设等方面切实发挥推动合作的作用。三是建立政府间合作的监督机制，有监督才能有更好的执行。目前，杭州、南通、台州等城市已把合作项目实施工作列入相关责任部门的年度考核目标, 切实提高“城市合作协议”的履约率，值得京津冀效仿[8]。

参考文献：

[1]李建民.京津冀城镇化及其与长三角和珠三角的比较[J].人口与经济,2014，(1).

[2]张紧跟.当代中国地方政府间关系:研究与反思[J].武汉大学学报,2009，(4).

[3]陈剩勇,马斌.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究,2004，(1).

[4]姚士谋.中国的城市群[M]. 北京：中国科学技术大学出版社,1992：25.

[5]刘玉梅, 叶一剑, 李博.困境:京津冀调查实录[M].北京:社会科学文献出版社,2012：53.

[6]伍文中,雷光宇，等.京津冀经济圈产业竞争力研究[M].北京:经济科学出版社,2013:91.

[7]赵国岭.京津冀区域经济合作问题研究[M].北京:中国经济出版社,2006:71.

[8]赵峰,姜德波.长三角区域合作机制的经验借鉴与进一步发展思路[J].中国行政管理,2011，(2).

[责任编辑：王咏梅]

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)01-0080-06

作者简介：李同贺(1990-)，女，辽宁锦州人，硕士研究生。

收稿日期：2015-11-19