重大行政决策专家论证法治化研究

刘庆国

(中共清远市委党校，广东 清远 511520)



重大行政决策专家论证法治化研究

刘庆国

(中共清远市委党校，广东 清远 511520)

摘要：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要把专家论证确定为重大行政决策必经的法定程序的一部分。但由于对专家论证缺乏明确的法律依据和制度规范，这一制度并未起到预期的作用。因此，需进一步完善重大行政决策专家论证法治化。

关键词：重大行政决策；专家论证；法治化

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要把专家论证确定为重大行政决策必经的法定程序的一部分；并且要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这无疑表明，在今后作为全面推进依法行政，加快建设法治政府的重要课题之一，重大行政决策专家论证必将发挥越来越大的作用。

改革开放以来，专家参与决策已成为一种常态，但常态化并不代表着法治化。哪些专家参与重大决策、在什么情况下参与重大决策、专家意见如何采纳、专家论证与重大行政决策的关系如何定位以及专家在决策中的权责关系等等问题，都缺乏明确的法律依据和制度规范。

一、重大行政决策专家论证法治化的现状

目前我国关于重大行政决策专家论证制度的立法是极其欠缺的,没有专门的法律或法规来具体规范专家论证,只是在一些法律、法规或规章中有一些分散的规定，比如《中华人民共和国环境影响评价法》共有四条，即第5条、第11条、第13条、第21条涉及专家论证，但也只是规定了专家参与而已，至于如何参与，参与后的效力、效果如何，则是一片空白。其他如《中华人民共和国高等教育法》第29条、《中华人民共和国文物保护法》第28条、《中华人民共和国电信条例》第20条等等也大抵如此。

对专家在重大行政决策论证中的地位、作用、权利、义务规定比较详细的，大多散见于一些行政规范性文件，比如《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法(试行)》、《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》、《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法(试行)》、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法(试行)》等等，但由于制定机关权力位阶不高，普及面较窄，影响非常分散，实施效果并不明显。

在当前实践中，虽然重大行政决策专家论证制度取得了很多成就，但由于理论层面和操作层面不完备、不成熟，这一制度并未起到预期的作用，也远未实现法治化的目标。就组织形式上来看，这一制度存在的主要类型有以下几种：以高校、科研机构为依托的专业型咨询论证机构、以企业建制存在的社会化专家咨询论证公司、行政化或事业化的咨询论证单位以及各种各样的委员会，等等。就其功能和作用而言，这些存在形式大多从属于行政机关，开展活动、作出结论等过程很难摆脱行政机关的意志，非常缺乏独立性。许多经过专家论证的决策仍难逃“失败”命运。本应体现科学精神的专家论证成为“走过场”与“专家秀”。更有报道提出了“专家俘虏”、“专家管见”、“专家越位”这三种“专家失灵”的表现。“专家俘虏”是指由于专家咨询相关配套制度的缺失，导致专家咨询理论缺乏相对独立性；“专家管见”就是专家由于诸多因素的限制，使得其所提供的意见存在一定的局限性；“专家越位”是专家对其专业以外其他领域进行评价和判断而丧失了专业性[1]。

二、重大行政决策专家论证法治化存在的问题及原因分析

(一)我国重大行政决策专家论证法治化存在的主要问题

1.重大行政决策论证主体单一，专家论证意见难以采纳。在操作层面，许多重大决策的主体往往局限于各级党委和政府，尤其是党委或政府部门的“一把手”中，权力过于集中。专家往往与各级政府部门存在着千丝万缕的关系，容易受行政干预而出现唯权、唯上现象，真实意见，特别是反对意见，很难为行政决策主体所采纳，专家往往最后成为政府标榜科学决策、法治决策的符号。

2.重大行政决策专家论证机构缺乏独立性。“世界文化遗产都江堰附近修建大坝的做法备受批评,就是一个典型例证。”[2]建设部门组织召开讨论会时,为保证建设项目的顺利通过，将持反对意见的专家全部排挤在外。这个事例充分说明了专家论证机构独立性的严重缺失。作为决策的最后拍板者，政府官员经常根据自己的偏好选择相关领域的专家，以此为“早就内定”的决策项目寻求可行性依据，专家论证的独立性在此荡然无存。

3.专家自身存在局限性。一方面，一些专家机构的构成不科学，专家的知识水平还达不到相应的要求，这样形成的专家意见往往不具有权威性和科学性；一些专家由于从事行业的局限性而往往侧重于理论层面的研究，忽略了针对性、可操作性和可行性。另一方面，利益集团的影响也不容小觑。利益集团基于自身利益最大化的考虑，必然会千方百计地对相关决策施加全方位的影响，专家论证很难独善其身。在公权力的左右下、金钱的诱惑下和人情关系的压力下，专家本应享有的科学、理性、客观、中立大打折扣。

4.专家责任界定不清，监督不够，程序紊乱。由于我国的法律法规对专家论证缺少明确的规定，一些地方性文件虽然规定了专家的权利和义务，但对于专家承担的责任方面，则基本上是一片空白；对于专家的履行职务过程，则监督不够。另外，在何时启动专家论证、专家产生的过程，等等，各地在程序方面的规定也不尽相同。

(二)我国重大行政决策专家论证法治化存在问题的原因

1.立法层面的欠缺。目前，在专家参与决策论证方面，各地都有不同的实践方式，但专家如何选聘、如何参与、如何采纳、专家和政府的权责如何分配，并没有全国性的立法，虽然有一些地方性的规范性文件或规章，但由于效力等级比较低，执行起来随意性较大，从长远看，立法问题不解决，就很难保证专家论证真正发挥作用。

2.文化层面的负面影响。新中国成立以来，我们长期实行计划经济，权力的高度集中也孕育出了高度集权的行政决策文化，掌握权力的官员，尤其是片面追求“政绩观”的官员，决策的出发点有时并不是出于依法、科学、民主决策，而且听不得反面声音。决策的过程中即使有专家论证的程序在里面，也不过是走走过场，做做官样文章而已。去年，在开展党的群众路线教育活动期间，全国叫停的663个“政绩工程”“形象工程”里面，基本上都有专家论证，但这样的专家论证，早已丧失了理性、中立、科学的内涵，个中原因，与文化层面的负面影响不无关系。这种传统决策文化到现在对某些政府官员仍有着很大影响。

三、重大行政决策专家论证法治化的完善

(一)增强专家论证的权威性，制定专门法律予以规范

由于对专家论证的规范大多见于地方性文件，缺少上位法的指导，这样必然会导致对专家论证的规范层次不齐、标准不一，从而影响到这一制度的权威性，因此，制定一部统一的法律性文件应属当务之急。由于这一制度起步较晚，现实中还有许多亟待修改完善的地方，笔者认为，由全国人大及其常委会统一立法的时机还不成熟；因为专家论证与行政机关的管理事务联系密切，由国务院制定一部规范专家立法的行政法规当为首选。

对于专家论证方面的立法，许多国家都有着成熟的经验和做法。如美国于1972年颁布了《联邦咨询委员会法》，该法律对咨询委员会的成立宗旨、工作原则、程序、咨询委员会与总统和国会等相关部门的关系都做了规定；德国的《联邦德国行政程序法》第7章第2节对咨询委员会的会议秩序、决议方式、委员会的选举及会议记录等方面均做了详细规定；法国、意大利、日本、瑞士等世界法治先进国家相关法律均有类似规定。我们可以借鉴国外法治有益经验，通过立法，对重大行政决策的范围、专家遴选、专家的权利义务和责任作出详细规定。

(二)明确界定重大行政决策范围

究竟哪些行政决策才属于“重大”，哪些行政决策如果缺失专家论证环节需承担责任，这个问题在行政事务管理中存在着难以类型化的理论瓶颈，在地方行政法治实践中也存在着界定范围的不稳定性和不确定性。这个范围如果界定不清，各级政府官员出于规避风险的考虑，有时会事无巨细地在行政决策中都加入专家论证环节，这样做反而会造成行政资源的极大浪费，导致行政效率的低下，从而偏离设立这一制度的本意。毕竟并不是每一个行政决策都涉及专业性问题。

具体而言,我们可以借鉴有些地方政府做出的规定，例如《广东省重大行政决策专家咨询论证办法》第3条规定，本办法所称的重大行政决策，是指行政机关依法作出的涉及地区经济社会发展的重大决策以及与公共利益密切相关的专业性较强的决策。随后又列举了10项内容，其中第10项是兜底条款。通过概括规定和详细列举的方式，何谓重大行政决策则一目了然。另外，在操作层面，对于“重大财政资金安排”、“重大投资项目”等类似“重大”行政决策的认定，又是另外一个焦点和难题，笔者认为，各级政府在年初编制项目清单或实施之前，应依法作出详细界定并向社会公布；再有纠纷，报请上级政府或有权机关予以认定。

(三)科学选聘专家

从实践来看，行政机关选聘专家进行重大决策论证，除了通过政府专门设置的如政策研究室、研究所、发展研究中心等机构外，最经常的选聘专家来源是从高校、科研机构、大型公司企业等各行业各领域选聘，由于立法、制度规定不明确，选聘具有很大的行政自由裁量权。行政机关行使自由裁量权选聘专家，如果仅仅依赖于政府官员的主观判断，个人好恶与偏见，那么，自由裁量权很可能质变为一种专横的、不可琢磨的权力，从而偏离选聘优秀专家的目的。

国外专家选聘为我们提供了借鉴，德国、日本、美国等决策论证机构选聘专家不仅要求具有渊博的专业知识，而且还要求具有博士或工程师、经济师等资格凭证，录用时除了集体评定外，还强调资历、实践经验和工作经历。因此，行政机关选聘专家，可从上述经验着手选聘，另外，在专家的构成上，专门技术专家、法律专家、行政专家必不可少；在专家的组建上，可借鉴广东省推行的“重大行政决策咨询论证专家库”做法，当进行某项重大行政决策论证时，临时从专家库随机抽选。这种抽取方式，可有效防止政府官员挑选专家，降低专家与决策者之间利益关联的概率。

(四)确保专家论证的独立性

专家论证的独立性就是在重大行政决策论证过程中，专家和专家机构完全独立于各级党委和政府部门，不存在任何依附关系，专家在论证中只服从于科学和理性，而不是服从于权力和利益。独立性是专家有效参与政府社会管理的前提，是保证科学、民主决策的基础。

西方发达国家专家论证的独立性对我国专家与政府的关系定位很有参考价值。许多论证机构虽然与政府有着一定的联系，有的还得到政府的资助，但是在工作关系上，两者并不存在上下级的隶属关系，论证机构也不受政府约束和控制，其论证手段的采用、论证工作的开展以及研究方法的创新等等，都具有完全的独立性。这种独立运作、自由研究的方式，正是西方国家重大决策论证工作取得成功的制度保障。另外，专家立场的中立性也应属专家论证独立性的应有之义。在决策论证过程中，专家最容易受到利益的诱惑。被政府特意选择的专家受政府部门的影响就会成为政府既定政策的论证工具。而特定利益集团也有可能“通过选择‘自己的’专家，为特定利益诉求的合理性进行专业化论证，‘放大’特定利益表达的声音，压制甚至排斥其他利益团体对决策的影响，从而导致咨询专家角色上明显的利益偏向。因此，专家的中立立场是行政咨询发挥正当作用的关键”[3]。我国应从立法上确立专家论证的独立地位，建立领导干部干预专家论证的责任机制，保证论证不受任何单位、组织和个人的非法干涉，否则，相关专家或论证机构有权予以拒绝或寻求救济。

(五)明确论证过程中专家的权利义务和责任

明确专家的权利义务和责任，有利于实现“谋”与“断”的合理分工，从而确保重大行政决策的科学化、民主化与法治化。

第一，专家的权利。专家的权利是一种咨询权，而不是决策权，最后的决定权在行政机关一方，这一点必须予以明确。政府官员要在决策中充分听取专家的意见，避免知识和观念中的偏颇；尤其是要听取并充分重视反对性的意见，各级官员应做到在没有听取反对意见时不能匆忙作出决策。具体来说，专家的权利主要有以下四种：(1)建议权。独立发表意见是专家首要的基本权利，更是专家论证制度存在的基础。(2)拒绝权。专家有权拒绝对自己不熟悉的领域发表意见，有权拒绝在自己反对的情况下被要求按照少数服从多数的原则签署同意意见。(3)获取信息权。政府机关应向有关专家如实提供全面而准确的资讯。(4)获得报酬权。无论论证意见是否被采纳，专家有权就其付出的时间及专业性的活动获得相应的回报。

第二，专家的义务。义务与权利相伴而生，同时也是认定责任的前提。由于决策项目往往涉及专业性极强的专业知识，他人难以把握，如果专家敷衍塞责，一旦建议被采纳，其严重后果难以估量。专家应当履行以下义务：(1)认真研究课题和调查研究的义务。这是提供高质量的专家建议的基础。(2)保密的义务。对于在论证过程中接触到的国家秘密、商业秘密或者相关人员不宜公开的信息，不得对外公开。(3)按时交付工作成果的义务。这是整个论证环节的核心。(4)回避的义务。在论证中，专家必须保持中立，只能代表科学和理性，当面临可能影响公平公正的利益因素干扰时，专家要提出回避，相关行政部门也有权要求其回避。

第三，专家的责任。明确专家责任能够对专家起到警示和预防的作用。借鉴国外经验，专家应承担以下责任：(1)道德责任。“行为的实践性从来不是充分的，除非行为过程能够从伦理的基础上被合理地解释，否则它就不是负责任的行为，责任的完整含义既包括实践责任更包括伦理责任。”[4]也就是说，道德责任是其他一切责任的前提。专家要恪守职业道德准则，弘扬道德行为规范，在论证中坚持理性精神、情感中立、尊重事实，不弄虚作假，不剽窃舞弊。(2)法律责任。法律责任是指在论证过程中，专家因违反法定义务而应承担的不利后果。由于专家论证意见是为重大行政决策提供科学依据，一旦采纳，责任重大，所以法律责任必不可少。虽然我国目前在这方面还没有统一的法律性文件，但不等于说专家在论证中就不承担法律责任。专家的法律责任散见于一些部门法和地方性法规中，如《刑法》第398条中规定的故意泄露国家秘密罪；过失泄露国家秘密罪就完全适用于论证中的专家。作为最严厉的责任形式，法律责任，尤其是刑事责任，是规范专家论证最后的保障。

参考文献：

[1]李建军,崔树义.世界各国智库研究[M].北京：人民出版社，2010：106.

[2]张可佳.世界遗产都江堰将再建新坝原貌定遭破坏联合国关注[N].中国青年报,2003-07-09.

[3]王锡锌.我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国联邦咨询委员会法为借鉴[J].法商研究,2007,(2).

[4]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003:472.

[责任编辑：梁桂芝]

中图分类号：D922.1

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)01-0057-04

作者简介：刘庆国(1973-)，男，山东泰安人，经济学教研部主任，副教授。

收稿日期：2015-12-03