新形势下社区党组织社区治理的新思路

袁绍东

(中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236008)



新形势下社区党组织社区治理的新思路

袁绍东

(中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236008)

摘要：社区党组织作为党在城市肌体上的“神经末梢”，在社区发展与社区治理中的重要性不言而喻。社区党组织的工作模式要由传统的控制社区向推进社区治理实现善治转变，由传统的行政主导向提升理论和实践说服力转变，由传统的组织全覆盖向影响力的全覆盖转变，由传统的成绩主导向当前的问题主导转变。同时社区党组织在社区治理中要明确摆正自身位置，树立服务思想；创新活动形式，突出服务功能；完善工作制度，提升服务能力；塑造社区精神，凝聚社区居民的工作重点。

关键词：社区党组织；社区治理；社区服务

近年来，随着城市化进程的加快和城市社会结构的变迁，社区日益成为城市居民生活的家园、各类经济社会组织活动的舞台以及城市治理的重心，其在城市发展及城市治理等方面的作用也越来越重要。如何加强社区党组织在社区治理中的创新是当前基层组织建设面临的一项重要课题。

一、厘清社区党组织与社区治理的逻辑关系

(一)社区治理是社区党组织开展工作的舞台

总体而言，我国社区治理经历了三种有着各自特点的结构形态：行政型社区。治理主体是政府组织，治理方式以行政管理为主。合作型社区。治理主体由政府组织扩展到社区自治组织和各种社会组织，在治理方式上，由政府主导、控制社区向指导、协调与合作的方向发展。自治型社区。治理主体是社区自治组织和各类社会组织，在治理方式上，自治组织与社会组织在职责分明、相互依赖的基础上整合社区资源，维护公共利益。[1]

很显然，自治型社区的理论和实践超越了以往的社区管理、治理模式，其最本质的特征是强调社区自治以及社区居民对社区的有序参与。这种治理模式存在党组织、政府机构、自治组织及各种社会组织等参与主体，各主体因自身特点又承担着各不相同的功能任务。一旦社区出现某种公共需求，各主体便以各自的机制发挥作用，彼此合作，共同推进社区发展。在社区治理中，社区党组织要以实现社区善治为目标，弄清自己的角色定位，摆正自身的位置。把社区治理作为社区党组织开展各项工作的舞台。要通过政治领导、思想引导、制度保障等方式积极参与社区治理，做到党组织在社区治理中不缺位、不越位，切实推动社区自治，进而实现社区善治。

(二)社区党组织是社区治理的支撑

当前，由于受多种因素的制约，社区治理面临的挑战前所未有。从治理主体来看，在社区自治中担任重要角色的居委会正在逐步被边缘化。例如，与群众的联系较少，导致群众的认可度不高；日常工作大多来自于上级的行政布置。从治理内容来看，社区居民的利益诉求日益多元化，各种矛盾层出不穷，并呈现出多变、时常超出预期的现象，给社区治理带来了一定的困难。从治理机制上看，由于各种制度体制机制的不完善，时常出现多元治理主体间因缺乏有效沟通与协调而导致的各自为战、形不成合力的现象，这种不科学不合理的活动方式和工作方法在一定程度上弱化了社区的各种治理功能。

在社区治理中，社区党组织作为治理的主体之一，要充分发挥其领导核心作用，夯实社区治理的各项基础，以保障社区治理的平稳、健康、有序推进。当前社区党组织的领导核心作用主要表现在政治领导、利益协调和思想导向等方面。在政治领导方面：通过制度建设，整合和规范社区治理的组织体系和运作规则；对社区治理中的重大事项进行内容和程序上的把关和监督，实现社区治理重要决策的科学性和民主性。在利益协调方面：协调多元的利益冲突，使不同的利益诉求都能得到合理的表达；协调各类治理主体，整合各类自治资源，形成推动社区发展的合力；协调社区治理的社会效益和经济利益，实现社会效益最大化和经济利益最大化的有机统一。在思想导向方面：宣传党的路线方针政策，提升党组织工作的科学化水平；通过多种方式提升社区居民和各类社会组织的自治意识、参与意识、互助意识以及公益意识；引导社区居民把社区发展的需要与自身发展的要求相结合，逐步提升自身自治素养。

二、转变社区党组织在社区治理中的工作模式

(一)由传统的控制社区向推进社区治理实现善治转变

所谓社区善治，是指在社区治理中，各治理主体职责分明、工作机制科学，社区内部一旦出现某种公共需求，不同的治理主体便会以各自的机制发挥作用，相互配合，进而实现社区的有效治理。社区善治是社区发展的客观要求和必然趋势。然而，在当前社区治理实践中很多地方却并非如此。我们知道，由于社区党组织和社区多元治理主体几乎在同一时间、同一空间开展工作，并且工作对象又有着一定的重叠，导致二者在工作内容、工作方式上难免会出现一些偏差，再加上社区党组织和社区治理体制机制不完善，导致社区党组织在社区治理中往往逾越自身工作职责。例如，直接插手社区治理中的一些具体事情，对社区自治组织横加干涉、乱发命令，甚至直接逾过社区自治组织来包办社区治理，等等。

为此，社区党组织工作者，对自身工作职责要有清醒的认识和明确的定位。社区党组织只是多元治理主体之一，要充分了解、尊重社区自治本质，在社区治理中既不能越位，也不要缺位。要通过培育发展各类社区自治组织，优化治理结构，完善治理机制，整合自治资源，提升其自治意识和自治能力，支持和保证社区自治组织“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督”，以此实现社区治理的善治目标。

(二)由传统的行政主导向提升理论和实践说服力转变

社区党组织作为社区多元治理主体之一，在社区治理实践中发挥着领导核心的作用。然而，这并不意味着社区党组织对社区治理中的任何事务都进行直接的领导，更不意味着社区党组织可以直接干预其他治理主体职责范围内的事情。也就是说，社区党组织不能靠行政力量强力推进社会治理的进程，而是要靠其理论和实践的说服力。

在理论方面：首先体现在社区党组织对社区治理理念的有关表达。社区作为基层自治单位，拥有法律规定的不许任何组织、任何人所剥夺的内部公共事务的管理、决策权力，社区居民的充分积极参与是社区治理的基础。社区党组织要时刻牢记并严格遵守社区自治有关规定，通过各种方式支持包括社区居委会在内的各类组织依法独立的开展活动。其次体现在社区党组织对社区治理有关政策制度的制定方面。要从社区实际和居民需要出发，充分征求社区居民的意见建议，并根据不断变化着的实际进一步健全完善。

在实践方面：任何空话都是无用的，要让社区居民切身感受到社区党组织的参与给社区治理所带来的实际成效，如社区卫生状况、生活秩序、社区文化、社区娱乐等方面的改善以及社区居民生活水平的明显提高等。同时，要充分发挥社区党组织和党员的模范带头作用，用自身的实际行动赢得群众的爱戴与拥护。

(三)由传统的组织全覆盖向影响力的全覆盖转变

全覆盖是基层党组织建设的常规性做法。从以往的工作实践来看，强调全覆盖往往强调党组织系统的架构和分布，即无处不在。随着经济社会的发展，这种做法的弊端愈来愈明显。因此，我们要从以往这种认识中跳出来，科学把握党组织全覆盖的边界和度。

全覆盖并不是说要党的组织系统包办社会、控制社会，形成过去那种“党社一体化”的政治模式，而是要把社会组织真正地运作起来。一是从覆盖主体看，不是党的组织系统的单主体覆盖，而是党组织主导下的各类组织的多主体覆盖。如政府组织、政府设在社区中的服务机构、工青妇团体、党领导下的群众自治组织，以及一些以党员为主体的民间社会组织等。二是从覆盖方式看，不是命令、控制式的硬性覆盖，而是适合各自特点的、更具灵活性的协作、协商、授权、服务等方式的柔性覆盖。三是从覆盖形态看，不是有形的覆盖，而是一种无形的覆盖。有形的覆盖强调党组织系统的架构和分布，无形的覆盖则强调影响力和渗透力，即在某些地方、部门看不到党组织的实体，但是党的影响力和渗透力确实无处不在。可以说，无形的覆盖是一种更高层次的党建，也是我们基层党建工作的理想状态和奋斗目标[2]。

(四)由传统的成绩主导向当前的问题主导转变

从总体上来说，我国社区党组织的工作还处于起步阶段，在很多方面还存在着一些问题。一是社区党员的思想认识滞后于社区党组织工作需快速推进的现实。当前，社区党组织所担负的任务重大，面临的形势紧迫。然而，部分社区党员并没有认识到社区党组织的重要性，习惯于以往的状态，工作中被动应付；部分新进入社区的党员(如单位离退休党员)和在职党员对社区党组织认同感归属感较低；部分流动党员更是因忙于生计而忽略组织生活。二是对社区党组织财力物力的投入不能满足社区治理工作的需求。当前，社区党组织的工作任务重、责任大、要求高，需要一定的硬件支撑才能顺利开展工作。而社区党组织的财政来源渠道单一，并且没有形成长效机制，经费上捉襟见肘更是常态，远远不能满足社区服务、开展活动的需要。三是社区党务工作者的素质不能适应社区党组织的工作需求。新形势下的社区党组织工作难度较大。例如，如何整合社区内不同来源、不同身份、不同收入、不同阶层等党员的思想认同；如何协调各类治理主体的利益诉求；如何实现不同治理主体的良性互动；等等。社区党务工作者没有较强的综合素质是难以胜任的。而当前社区党务工作者大多是社区原居民，文化水平普遍偏低，工作方式偏重于以往经验等，面对社会性、区域性、综合性较强的社区党组织工作明显力不从心。

三、明确社区党组织在社区治理中的工作重点

(一)摆正自身位置，树立服务思想

在当前社区治理实践中，社区党组织与社区自治组织往往职责不清、关系错乱，严重阻碍了社区治理的健康、有序推进。总地来说，有几种表现形式：越位。部分社区党组织仍沿用以前命令式的领导方式，把社区自治组织作为履职最为便利的抓手，直接指挥、干预其工作，甚至亲自上阵、包办代替。缺位。有的社区党组织认为社区的事应该由社区自治组织来过问，自己就是来挂个名，搞点虚的，例如仅仅停留在整个材料、弄个展板什么的，在一定程度上放松甚至放弃了自身职责。泛化。也就是把社区党组织的职责与社区自治组织的工作混为一体、不分彼此。脱节。即社区党组织和社区自治组织各干各的、没有交集，存在“两张皮”现象，形不成社区治理的合力。

社区党组织在社区治理工作中，首要的问题是要明确自身的定位，科学合理的承担起自身应该承担的职责。总地来说，社区党组织要通过科学的方式对社区治理进行主动参与、积极服务和科学引导等。为此，党组织的工作理念要从传统的“管理型”向“服务型”转变。一是要增强参与意识。不包办社区治理并不代表对社区治理袖手旁观。作为多元治理主体的一员，社区党组织在社区治理中肩负着政治引领、利益协调等功能，决不能将自身置之度外。二是要增强服务意识。社区党组织作为联系社区群众的桥梁和纽带，要积极、主动地把服务社区治理、服务社区群众作为党组织工作的出发点和落脚点。三是增强引领意识。社区党组织要利用自己的政治、组织和思想优势，发挥好社区党组织的领导核心作用，进而推进社区治理的健康发展。

(二)创新活动形式，突出服务功能

在社区治理中，社区党组织的工作是通过服务社区居民、完善社区治理来实现的。为此，社区党组织要结合社区实际，创新活动方式，突出服务功能，激发社区活力，进而促进社区治理。一是注重“生活化”的组织活动形态。社区党组织要改变以往那种侧重强调“政治属性”的组织活动形态，积极探索社区党组织与社区生活、社区治理相融合的路子。要从社区居民日常生活、社区组织日常治理的行动逻辑出发，注重发现党组织工作与社区居民关注问题、社区治理难题之间的契合点，进而以服务的姿态进入社区治理领域，在服务社区居民和社区治理的过程中促进党组织政治作用的发挥。当然，在这一过程中，要科学把握“生活化”的尺度，以防止自身“身份”、“政治功能”的迷失。二是积极搭建社区治理服务平台。社区党组织工作主要是围绕社区治理、社区建设来进行，在这一过程中，首要的任务是根据社区实际和自身实际积极搭建社区治理服务平台，这是社区党组织开展工作的重要载体。例如，设置集党员服务、社区工作、社区服务等于一体的党员服务中心。开展党员管理、民主议事、便民服务、文化娱乐等活动，尽可能为社区党员、居民提供就近、方便、快捷的服务，满足党员、居民需要。积极开展网络党建。充分利用网络、微博、微信等新兴媒体，变传统的服务手段为高科技的服务手段，努力拓宽服务社区居民、社区治理的载体和途径。三是努力创建服务品牌。当前不少社区党组织在党建工作中积累了一些成功的经验，富有成效。例如，“四民四问”工作法。即“民主提事，问需于民；民主决事，问计于民；民主理事，问治于民；民主监事，问谏于民”[3]。“三联”工作法。即“业务联建，文化联谊，爱心联动”，等等。以此提升党组织的凝聚力、影响力以及其服务社区治理的水平和实效。

(三)完善工作制度，提升服务能力

社区党组织工作要从社区和自身实际出发，努力构建一整套内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党组织工作机制，以提升服务社区居民、社区治理的能力。一是建立健全社区党员教育管理机制。建设学习型党组织。灵活选用学习方式，侧重基层党组织建设有关知识的学习，进一步完善学习制度，提高学习实效。对社区党员进行分类管理。根据社区内各类党员的年龄、学历、职业等，采用不同的管理措施。例如，对离退休党员实行“奉献管理”、对失业党员实行“温暖管理”、对流动党员实行“动态管理”、对在职党员实行“双重管理”等。加强社区党组织人才队伍建设。可通过“社会化招聘、职业化运作、契约化管理、专业化培训”等方式实现社区党组织人才队伍的最优化配置，进而提升他们党组织工作以及服务社区治理的能力和水平。二是建立健全社区党建资源整合机制。社区党组织工作要打破传统的“条块分割”状态，全面统筹社区内党建资源。要充分调动驻区单位党组织参与社区党建的积极性，实现结对共建、资源共享，共同推进社区党建工作的发展。例如，落实在职党员到社区报到制度。根据在职党员的优势和专长进行分类登记，组织在职党员有针对性地参与社区党建活动，逐步达到“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的党建目标。加强社区党组织与驻区单位党组织的联系和沟通。争取驻区单位的人力、物力、财力的支持，推动驻区单位将一些党建设施等向社区开放，为社区居民提供方便。当然，社区党组织也可以利用社区的一些资源为驻区单位提供服务。实现双向互惠、共建共赢。三是建立健全社区党组织工作经费保障机制。当前部分社区的党组织经费紧张，在一定程度上限制了社区党组织工作的开展，要拓展社区党组织经费筹措渠道，为社区党组织工作创造必要的财力、物力条件。加大财政投入，把社区党组织工作经费列入财政预算；党费划拨适当向社区倾斜；鼓励社会力量参与社区公益事业和活动的投资、捐助和志愿服务。形成政府主导、社会协同的社区党组织工作经费保障机制。四是建立健全社区党组织考核评价机制。考评主体以社区居民、社区党员为主；考评内容以服务社区居民、服务社区治理的实际效果为主；考评方式包括日常考评和集中考评等。另外，也要注重考评结果的运用。通过考评促使社区党组织服务功能的升级及服务水平的提升。

(四)塑造社区精神，凝聚社区居民

社区精神是社区的内核和灵魂。“有形的人口和地理空间仅仅构成了社区之‘名’，只有注入了无形的‘社区精神’才能使社区实至名归。”[4]它包括社区认同、社区情感、社区归属以及社区凝聚等。社区精神是社区党组织在社区治理工作中必须予以关注的重要问题。一是用社会主义核心价值观引导社区精神。当前，随着城镇化的推进，社区居民呈现出城乡、地域、血缘等日渐扩大化的趋势，靠传统的本土化、血缘化等纽带形成的价值认同日渐式微。在价值多元背景下，要用社会主义核心价值观引领和指导社区精神的培育和塑造，进而使社区居民超越城乡、地域、血缘等方面的差异、消除彼此之间的分歧与隔阂，进而增强社区归属感和社区凝聚力，形成现代社区精神。二是社区党组织要注重工作方式。社区党组织在社区治理中发挥作用的途径主要是靠理论的说服力和实践的感召力。为此社区党组织在社区治理中要恪守以下原则：民主原则。社区党组织在引导社区治理时要坚持民主选举各类自治组织，对社区事务也要经民主协商决定，最大限度地激发社区居民参与社区治理的积极性和主动性。自愿原则。对于社区治理的每一个环节，都要充分考虑社区居民的意愿，绝对不能靠任何形式的行政力量强制推进。对于社区居民抵触的问题也只能靠说服、示范、教育等方式逐步引导社区居民从抵触转变为自愿。示范原则。社区党组织的权威来自社区居民的认同和服从。社区党员要带头参与社区事务，如开展党员志愿者活动、党员义工活动，结对帮扶有困难的社区居民等，让社区居民看到党组织的成绩，以此扩大党组织在社区中的影响力和权威。通过理论的说服力和实践的感召力，使社区精神在塑造和培育的过程中有一个依归和主轴，达到二者间的有机互动。

参考文献：

[1]普登学,谢晓春.社区党组织在社区治理中的角色探析[J].甘肃理论学刊，2007，(6).

[2]赵刚印.“两新”组织党建的战略新思维[J].中共中央党校学报,2014，(2).

[3]中共上海市虹口区委组织部.基层群众自治:虹口区基层党组织的实践与思考[J].上海党史与党建,2013，(12).

[4]王冬梅.从小区到社区——社区“精神共同体”的意义重塑[J].学术月刊,2013，(7)．

[责任编辑：郭莉娜]

中图分类号：D267

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)01-0052-05

作者简介：袁绍东(1980-)，男，山东梁山人，讲师。

基金项目：阜阳市社科规划课题(FSK2015020)阶段性成果

收稿日期：2015-11-22