新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径

余路

摘要：新型城镇化建设作为我国现代化发展进程的助推剂，其核心作用日益凸显。为了保障新型城镇化建设的持续、健康推进，势必需要城镇金融的强力参与，以及与城镇化建设息息相关的政府金融平台、公共建设项目的配套支持。基于此，本文对新型城镇化建设的投融资困境进行了分析，并提出了具体的解决对策，以期能给有关各方提供助益和参考。

关键词：新型城镇化建设 金融困境 破解路径

一、新型城镇化建设中面临的投融资困境

（一）土地财政“难以为继”

所谓土地财政，即政府部门过度依靠土地出让金来维持政府的开支。其在我国推行城镇化的进程中占据的比例逐年攀升，甚而在近年来演变为大多数地方政府主要的或唯一的财政开支来源，这就给地方政府基础设施融资带来了一定的风险及不确定性，并逐渐显现出土地财政的不良后果。首先，“土地财政”不具备可持续性。经过历届地方政府的过度利用，可资出售的土地资源已变得十分有限，依靠批租土地获得收入的方式使“土地财政”越来越难以为继。其次，“土地财政”模式极易助长腐败之风，引起矛盾。土地批租给政府带来巨大收入的同时，亦因其中巨大的权力寻租空间衍生了一系列的不正之风和腐败行为，并时常诱发暴力冲突。最后，“土地财政”在一定程度上阻碍了城镇化的深入推进。地方政府为了“土地财政”得以不断延续，以便维持政府的正常运转，在没有其他核心竞争产业替代“土地财政”的情形下，便只能集中一切资源追求土地的城镇化，而没有精力深入推进城镇化建设。失去了人民的安居乐业，便只能使新型城镇化建设成为空谈。

（二）地方政府的投融资平台不健全

近年来，各级地方政府积极打造规模大、融资方式全的多融资平台，目的是为了快速化解国际金融危机对我国地方经济造成的冲击，并促使经济保持稳定快速发展。但这种投融资模式也为地方政府金融平台带来了一定的风险：

1、政府巨型隐性债务风险

当前，我国地方政府投融资平台的资金大多来源于银行贷款，作为抵押的登记资产多为政府拨划的土地、股权等，这部分资产变现能力差，其融资主要以地方政府的信用做背书担保。随着依附于地方政府的城商行成为投融资平台的重要支撑，政府投资决策的底气大了，城市建设措施越来越激进，这导致政府隐性债务不断攀高，极有可能转变为财政风险。

2、内部治理结构不完善

作为投融资平台的最大出资者，地方政府掌握着资金使用的绝对决策权，这导致政府职能不断延伸，淡化了融资平台的市场属性。此外，投融资平台的管理者多为原政府官员，他们缺乏管理现代企业的实际经验和金融风险的把控能力，常致决策出现偏差。

3、外部约束机制缺失

一些地方政府未全面、正确评估自身的承受能力，融资平台扩张过快，导致债务风险加大。现实中，政府从多家银行贷款置于统一的资金库，再依据不同项目统一调配，资金在整个运行周期中缺乏有效的外部监督，既无法有效防范信贷资金的挪用问题，也降低了资金的使用效率。

二、破解新型城镇化建设中投融资难题的路径选择

（一）引入民间资本，促使投资主体多元化

通过建立科学的可持续回报机制和良好的运营平台，可以有效吸引民间资本参与到城镇化建设中来。这不仅解决了投资主体、资金来源等问题，还能明晰产权，发挥独立承担风险的优点，将以政府为主导的投融资模式逐步转换为以市场为主体的竞争机制，提高城市建设的运营水平。

（二）发展市场化融资方式，积极拓展融资渠道

新型城镇化建设中蕴含着巨大的潜在资金需求，只有积极拓宽融资渠道，提供持续可靠的中长期资金，才能将庞大的潜在资金需求逐渐转化为市场主体和政府的投资需求，促进城镇化建设稳定持续发展。

1、发行政府债券及完善票据市场

通过发行政府债券及中期票据等方式，搭建多元化的融资结构是城市运营中非常重要的市场化手段，利用此方式既规范了地方政府的融资行为，也为新型城镇化建设提供了稳定而持续的资金来源。

2、完善开发性金融工具

以政府信用为基础，并在政府主导下，通过将财政性的资金转化为信贷资金的方式并以市场化的手段发放运行，促进城市建设在运行中不断完善“政府引导项目发展，开发性金融做孵化，市场管出口验收”的融资机制，最终实现政府的发展愿景和目标。

3、积极推广公私合作（PPP）模式

PPP模式不仅为新型城镇化建设提供融资渠道，而且为城镇化基础设施建设、公共事业的发展提供了高效、可靠的管理机制。

4、发展产业投资基金

城镇化建设融资证券化可以有效解决设施建设周期长、收益低等难题。政府可将高新产业、规模大、效率集中的基础设施产业等以产业投资基金的形式交由金融投资管理机构进行专业化管理与运行。

（三）规范地方政府投融资平台

地方政府投融资平台在新型城镇化建设中扮演着十分重要的角色，对于隐性债务风险应采取积极手段加以控制。

1、重新定位、加快重组

积极引进市场化机制，重组地方融资平台，让融资平台回归市场化的本质。

2、健全内部治理结构

将投融资平台的经营权与政府的所有权分离，使二者形成“委托-代理”的契约关系，并依据双方的出资比例分担收益及风险。

3、完善外部约束机制

建立公共投融资信息披露制度，正确应对投融资平台债务激增问题，对公共投融资计划及进展情况及时进行跟踪、监督、审计。

三、结束语

作为制约城镇化发展的重要因素，建设资金来源仍是目前急需解决的关键问题。只有城镇主体、金融机构、地方政府协同发展，采取有效措施积极应对新型城镇化建设过程中的投融资困境，多渠道、多手段、长效化改善现有城市运营的融资模式和现状，才能确保我国的新型城镇化建设持续、稳定、健康开展。

参考文献：

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