社区应急管理的定位研究
2016-03-14余树华周林生
余树华，周林生
（广东省综合改革发展研究院，广东广州510410）
社区应急管理的定位研究
余树华，周林生
（广东省综合改革发展研究院，广东广州510410）
社区在应急管理体系中的定位问题，本质上也是政府应急管理与社区应急管理的关系问题。社区居委会、村委会是基层应急管理的主体，是我国基层应急管理体系中最重要的组成部分，是通过协议与政府进行应急管理紧密合作的伙伴，是基层政府综合应急指挥中心或指挥部领导团体的核心成员。在应急准备、预测预警、应急处置、恢复重建全过程中，社区发挥着重要的组织、指挥、协调和辅助作用，直接关系到社区应急管理的效率乃至成败。
社区；应急管理；定位
在政府主导和行政强制性特征突出的应急管理体系中，基层社区应急管理的定位往往会被弱化。但是，在地震、台风、洪涝、雪灾、流行性疫情等涉及面广、破坏力大的灾难事件过后，人们常常都会反思一个问题：社区的力量在哪里？社区是否只能充当被救援的对象？社区在应急管理和救援中是否应该有所作为？大量的应急救援实践表明，政府和专业救援队伍的应急管理和救援行动，无论在时间上还是在空间上都存在一定的局限性。社区不应该仅仅作为突发事件的发生地，社区居民也不能仅仅作为突发事件的当事人或被救助对象，社区更应该成为应急管理的一个前沿阵地，处于阵地前沿的、与自身生命和财产利益攸关的社区居民更应该成为应急管理和救援的第一响应人，成为自救互救的一支主力军。社区能否积极参与、有效配合，甚至在某些关键环节主导本辖区的应急管理和救援工作，直接关系到应急管理的效率乃至成败。正是应急实践对社区全程、全力参与应急管理和救援有一种刚性需求，决定了社区在应急管理体系中的定位不仅不能被弱化，而且还应该赋予社区超出一般社会组织定位的体制安排，这就是本文要重点研究的问题。
一、专家学者对社区应急管理定位的研究
研究社区应急管理定位，有三个重要因素是必须考虑的：（1）政策和法律对社区相关组织的定性和定位；（2）国家应急管理体系对各有关应急机构、应急主体的制度安排；（3）社区应急管理本身的特点和客观需要。
社区应急管理的定位首先取决于政策与法律对社区相关组织的定性和定位。民政部 《关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000）中，对社区的性质和范围做了规定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”［1］《中华人民共和国城市居委会组织法》（1990）第二条对社区相关组织进行了定性和定位：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。［2］
需要说明的是，组织法没有对社区进行定位。《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）［3］中甚至没有提及社区的概念，原因主要在于社区不是一个法定组织。但是，《国家突发公共事件总体应急预案》（2006）［4］、《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（2007）［5］等文件中都采用了社区的表述，并把社区作为一个相对独立的主体，与企事业单位等概念并列，针对性地提出了很多具体工作要求。实践中以社区代指居 （村）委会等社会组织及其辖区，已经约定俗成。因此，本文研究的社区，从区域意义讲，是指一定范围内人们所组成的社会生活共同体；从组织意义讲，是指辖区的主体为居 （村）委会等社会相关组织。法律对居 （村）委会的定性和定位，可以理解为对社区的定性和定位。
社区居委会、村委会的定性和定位，对专家学者关于社区应急管理定位的研究产生了重要的影响。很多专家以此定位为基点，对我国应急管理体制机制、管理机构和各类社会组织包括社区的定位问题进行了大量研究。不过，到目前为止，还没有发现有关社区应急管理定位的统一、完整和明确的描述，只有一些类似定位的观点或概念，大体有以下几种：
（一）基层、基础、辅助、动员、引导
这是很多研究者立足社区居 （村）委会的基层和自治地位，对社区应急管理定位的通常表述。如董瑞华 （2004）［6］、刘严萍、王震等表述为（2014）［7］“基础作用”。郑毛景、刘欣等 （2014）提出的社区全员参与。［8］而陶鹏 （2015）则强调，动员社会力量参与，同时要对社会力量的介入行为进行有效引导，避免造成失灵情况。［9］社区的 “基层、基础、辅助、被动员、被引导”角色，几乎成为政府应急管理的主流意见和大多数专家的代表性观点。
（二）主体、主导
社区是否为应急管理主体？政府是否应该把社区应急管理权力交给社区？这是社区定位的一个关键问题。王俊东、杨涛 （2014）等不少专家学者对在应急管理中政府作为 “唯一主体”提出了异议，认为 “这种处理危机主体过于单一的应对模式限制了应急体系的作用。”［10］鉴于单一主体的弊端，王庆丹 （2014）［11］、韩喜双 （2009）［12］等不少专家学者提出了构建应急管理多元主体、强化横向应急协作的观点。强调应急管理主体多元化，主要是为了激发社区、社会组织这些最基层、应急救援最前沿力量的活力，健全完善我国公共安全应急管理体系。邱孝 （2009）认为：“政府应急管理不应该仅仅是政府的应急管理，也是全社会的应急管理，政府应急管理的组织结构设计不能仅仅针对政府自身，还应该包括公民、企业、非盈利性组织等其他危机应对主体。”［13］
一般认为，应急指挥、主导一定是政府的功能，但是有些专家不以为然。在危险预防、发生、处置、恢复等环节中，社区内部应有一个指挥、主导与协调的功能，否则内部就会是一盘散沙。因此，比主体一说更激进的是，认为社区甚至成为应急管理的主导。马英楠 （2007）在分析了社区应急管理存在的问题之后指出，社区 “在国家应急管理体系中发挥着重要的辅助甚至主导作用”。［14］
（三）分工、互补、合作
李菲菲、庞素琳 （2015）等是比较明确地提出社区组织在应急管理体系中定位问题的专家之一，她们认为政府、社区、居民、企业等多种应急管理主体的角色定位问题是困扰社区应急管理的难题，主张在治理理论视角下，重新定位各主体的角色，构建一个 “开放、协作、功能互补的”治理网络和社区应急管理建设模式。［15］申霞 （2012）则基于政府管理体制有时难免出现僵化的特点，提出政府和非政府组织必须分工应对灾难的看法，认为灾难的发生往往无前兆，单靠政府的处置往往会出现低效、资源浪费、公众的特殊需求被忽视的情况，这样社会自治组织的灵活、专业、贴身服务可弥补政府缺陷：“政府处理框架性的工作，非政府组织则关注更能体现人文关怀的细节。”［16］王庆丹（2014）［17］，岳经纶、李甜妹 （2009）等提倡构建政府与社区及各种社会组织的 “应急管理合作式治理模式”。［18］
（四）角色多重、互换
也有些专家从动态的角度看待主导权问题，他们认为在各个应急管理环节中，应急指挥、主导与协调的主体是动态的，应急管理过程中的角色不是固定的，而是根据需要进行互换的，表现为多重角色。美国威廉·L．沃教授 （2008）在我国报刊上撰文提出，灾害应急响应是很特别的活动，在大的应急管理活动中，应急管理者或指挥者是首席执行官或其代理人，而在小的应急场合中，应急管理、指挥和应急响应的角色也许是重合的，“消防队长、警长或他们的下属不仅是应急管理者，也是应急响应者”，二者的边界并不一定是确定的，“它需要有组织的非政府行动者、政府行动者以及组织良好、长期存在的应急团体共同参与。没有哪一种力量拥有全部的控制权……不管政府是否许可，非政府组织都会做出响应；不管有无政府的邀请，志愿者都会到场”。［19］
二、政策和法律关于社区应急管理的定位
国家应急管理体系对各有关应急机构、应急主体的安排，直接关系到社区应急管理的属性问题，也关系到政府应急管理与社区应急管理的关系问题。因此，应急管理的政策和法律对社区应急管理的定位，是研究社区应急管理定位问题的重要依据。然而，纵观我国目前应急管理的相关政策和法律，除对体制内各应急主体的性质、责任和权重有所界定外，对体制外的社区等自治组织，政策和法律方面仅提出了一些具体的要求及其应该发挥的作用，这些要求和作用有的比较接近或类似于定性和定位，但仍然没有发现有关社区应急管理定位的统一、完整和明确的描述。这些近似定位的表述主要有以下几种。
（一）基层应急管理
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（2006）中提出：“要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作。充分发挥基层组织在应急管理中的作用。……地方各级人民政府和有关部门要加强对基层应急管理工作的指导和检查，及时协调解决人力、物力、财力等方面的问题，促进基层应急管理能力的全面提高”。［20］
这里，社区被划归为 “基层应急管理”的范畴。这种表述非常接近于一种定位，但严格来说，这还不算地位。“基层应急管理”仅仅是对社区应急管理所处层级的一种表述，不是对社区应急主体性质、责任和权重的描述。而且，这个概念是在“提高基层应急管理能力”的环节中提出的，不是在 “加强应急管理体制和机制建设”环节中提出的，因而不是应急管理体制意义上的定位或安排。
这一点，在国务院办公厅 《关于加强基层应急管理工作的意见》（2007）中表示得较为明显。意见在 “建立健全基层应急管理组织体系”环节中，明确提到的单位有：县级人民政府、街道办事处、乡级人民政府、居委会和村委会等基层群众自治组织、基层机关、社会团体和企事业单位。［5］意味着这些单位都属于 “基层应急管理”的范畴。这中间有体制内的基层地方政府以及企事业单位、上级部门的派驻单位、国有企业等，也有体制外的居委会和村委会、社会团体和民营经济组织等。很显然，在基层里面，体制内的基层政府和组织，与体制外的居委会和村委会等基层群众自治组织，二者在应急管理体系中的定位是不同的，意见虽没有对它们进行不同的定位，但对它们各自的任务作了不同的规定。这进一步证明 “基层应急管理”不是一种定位，无法以此来区分各应急主体的性质、责任和权重。
（二）重要作用
强调充分发挥基层社区组织在应急管理中的重要作用，是政策和法律文件中对社区最多的类似定位的表述。
《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）第五十五条强调：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序”。［3］
国务院 《国家突发公共事件总体应急预案》（2006）在快速反应、协同应对环节提到：“加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制”。［4］
值得注意的是，在国家总体应急预案关于组织体系、运行机制及其先期处置、应急响应、恢复与重建等关键环节中，均找不到社区的身影以及体制安排。仅在 “人力资源”环节提到 “要加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用”［4］，至于如何发挥作用，是在政府的这些 “办事机构、工作机构”的外围发挥 “重要作用”，还是与政府的这些机构一同战斗、协同发挥作用，预案中也没有明确规定。
可见，“重要作用”也不是社区的定位，仅仅是其重要性的一种表述。
（三）指挥和安排
《中华人民共和国突发事件应对法》第五十七条提到：“突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序”。［3］这里，赋予了社区居 （村）委会 “指挥和安排”地位，这是目前在应急管理的法律文本中给予社区最高的地位。
然而，在国人权力、权威意识较浓厚的氛围之中，让没有行政权力或权威的社区肩负 “指挥和安排”权力依然难以想象。所以，严格地说，上述五十七条关于 “指挥和安排”的表述，属于一种含混笼统、不甚严谨的说法。这句话一是可以理解为：“人民政府、社区居 （村）委会或者所属单位 ‘协同’进行指挥和安排”；二是可以拆开来理解：“服从人民政府的 ‘指挥’和社区居 （村）委会或者所属单位的 ‘安排’”。
这第二种理解在突发事件应对法第八条得到了印证：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作”。［3］可见，在真正的体制性 “指挥”安排中，“指挥”与社区居 （村）委会是不沾边的。五十七条所谓的 “指挥和安排”，对于社区的意义重在“安排”，而不在 “指挥”，最多含有一些在社区局部范围内指挥调度的意思或成分。因此，“指挥和安排”仍算不上对社区一种体制性的定位或安排。
三、国外社区在应急管理体系中的定位
发达国家的社区实行的是高度社会化管理体制，与我国社区在应急管理中的定位情况不同，发达国家的社区在应急管理体系中的定位比较清晰，所处地位也比较高，因而，社区在应急管理工作中的作用也很突出。主要原因是发达国家的社区社会化管理起步早，发育较为成熟，社区自治的权力相对较大，自治能力也比较强，政府财政以及社会慈善机构的支持也使社区获得较多的经费来源。
美国社区工作的核心机构是社区委员会，委员必须是居住或工作在本社区、并具有一定号召力和威望的人，他们都是兼职和义务的。社区委员会的权力很大，“主要负责社区福利，参与社区财政预算的评估，制定社区需求目标和工作计划，选举社区委员会主席，确定社区会议日程和议题，与社区顾问团合作制定社区服务计划，向市财政申请资金，提出社区管理人员雇用建议，监督社区工作人员的工作，处理社区办公室日常工作和居民对社区服务的意见，监督社区资金使用等”。［21］
正因为社区在发达国家社会管理中所占分量比较重，所以，社区在这些国家应急管理体系中的定位也比较突出，主要有如下几种表述：
（一）基本力量
社区、各类社会组织、企业、甚至家庭，在一些发达国家中被定位为应急管理的基本力量，受到各国的高度重视。这一定位与我们赋予社区的地位基本一致。
澳大利亚将社区定位为应急管理的 “基本力量”，为此，澳大利亚紧急事态管理署推行 “有准备的社区”计划，要求社区或家庭做好应急物资、人力、预案准备，并使社区预案与地方政府应急预案相衔接，组织社区开展应急预案演习。
法国的消防队伍是承担救助任务的最重要力量，法国消防队伍有24万人，其中的85%为志愿者。可见社区和民间的救助力量在法国是重要力量。［22］丹麦也非常重视社区应急工作，他们创建的邻里守望制度引起发达国家的普遍重视和广泛推广。9·11恐怖袭击事件后，美国政府大力推广这一计划，旨在创造一种社区安全文化，让 “每个人都为他人的安全着想”。［23］美国在推行社区版的“可持续减灾计划”的同时，还大力推广 “有恢复能力的社区”计划，他们强调社区在灾害应急、灾后恢复中的 “基础性作用”，提倡社区利用自身资源开展自我救助的活动。［24］与此类似的社区睦邻组织运动、市民梯队行动计划、社区应急反应小组、街区守护者、辅助警察、医疗预备队等各种形式的志愿者应急服务也在发达国家广为流行。
由民间志愿者组成的以色列国民护卫队活跃在各个社区，成为政府应急的得力助手。
（二）协议合作
在应急管理过程中，一些发达国家通过政府制定相应的应急计划，并与社区等社会组织签订灾前双边或多边互助协议的方式，明确双方在应急管理中的权力和责任、应急物资征用程序及费用负担方式等，建立起应急互助合作的关系，从而解决了社会动员的法制路径和有效提升应急管理效率的问题。
美国各级政府通过与社区、民间组织、企业、应急专业人员、志愿者签订协议，构建了一个多方合作、共同应对危机的管理机制。［25］美国的应急协议合作方式甚至延伸到了政府之间，如 《州际应急管理互助协议》（EMAC），这是其政府管理体制的性质决定的。日本的政府部门通过签署 《全国都道府县在灾害时的广域救援协定》、都道府县和市町村签订 《72小时相互援助协议》等方式，把政府与基层组织、社区、村等方面的联合防灾救灾行动统筹起来，形成了全国范围的重大突发事件应急联动体系。［26］
协议合作是一种平等合作关系，不是上下级的命令与服从的关系，这种方式最适合、也最有利于理顺政府应急活动与社区自治组织的关系。政府与社区建立协议合作关系，并不会降低政府的身份和权威，相反，还从法律层面理顺了政府与社区的关系，强化了双方的合作。事实上我国地方政府间已经建立了这种协议合作机制，《泛珠三角区域内地九省 （区）应急管理合作协议》就是一个很好的尝试。如果 “条块结合”的体制不能有效解决应急横向合作问题，参考发达国家协议合作的模式，建立部门应急协议合作的机制，应该是一个比较好的出路。
（三）主持联盟
以论坛、圆桌会议形式构建应急协调联动联盟，并由社区担任主要领导角色之一，参与并主持联盟的活动，是英国应急管理体系的一大特色。
英国有很多这样的联盟，其中2002年建立的“伦敦应急管理伙伴关系”联盟颇具特色。这个联盟与英国其他地方的联盟所不同的是，它突出了社区的地位，“由社区和地方政府部部长和伦敦事务大臣共同担任主席，大伦敦市市长担任副主席”［27］，该联盟通过区域应急管理论坛或圆桌会议方式开展活动，制定应急计划，向中央政府报告工作，协调警务、消防、交通、公用设施等职能管理机构以及社区、志愿者等各方应急力量的关系。
英国的这种做法有两点值得我们认真反思：一是把社区在应急管理体系中的定位提升到如此的高度，社区领导可以比大伦敦市市长的职务更高，这是难以想象的；二是这种以论坛、圆桌会议形式构建的应急协调联动联盟，也能有效解决应急横向联动协调问题。那么，我们依靠政府主导和强制性的行政力，更应该能够解决联动协调问题，恰恰相反，由于条块分割，以不同灾种构建的应急体系，在横向联动协调中往往出现一些问题，这里的症结在哪里值得深究。国外的论坛、圆桌会议联动协调模式值得我们借鉴。
（四）指挥动员
由于政府应急行动受到地域的限制，社区作为第一应急响应单位，在社区内担负起指挥动员社区居民应对危机的角色，可以大大减轻危机的伤害程度，为政府和正规救援队伍的工作创造良好的条件。
美国推行的社区版 “可持续减灾计划”中，除了示警、医疗急救等系统外，更重要的是还包括社区的应急管理指挥系统。美国的城市社区或村，与各级地方政府、驻军、专业危机管理机构一样，都拥有 “不同程度的危机管理指挥动员职责”。［28］社区是地区应急反应小组的重要成员之一，社区应急联系部门由信息、行政或后勤、培训等负责官员组成，他们可以直接向联邦应急管理协调官汇报工作，也能与进驻社区应急救灾现场办公室的其他机构进行及时交流。可见，社区在美国应急管理体系占有举足轻重的地位，政府并不担心将部分应急管理的指挥权交给社区，或者与社区联合共同执行应急处置的指挥职责，会导致什么混乱或失灵情况。
四、应急管理特点对社区定位的影响
从发达国家对社区应急管理的定位可以看出，影响社区应急管理定位的三个重要因素中，最重要的并不是社区自身的定位，否则在应急联盟中社区领导的位置不可能比市长高，社区不可能与各级地方政府、驻军、专业危机管理机构一样，都拥有不同程度的指挥动员地位。灾害、危机的惨痛教训逼迫他们从实际出发，从社区应急管理本身的特点出发，认真考虑和满足社区应急管理的需要，系统设计社区应急管理的功能和定位。他们还特别注重实际作用和地位的匹配，不会空谈社区的重要作用，很少有那种 “作用大、地位小”的扭曲设计。在政策和法律方面，也能适应社区应急管理的特点和需要进行适时调整。
可见，社区应急管理本身的特点和需求，对社区定位应该具有决定性的影响。忽视这种影响，不仅仅是降低社区应急管理的地位，更危险的是降低了社区应急准备的等级，严重忽略了社区自救互救的功能与作用。
社区最贴近事发现场，是应急管理的前沿阵地，与政府、专业救援机构等应急主体相比较，社区应急管理至少具有以下五大优势和特点。
（一）应急准备针对性和效果最佳
“防重于救”，这是应急管理的首要特征或最高境界。社区应急准备做得好，便可以达到很强的针对性，所产生的效果也可能最好。因为，除地震等不可抗力的自然灾害外，社区的突发事件多是人为制造的灾害，或者说多半是社区内部的安全隐患未能排除所导致的人为灾害。天津港爆炸事件后，天津市政府决心全力推进安全天津建设，提出实施“主体责任、制度规范、设施建设、全员教育、信息管理和专家检查 “5＋1’”安全监管措施”，并且写进了政府工作报告。这个 “5＋1’”安全监管措施总体是值得肯定的，不过其中 “全员教育”的提法值得商榷。群众当然需要安全教育，但是，如果群众不了解自己生活在一种怎样的危险环境中，群众又如何有针对地采取预防措施呢？所以，社区中生活的群众需要对自己生活环境的危险有知情权，对这些危险的监督、预防有参与权，因为这事关群众自身的安全。深圳光明新区渣土受纳场究竟可以垒多高？除了专家论证之外，有没有公众听证的环节？有没有动员群众监督这些极度危险的渣土山？现在看来，群众不仅仅需要安全教育，更需要的是公共安全 “全民动员或全员参与”。社区的安全隐患只有社区最清楚。如果想避免社区成为人为失误造成的突发事件发生地，关键的就是要依托社区来做应急准备，甚至依托社区居民家庭来做应急准备，及时排除安全隐患，广泛开展应急知识宣传培训。这样的应急准备成本最低，效果最好。如果应急准备一直在社区的外部做，由政府控制在手里，这种应急准备对于社区来说就不是准备，不是预防，只能是事发后的应急救援。
回顾2006年国家颁布总体应急预案以来社区的状况，很难发现社区在应急准备方面得到了明显的改善，除增加了一纸预案外，很多社区在危险源识别与排除、应急队伍建设、应急物资储备、居民应急培训演练等方面依然是无所作为，预案多是官样文章，预测预警机制形同虚设。有专家对某地区进行调查发现，除了少量的防火设施，其他的装备几乎是空白。［29］这种状况其实很普遍，而且至今没有多大的改观。这其中重要的原因，首先是与应急准备的资源由政府和专业机构控制分不开，也与社区应急准备不属于国家指令性应急准备的范畴或定位有关，应急管理的全民动员或全员参与计划要得到真正的落实还有很大的困难。
（二）社区可以做到第一应急响应
公共突发事件 “表现出高度的破坏性、衍生性、快速扩散性和不确定性等特征”［30］，使应急管理和救援的难度加大。因此，赢得救援时间，就是赢得生命，这是突发事件应急救援的重要特点和要求。在汶川、玉树大地震的救援中 ，由于道路不通，政府和一些专业的救援力量无法及时赶赴现场，以致失去了许多救援的最佳时机。而社区就在救援现场，有条件做到第一应急响应，在最短的时间内开展救援活动。但是，对于没有准备的社区来说，这个天然的优势也形有实无。尤其在政府的救援形成一种习惯之后，居民除了等待和依靠外援，不可能做到积极作为。况且救援也是一种专业活动，对于伤员的院前救援，如果没有一定的培训和药品、器械储备，社区居民基本也是无法开展的。
这就表明，如果政府全包应急救援活动，没有在体制和救援设施、物资安排上给予社区一定的空间和权限，多数社区就必然在应急第一响应中缺位。如果社区在政府组织的救援队伍到达前，不能进行先期处置，开展及时有效的自救互救、社会疏导、控制事态的发展蔓延、减轻灾害的损失，那么接下来的政府应急救援难度就会增大，负担也会更重，灾害的破坏力就会更大。
（三）社区掌握救援信息准确全面
在单位人向社会人转变的过程中，城市在不断发展壮大，社区外来人口、陌生人口日益增多，人流速度加快，新旧社区邻里关系复杂、信息沟通困难。随时掌握社情民意，是社区的基本职能。在灾害爆发时，专业队伍突然涌入社区，假如没有社区的信息支持，社区现场救援指挥部里假如没有社区的工作人员协同工作，救援行动很可能是盲人摸象。很多发达国家之所以吸收社区参与应急救援的指挥和组织工作，最重要的一点就是看中了社区的信息资源。同时，由于社区最贴近居民，相互了解且信任度高，社区应急组织者又是社区中比较有能力和威望的人，所以，社区在组织群众转移、救援中具有人情化的号召力，这是外来救援力量所不具备的。因此，是否赋予社区有限的指挥和组织职能，不仅仅是显示政府有没有胸怀的问题，更重要的是显示政府的应急管理是否符合社区应急管理的特点和实际需要的问题。
（四）社区取得救援物资方便快捷
救援物资能否快速抵达，成为救援行动成败的关键。如果能够就近取材，社区是救援物资抵达的最快路径。因此，国家应急救援物资储备库是集中在政府指定的区域，还是分散在社区之中，需要根据应急救援的特点和需要来做出决断。我们认为，社区应该成为救援物资储备的大本营，社区避难场所甚至可以与应急救援物质储备功能进行整合利用，这是快速获取救援物资最方便的途径。居民家庭也应该进行一些基本的应急物资储备，如灭火器、应急照明灯、急救药包、急救斧、逃生绳等。
（五）社区参与恢复计划事半功倍
社区灾后恢复属于社区应急管理工作的一部分，参与恢复计划应属社区本分或职能。灾后恢复不能由政府包揽包办，一是政府资金有限，二是重建恢复工作千头万绪，事无巨细都由政府来做，既做不了也做不好。我们在某市民政部门做应急物资储备调研时听到一个有趣而感觉无奈的事：一个农民的老房子被大水淹垮了，她儿子的独栋楼房安然无恙，而且就在不远处，她不去儿子家住，而是向民政救灾官员哭诉：说自己没有房子住，请政府赶紧帮忙盖新房。政府官员明知如此，也只好出钱盖房，而且要限期完成，不然上级要追责。对此，有的街坊戏说：现在是政府帮儿子尽孝。其实，这个也难怪群众，社区缺乏灾后自我恢复能力，政府就难以改变大包大揽的救灾机制，因此，如何构筑有恢复能力的社区，也是当前急需研究解决的一个问题。所以，如果社区自我恢复力强，社区在灾害恢复中的作用发挥得好，就能大大减轻政府的财政压力，起到事半功倍的效果。
美国建设 “有恢复能力的社区”意在提高政府灾害恢复决策的准确性，培育社区自我恢复力。在计划中，社区占据非常重要的位置，社区的应急指挥部负责协助政府的灾害重建工作。在灾后重建资金方面，私人资金占主要成分，以北岭的震后重建为例，私人资金占65．3%，主要从保险理赔渠道获得，公共拨款和贷款仅占34．7%。［31］公共拨款主要针对需要照顾的困难家庭，贷款主要支持住房和小型商业的恢复。保险理赔之所以达到如此高的比例，这与社区在灾前的宣传推广和居民防灾意识强有直接的联系，体现了社区的自我恢复力。
社区的应急优势还远不止这些，在动员群众、巡防监测、预警报警、邻里守望、处理纠纷、心理安抚等方面，社区都可以做到无微不至，实现自己的家园自己看护、社区的安全社区维护的良好格局。
五、我国社区应急管理定位的体制建构
从上述分析可以看出，社区应急管理的特点和实际需要，才是确定社区应急管理定位的最重要因素，这就是以实际出发，而不是从现存的体制、理念出发。因此，我们应该更新观念，深化体制改革，尤其是深化国家应急管理体制改革，从而理顺政府与社区、政府应急管理与社区应急管理的关系，立足于社区应急管理的特点和实际需要，进一步审视和优化国家应急管理体系的总体架构，从主体性质、结构成分、关联模式、权力配给、功能义务等社区应急管理定位的几个基本维度或方面，对社区体制、应急管理体制、社区应急管理的定位进行综合的思考和建构。
（一）主体性质
社区的主体性质可从两方面得到印证：
（1）从组织性质看，社区居 （村）委会作为自治组织，具有自主开展应急管理的属性。
（2）从社区应急管理的特点和客观需要来看，社区也具有自主性和主体性。因为，社区应急管理的工作量大、内容复杂，社区外其他的应急主体无法代替；社区应急准备和预防是社区自身的事情，其他应急主体准备和预防做得怎么好，也替代不了社区自身的准备和预防；社区应急响应和灾害的早期处置力，也是其他主体无法替代的。在灾害初期、政府救援力量还未来得及抵达的时间段内，社区除了依据群众自己的力量，独立自主地开展灾害早期处置和自救互救行动外，别无更好的选择。如果从属于、依附于政府或社区以外的其他单位，缺乏应急管理的自主动员力、支配力，社区应急响应的速度和效率就会大打折扣。
总之，结合社区自治组织的属性、社区应急管理的特点和客观需要来定位：社区居 （村）委会应该是基层应急管理的主体之一。
社区居 （村）委会定位为基层群众自治组织没有疑议，但定位为基层应急管理的主体之一，在认识上和现行政社管理体制上都存在一定的阻力。李灵芝 （2015）将目前政府与社区的依附关系概括为六化：即志愿责任化、服务指令化、工作内容指标化、组织活动 “运动化”、工作人员官僚化、共建单位政绩化。［32］政府与社区的关系不顺，社区自治地位模糊，社区应急管理缺乏自主性和主体性已是不争的事实。
鉴此，社区居 （村）委会要定位为基层应急管理的主体，前提条件是必须深入推进社区体制改革，改变过去政府与社区之间依靠行政指令建立的代理或依附关系，建立新型平等的委托代理合作关系。还原社区的自治权，包括还给社区决策权、监督权、财务权、人事权。尤其是在提供人财物保障的前提下，充实社区应急管理的自主权，释放社区的活力，从而提升社区应急管理的能力。
有人可能会说，社区从来就没有被削弱应急管理的自主权。但是，对于一个没有人财物保障的社区，泛谈应急管理的自主权是毫无实际意义的。
当然，社区定位为基层应急管理的主体之一，不等于可以一意孤行地开展应急管理活动，因为，应急管理是一个需要高度协调配合的行动，在缺乏外援的极端困难情况下，我们提倡社区独立自主地应对，尽量组织实施自救互救；在外援到来之后，社区应该主动接受政府指挥体系和专业救援队伍的指导，从应急管理的需要出发，与政府和其他有关单位协同配合，共同做好应急管理工作。
（二）结构成分
结构成分主要反映社区应急管理在我国应急管理体系中所占的位置或权重。
就我国应急管理的体系结构来说，不少专家建议应该有一个中央高层综合应急指挥平台的顶层设计。2008年华中地区大雪灾，尽管国家各职能部门都在全力应对，但因各自为政、缺乏协调，造成了很多不应该有的问题和损失。有专家在天津8．12大爆炸现场调研时发现，现场各种指挥部有十多个。这种分行业、部门、灾种的应急管理体制，急需有一个宏观层面的应急指挥中心，统领各级政府、各部门、各专业机构包括武警消防等应急管理和救援单位的行动。有了这样一个中心，其他应急组织和机构的定位和相互关系才有可能逐级弄清楚。当然，这种更高层次的指挥中心，涉及武警、特警等方面的体制改革，难度更大，限于篇幅，只能另文探讨。本文的结构成分，只就基层应急管理结构中，社区所在的位置及其重要性进行探讨。
我国目前的应急管理组织结构是依据行政层级划分的。在基层应急管理的组织结构中，主要包括县级人民政府、街道办事处、乡级人民政府，基层行政机关、企事业单位、上级部门的派驻单位、国有企业、民营企业、社区居 （村）委会、社会团体等成分。这其中有体制内的成分，也有体制外的成分。
社区居 （村）委会虽然属于体制外的成分，但是就其所辖的区域范围、面积、人口、房屋、土地、山川、湖泊、道路、公共设施等等的数量，以及所承担的社会工作分量来讲，远远大过基层组织体系中的任何单位。甚至连体制内的大型企事业单位、军工单位的生活区、商业及公共场所，乃至居民的所有活动场所，也基本属于社区的治安管辖范围。虽然其中有些是社区与驻地单位共管共建的区域，但无可否认的是，社区居 （村）委会应急管理覆盖的范围之大、触角之长、防护标的之多、应急管理工作的复杂程度和工作量之大，堪称基层应急单位之首。可以说，凡有居民，盖为社区；社区无忧，天下安稳。
因此，结合社区应急管理的优势和特点，从应急管理的结构成分来定位，可以说，社区应急管理是我国基层应急管理体系中最重要的组成部分。
（三）关联模式
关联模式既反映主体与主体之间的关系，也决定一个主体在体系中的地位。例如，相互间的指令性关联模式与协议性关联模式就有很大的不同，前者体现的是从属或依附关系，后者体现的是平等的协议合作关系。
国务院办公厅 《关于加强基层应急管理工作的意见》，要求社区等单位加强公共安全基础设施建设，配备各类应急器材，包括电子监控设备等，但并没有明确这些任务的落实路径，只是笼统提出“根据有关要求和实际情况”或 “有条件的社区”［5］等概念。这里 “有条件的社区”，是指社区所在地的基层政府 “有条件”？还是指社区自身“有条件”？意见并不明确。
就目前社区与基层政府是一种指令性关联模式的实际情况，对社区所有需要经费的应急任务，指向应该主要是社区所在地的基层政府，不应该是指社区自身 “有条件”。即使还原社区完整的自治地位，不再是一种行政依附关系，基层政府在社区应急的基础设施建设和基本的应急准备方面仍然肩负相当大的责任。
这一方面是由于维护社会整体安全，主要还是政府的责任。另一方面，城市社区居委会多数没有经济实体支撑，缺乏经济来源。农村村委会虽有经济实体支撑，但是，公共积累普遍不足，真正“有条件”建设公共安全基础设施、配备各类应急器材，包括电子监控设备的社区还是极少。如果意见是指社区自身 “有条件”，那么这些极少数社区的应急准备，对于社区整体应该有的应急准备来说只是杯水车薪。目前政府向社区转移了大量的行政事务，但据了解社区从政府获取的经济来源仅占8%左右［33］，社区经费短缺严重制约了应急管理活动的开展。佘廉教授认为：“在很多调查中，我们发现最好的效率就是自救、互救，真正等到救援部队来的比例是非常小的，自救互救方面的设施、教育应该由政府来提供。”［34］
可见，社区应急管理的责任具有双重性，它既是社区自己的事务，是社区保家护院的自治义务，是社区义不容辞的责任，同时它也是政府的事务和责任，而且政府的责任要远远大于社区。从这个意义来说，社区的应急管理事务在很大程度上可以视为替政府从事社会管理或服务。
我国政府购买服务的改革已经比较成熟，应该推广到政府向社区购买一部分应急管理服务的领域。在这方面，应该借鉴发达国家与社区签订协议、合作应对危机的方式，建立政府与社区的公共安全服务定向购买、紧密合作关系，以此分清基层政府与社区在应急基础设施建设、应急功能建设、应急处置各个主要环节中的权利和义务。这样就将目前基层政府与社区的指令性关联模式，转化为协议性关联模式，并以此明确各自的责任和定位。
在政府与社区的应急投入协议中，可以安排政府投入一部分，相应要求社区自筹一部分。内部自筹不够的，社区可以寻求社会援助，社会援助也可以采取协议方式，以保证救助资金和物资的正确使用和救助的可持续性。国家可通过税收和相关政策，对于应急准备的社会协议援助予以鼓励。对社区的应急准备给予援助，是一种事前支援，可以有效防止事件的发生和降低灾害破坏的程度，比事后救助的意义更为重大。所以，要改变慈善机构和行善者过去那种 “救灾不防灾，救难不防难”的事后救助理念，重构 “防灾第一、应急救援第二”的应急管理原则和救援文化理念。
因此，以关联模式来定位，社区是通过协议与政府进行应急管理紧密合作的伙伴。
（四）权力配给
主体在体系中的权力配给状况，是衡量一个主体地位的关键指数。
前面的研究显示，西方国家的社区在应急体系中权力配给很高，在各种形式的地区应急联盟、现场应急指挥部中，社区可以与其他高层领导平起平坐，共同担负本辖区应急管理的组织、指挥、协调职责。
我国的社区要做到这一点，目前还有些困难。主要原因还是社区的自治地位不落实，人员素质差，自治能力普遍偏低。但是不能因为社区目前的各种条件差，就弱化社区在应急管理体系中的定位，相反，应该以社区应急管理体制改革作为一个契机，以改革创新的精神，切实突破现有社区管理体制的困局，在改善社区治理环境、培植自治能力、提升人员素质、增强社区应急管理能力的基础上，提升社区在应急管理体系中的权力配给，赋予社区超出一般社会组织定位的体制安排。
1．推行社区应急反应管委会计划
本计划中，社区应急反应管委会是社区应急管理的核心。由居 （村）委会组织，通过民主协商和社区内部公开竞选的方式，选出社区中有能力、有威望、有责任心、有奉献精神的人来担任管委会主席，并接受基层政府委任和授权。管委会成员由居委会或村委会工作人员、党员、民众、志愿者团体、慈善组织、医院、学校、企事业驻地单位等本社区各行业的代表组成。管委会主席及成员均为自愿者，兼职义务工作，不领工资。管委会依据国家法律、社区公共安全应急管理标准、以及管委会章程，办理社区应急管理事务，与基层政府签订应急管理合作协议，履行协议中的权力和义务，管理社区内应急基础设施和物资，组建应急救援小分队，全程开展应急管理活动。管委会主席参与所在地基层政府综合应急指挥中心或政府在社区设立的现场应急指挥部的管理工作，并担任副职。管委会成员任期届满需要经过改选，以保持管委会的活力。在条件不够成熟、规模比较小的社区，名称上也可以为社区应急反应小组，不宜一律采用管委会的名称。
2．按照应急管理的特点和需要改组居 （村）委会
在社区应急反应管委会发展的初级阶段，在组织形式上不能表现为另起炉灶，而是作为居 （村）委会组织的延伸形式和新鲜力量，与居 （村）委会合署办公，协同工作。这样有利于减少改革的震动。居 （村）委会现有的职能工作、人员暂时不做大的变动，但是需要按照应急管理的特点和需要适当进行改组，如增设应急管理的职能部门，加强社区应急管理的分类管理。居 （村）委会现职主要领导仍然为专职，原有职权待遇不变。居 （村）委会主任兼任管委会副主席。管委会从应急管理需要出发，对居 （村）委会现有的应急资源、物资、信息、人员拥有支配权。管委会不负责居 （村）委会有关应急管理事务以外的日常事务性工作。
3．管委会民主自治管理的探索将全面影响居（村）委会的改革
在社区应急反应管委会发展的中高级阶段，由于应急管理工作性质特别、地位突出，此阶段的管委会与居 （村）委会相比，应急工作显得较为强势，而且管委会的民主自治管理探索试验逐步成熟，民主办会、能人治会、义务助会风气逐步得到广泛认同。条件成熟的社区应急反应管委会还可以依法进行登记，成为社团法人组织，专职管理社区应急管理事务。政府与社区的关系也逐步理顺，政府不仅与管委会签约，而且也与居 （村）委会签约，建立起平等协商、互联互助的新型政社关系。管委会与居 （村）委会的关系将进行重构，管委会成熟的民主自治管理模式将全面影响居 （村）委会的改革，在应急管理体制改革的强势诱导下，居 （村）委会民主自治管理模式将逐步趋于完善，真正成为自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区群众性自冶组织。
因此，在改善社区治理环境、提升人员素质、增强社区应急管理能力的基础上，社区在应急管理体系中权力配给的定位将得到大幅提升：社区应急反应管委会参与基层政府综合应急指挥中心或指挥部的管理工作，管委会主席是领导团体中的核心成员，协同担负本辖区应急管理的组织、指挥、协调职责。
（五）功能义务
社区作为应急管理的主体，必须匹配与主体定位相适应的功能义务，切实提升社区应急管理的能力。因此，功能义务是完整体现社区应急管理定位的一个重要内容。
社区应急管理平时的主要任务是制订与落实社区应急预案和进行应急器材物资准备，实施应急监测、预测、预警、预报，开展应急知识宣传培训和演练。在发生重大灾难事件时，及时动员组织和指挥群众开展避险、逃生、自救、互救等先期救援行动，密切配合公安、消防、交通和医疗急救等应急救援机构和现场指挥部，做好道路疏通、险情排除、次生灾害防控以及受灾群众的生活安排、心理安抚、矛盾调解、恢复重建方面的工作。因此，就功能义务进行定位，社区在应急准备、预测预警、应急处置、恢复重建全过程中发挥着重要的组织、指挥、协调和辅助作用。
综上所述，本研究最后就社区在我国应急管理体系中的定位做出以下概括：
社区居委会、村委会是基层应急管理的主体，是我国基层应急管理体系中最重要的组成部分，是通过协议与政府进行应急管理紧密合作的伙伴，是基层政府综合应急指挥中心或指挥部领导团体的核心成员，在应急准备、预测预警、应急处置、恢复重建全过程中，社区发挥着重要的组织、指挥、协调和辅助作用。
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A Study on the Role of Communities in Emergency Administration
YU Shu-huaZHOU Lin-sheng
（Guangdong Comprehensive Reform and Development Research Institute，Guangzhou 510410，Guangdong，China）
The role of communities in emergency administration reflects the relationship between the government and the individual community in emergency administration．Acting as the most important work force at the grassroot level，and the partner of the government，the Community Neighborhood Committee and the Village Committee should play a central role in emergency administration．When emergency occurs，the community plays the role of organizing，directing，coordinating and facilitating the work of emergency preparation，prediction，management and restoration，which exerts most essential influence on the efficiency and effect of emergency administration．
community；emergency administration；positioning
D035：D638
A
1009－055X（2016）01－0046－11
2015－11－08
余树华 （1956－），男，广东省综合改革发展研究院常务副院长，中国应急管理学会公共安全标准化专业委员会委员，广州市重大行政决策论证专家，华南理工大学未来与发展研究中心副主任、学报编审 （教授），主要研究方向为体制改革、应急管理；周林生 （1960－），男，中国经济体制改革研究会副会长，广东省综合改革发展研究院执行理事长，广东省体制改革研究会会长，主要研究方向为体制改革、应急管理。
