协商民主视域下人民政协民意功能探析

齐春雷

(安徽社会主义学院，安徽　合肥　230051)



人民政协理论

协商民主视域下人民政协民意功能探析

齐春雷

(安徽社会主义学院，安徽合肥230051)

[摘要]人民政协作为协商民主的重要渠道，在中国协商民主构建、发展进程中的重要作用日益凸显，其了解民情、反映民意、集中民智的民意功能成为人民政协推进协商民主的基础。本文从协商民主视角对人民政协的民意功能进行探析，并对于在中国特色协商民主的框架内如何挖掘其潜能、优化其配置提出了一些思考。

[关键词]协商民主人民政协民意表达

一般意义而言，民主政治运作的过程实质上就是民意的表达、整合及实现的过程。人民政协作为爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，一直是发扬社会主义民主的重要形式，是统一战线方方面面代表人士政治协商、民主监督、参政议政的重要制度平台。自中共十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”以来，人民政协作为中国政治体系中唯一的专门协商机构、协商民主的重要渠道，在中国协商民主构建、发展进程中的重要作用日益凸显，其了解民情、反映民意、集中民智的民意功能成为人民政协推进协商民主的基础。因此，从协商民主视角对人民政协的民意功能进行深度探析，在中国特色协商民主的框架内挖掘其潜能、优化其配置具有重要的理论价值和现实意义。

一

随着中国政治、经济、社会全方位建设的持续推进，社会阶层结构的巨大变迁，社会分化日益加剧、社会主体日益多元，多元化的利益诉求使得社会分歧也逐渐扩大，矛盾冲突错综复杂，这些构成了发展中国协商民主的原动力。协商民主鼓励决策的相关方积极参与公共协商，平等自由地表达自己的偏好、理由，同时听取、尊重他人的意见，通过在多方主体间建立密切联系，坦诚沟通、交流，彼此理解、妥协，克服个人的缺陷偏私，寻求公共理性，达成最广泛的共识，追求全社会意愿的最大公约数。协商民主是中国民主政治发展的方向，人民政协作为协商民主的重要渠道，具有民意表达和民意整合的双重优势。

其一，民意表达上的广泛性、包容性。“政协是我国唯一由众多界别组成的全国性政治组织，从这个角度看，人民政协也是我国唯一可以综合反映众多界别意见的渠道。”[1]人民政协的34个界别，囊括了中国各党派、各民族、各宗教、各阶层方方面面的代表人士，这使得政协具有广泛的代表性和巨大的包容性，与协商主体多元化的要求相契合，充分体现出社会主义协商民主的广泛性。界别作为政协独特、显著的组织特征，构成了解、吸纳、反映民意的重要渠道。而且，政协在中国政治体系内的政治地位，又使其具有民意表达的独特优势。“与党和政府相比，政协更具中立性和社会性；而与民间组织、社团相比，政协更具专业性和权威性。”[2]李瑞环同志曾高度评价政协在民意反映上的优势。人民政协在反映社情民意方面具有自己的优势，位置超脱，较少受到部门或地区利益的局限，能够比较客观地反映各种情况和问题；人才荟萃，具有各方面的实践经验和专业知识，能够提出有价值的意见建议；渠道通畅，下通各界，上达中央，可以及时实现基层同高层决策部门的沟通。

政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，而了解、反映社情民意是政协委员履职的基本要求。政协委员以界别为基础推举出来，作为各界代表人士，负有联系不同界别民众的政治责任。政协在中国政治体系之中的地位重要但又相对超脱，较少受到行政权力、地区部门利益的牵制和影响，通过政协委员广泛居于各界别的渠道优势，能够较客观、准确、及时地收集了解其他途径不易发现的真实情况、问题，并甄别其中的是非曲直、轻重缓急。政协又是“高层直通车”，可以把基层民众分散的、感性的诉求进行提炼、整合、系统化、理性化直接通畅地输送进高层决策系统。从制度设计上看，政协各界别的设置是力图伸向中国社会各个层面的全方位探测器、灵敏仪。政协委员多渠道、多方式联系各自界别民众，各级政协组织和广大政协委员将由于种种因素留滞于基层、散佚于民间的真知灼见、真实呼声、真切诉求通过政协信息这路“直通车”送达决策层，其中不乏经政协专门机构整合出的带有普遍性、倾向性、苗头性的民众情绪、意见、社会动态，为决策层的科学决策提供重要参考和对策思路。

其二，民意实现上的科学性、保障性。民意实现是协商民主的目的，协商民主的开展过程是通过对各种不同偏好、利益关系、认识的吸纳，达成意见的聚合、共识的形成，从而构建公共事务决策的基础和依据。通过公共利益与阶层、群体、个体利益的关系协调，“主张国家和私人利益的交融互惠，私人利益在公共利益的导向下增进国家和社会的利益，国家和社会的公共利益为个人利益的最终实现提供公共的保障，以利益的共生共长推动整个社会的物质繁荣”[3]。

人民政协是执政党、政府与参政党、社会各界协商互动的重要平台，“协商成果作为政协的决议和议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出，成为执政党和国家制定政策和法律的重要依据。此外，每年同时召开的人大会议和政协会议上，政协委员参与国家重大问题的讨论，充分发表意见。近年来，民主协商逐渐进入决策程序，使党和国家的重大决策建立在充分协商的基础上，从程序上推进了协商民主与票决民主的结合，达成了民主制度与民主机制的对接”[4]。可见，通过政协民主协商形成的意见建议被充分吸纳进执政党、政府的决策过程，并构成决策的重要基础。政协的政治协商在中国政治体制运作中已成为科学民主决策的重要环节，事关国计民生的重大问题，在人大行使国家权力进行决策前，必须经过人民政协的协商，广泛听取各党派、各界别人士意见。

“政协不立法，但可以立言立论”[1]多年来，人民政协通过专题调研、建言立论等形式，以提案、专题调研报告等方式就国家全局性、战略性的重大方针、重大战略、重大决策、重大问题，提出了许多高水准、高质量、前瞻性的真知灼见，并为党和政府的决策所采纳。而且，政协的民主监督是我国政治监督体系的重要组成部分，通过委员提案、视察考察、专题调研、社情民意信息等多种形式，对权力运行进行监督，对国家宪法、法律、法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议、批评。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，明确要求“党和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督”。这使得政协的民主监督成为民意实现的一道保障。

二

从目前国家政治生活的实践看，政协相关工作总体尚缺乏自主性、自觉性和系统性。其“轰轰烈烈十几天，无声无息近一年”的“会期民主”，政协委员“精英化”“贵族化”的构成是否影响跟普通民众、弱势群体、下位阶层的联系，是否会导致对这部分民众诉求的某种忽略……都是政协的民意功能被质疑的一些现实问题。十八大以来，协商民主在国家、社会、基层三个层面自上而下广泛、多层次地展开，政协作为中国协商民主体系内“重要渠道”的定位，对其民意功能提出了更高的要求，被赋予了更深层的政治期待。人民政协具备的民意功能储备能量巨大，在国家大力推进协商民主的政治生态下，政协以协商聚民意的功能尚有很大的潜力可发掘。

其一，合理设置、调整政协界别。人民政协是我国政治体制中唯一由界别组成的政治组织，贾庆林同志曾明确提出优化政协界别的总体思路：“努力突出界别特色，合理设置政协界别，丰富界别活动形式，完善界别活动机制，通过界别渠道密切联系本界别群众，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。”一方面，政协界别设置要广泛联系社会各阶层，体现最广泛的民主，能够反映、吸纳最广泛的民众参与。政协始终以民主为特色，与一般民主相比，政协界别民主具有广泛代表性。随着经济社会的发展，多元分化的社会阶层特征日益凸显、强化，政协界别的设置不能一成不变，应随之及时调整、补充或增设。界别设置可考虑以社会阶层构成为基本依据，把一些交叉重叠、性质相近的界别进行合并，如科协界和科技界；一些界别适当拆分，如经济界可分成国有经济界和非公经济界。调整委员数量，适时创新、增设一些界别，对于中介组织从业人员、自由职业者等新阶层人士，政协应有合适的界别设置来容纳他们的政治参与。另一方面，政协界别设置要突出特色。如民主党派界别是政协界别的重要组成部分，历史上八个民主党派具有鲜明的界别特色，但近年来民主党派成员趋同化明显，界别特色在弱化，这不利于彰显民主党派的不同优势。

其二，深化、拓展政协协商的内容、领域。专题调研、建言立论是政协协商咨政的主要形式，要有组织有计划地展开协商，对跨领域、综合性的涉及对外关系、国计民生的重大方针，关系群众切身利益的重大政策，提出具有全局性、战略性、前瞻性的意见、建议。应以各级政协为依托，以政协委员为主体，以重大课题为纽带，展开针对性强的调研，以此为基础，提高协商的水平和质量。为此，应着力加强政协协商的程序和机制保障，建立起由选题、论证、报批、审定、反馈等一系列规范程序构成的咨政协商机制，使政协协商的各环节有健全的程序设计和完善的制度保障，确保议题能得到合理深入的讨论、分析、研究，确保协商规范有效。

其三，均衡、完善政协委员的名额分配。政协成立初期，为体现统一战线团结的要求，周恩来同志提出政协委员举荐原则，一方面是广泛性，一方面是有重点。统一战线工作对象以中上层人士为重点，这也成了政协委员安排多年遵循的原则。但随着中国社会的发展，民主政治的演进，尤其是社会主义协商民主的提出和实施，使得政协民主与团结的两大主题愈来愈凸显其重要价值。由于政协联结国家与社会的特殊政治定位，政协委员的安排既要体现团结统一战线方方面面人士的要求，更要体现吸纳、扩大、组织社会各界自下而上的政治参与的民主需要。这二者既有一致之处也有相矛盾的地方。如将新阶层代表人士吸收进政协，既符合统一战线团结统战对象的发展需要，也符合协商民主扩大各阶层政治参与、实现协商主体多元化的需要。但是按协商民主的平等原则，政协的利益表达、利益协调既然广泛涉及社会各阶层，那么其参与协商主体的多元化、平等性就不应该只限于社会中上层，应平等地、均衡地将政协委员的名额分配广泛覆盖社会各阶层。政协固然要保持自己的特色，但也要适应时代的发展和社会的要求，与时俱进、开拓创新。

其四，重视、培养政协委员的主体作用。政协上传下达的民意功能很大程度上取决于政协委员作用的发挥。“政协委员必须与本界群众保持密切联系，倾听群众的呼声，体察群众的情绪，反映群众的愿望，维护群众的利益。”[5](P224)当前民众的民主意识增强，政治参与热情高涨，在网络社会背景下，各种利益诉求争相表达。在这种社会生态下，人民政协的协商民主“重要渠道”作用的发挥，不是抽象虚化的，而应具体落实到每位政协委员的“渠道”作用上。由此，政协委员在政协民意功能中担当的主体性作用进一步凸显。但政协组织相对松散，政协委员又是兼职，其履行职责所需的调研时间、经费都缺乏保障，与其本职工作在时间、精力上也有一定的冲突。同时，政协组织机构中并没有一个严格管理的评价、监督机制、机构，对政协委员积极发挥主体性作用，很大程度上只是一种柔性的呼吁、倡导，并非刚性的约束、要求。从政治实践看，多数政协委员具有参与热情和高度责任感，但也有部分政协委员长期顶着头衔却无所作为，以致闲置、浪费了这一宝贵的政治资源和民主渠道。因此，要建立政协委员的工作评价机制和内部管理机构，建立健全不合格政协委员的退出机制。即便是履职热情较高的政协委员中，由于大多为兼职，且相当一部分过去从政资历较浅或欠缺、对政协工作较为陌生，无论是政治素质还是履职能力、协商能力都需要进行系统地学习、锻炼、培养、成长。相应地，政协内部应加强组织建设，可考虑设置诸如“政协委员工作委员会”这样的专门机构，一方面为政协委员履职提供各种支持、帮助，协调关系，解决困难；另一方面，加强对政协委员履职业绩、纪律的考核、评价、管理。

其五，完备、强化政协民意表达系统。随着中国民主进程的推进，民意表达多种形态并存。但民意的社会化表达更多是原生态民意素材，情绪化、非理性表达难以避免，需要分析、提炼、整合、疏导并与国家体制内的民意表达机制相沟通衔接，导入决策系统，为决策层关注、采纳，才能达成“民意实现”。而政协“亦官亦民”的政治定位，具有将自上而下的国家机制的牵引、规范同自下而上的社会机制的自发、自觉相联接的独特优势。遍布全国各层级的3000多个政协组织，60多万各级政协委员是将政协构建为一个民意舆情汇集、分析、表达的完备系统的现成资源，且政协具备相当高专业水准的专门机构、专家委员、学者委员，完全可以优化或重组为不同社会领域、不同专业领域的民意分析、提炼、研究中心，为决策提供真实的舆情把握和判断。

参考文献：

[1]郑万通.关于人民政协功能的思考[J].中国政协理论研究,2012,(01).

[2]高国舫.人民政协的组织机构优化研究[J].长白学刊,2012,(05).

[3]虞崇胜,王洪树.政治协商：协商民主在中国的理论创新与实践探索[J].中国人民政协理论研究会会刊，2007,(02).

[4]郑言.积极推进中国特色协商民主建设[N].光明日报,2011-05-30(011).

[5]政协天津市委员会研究室.李瑞环关于人民政协工作的重要论述[G].2010.

责任编辑：肖建平

[收稿日期]2016-03-15

[作者简介]齐春雷(1970—)，女，安徽阜阳人，安徽社会主义学院教研室教授。

[中图分类号]D627

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)03-0051-04