政府权力清单有效实施的制度保障

许丽英

（中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080）

政府权力清单有效实施的制度保障

许丽英

（中共黑龙江省委党校，黑龙江 哈尔滨150080）

目前政府权力清单制度正在全国各地广泛推行，但在此过程中存在权力清单内容不完整、不规范，依据不统一等问题。为稳步推进权力清单制度，实现建成法治政府的目标，应从法治层面对权力清单实施过程中存在的问题进行法理解析，同时，要完善法律规范制度，建立健全责任清单、负面清单和科学评估等制度。

权力清单；法治；制度

权力清单制度通过明晰政府行政权力的边界，将政府的权力制度化、阳光化、规范化，依法公开权力运行流程，并将之置于社会的监督之下，不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之。[1]权力清单实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件，其实施必将对各级政府、企业及社会产生极大影响。

一、权力清单制度实施的重大意义

当前，在全面深化改革、全面推进依法治国的新形势下，政府权力清单制度的实施有着重要意义。

（一）有助于法治政府建设

法治政府的要义在于规范与约束政府权力，将政府权力关进“法治”的笼子里。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”列为法治政府建设的首要任务。权力清单制度的有效实施使上述任务的实现成为可能。从权力清单制度的功能看，它可以增进行政权力配置的科学性和行政权力运行的规范性，减少政府权力行使过程的随意性，为实现依法行政提供制度上的保障。

（二）有助于加快政府职能转变

党的十八届五中全会将深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能作为“创新发展”的一项重要任务，而权力清单制度的有效实施使上述任务的实现成为可能。权力清单制度的实质是将行政审批事项一律以清单的形式向社会公开，清单之外的一律不得实施审批。也就是通过对各级政府及部门行政职权进行彻底清理，把一些部门仍然“藏着、掖着”的审批事项彻底清理出来，尤其是把那些没有法律依据、利用“红头文件”设立的具有审批性质的权力，包括各类年检、证照等都“扒拉”出来，能交给市场的交给市场，能交给社会的交给社会，能下放的下放，以此促进行政审批制度改革取得更大进展。

（三）有助于激发市场主体的创业创新动力

在市场经济条件下，市场应在资源配置中起决定作用。如果政府管得过多，直接干预微观经济活动，就不利于释放市场潜能、发展动力。权力清单制度的有效实施，便于政府做到“法定职责必须为”，并能厘清在社会主义市场经济条件下“政府”和“市场”的关系，为企业家提供可预期的市场环境和激励机制，把本来属于市场和社会的职能交给市场与社会，让市场主体实现“法无禁止即可为”，进一步激发市场活力和内生动力。

二、权力清单制度的实践探索

自2005年7月9日国务院办公厅颁布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》后，权力清单制度即开始在我国实施。2005年5月，河北省邯郸市推进行政权力公开透明运行改革，探索性地在国内公布了92项市长权力清单，依法清理了行政权力项目，公开政务运作流程，这是我国最早的地方政府权力清单之一。2013年初，北京市的西城区政府制定了权力清单，共确立了9类行政职权以及涉及人财物的内部管理权，有68个部门初步梳理出行政职权5000余项。目前，尽管“权力清单”已经成为地方政改中令人瞩目的制度，然而，其推进过程中还存在一些问题，严重制约了该制度作用的有效发挥。

（一）权力清单性质认识不清

目前在学界，对于制定权力清单的行为是立法行为还是行政机关作出的抽象行为并未形成共识。多数学者认为，权力清单是指政府及其职能部门把所掌握的各项公共权力进行全面统计，对每项权能进行细化后制成清单，并详细说明每项行政权的职能定位、管理权限、操作流程等。[1]也就是说，制定权力清单是行政机关所实施的行政行为。对此，笔者不敢苟同。因为在我国，由于法律的模糊性、原则性，相当一部分行政机关从法条中并不能完全得出与其职权相关的全部内容。行政机关制定权力清单，有时是在完善原有的行政法律规范，这明显体现出立法的性质。党的十八届四中全会主要是从政务公开角度要求各级政府要“向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体”等事项，并未明确指出政府应如何制定（梳理）权力清单。目前要使权力清单制度能够有效实施，必须要明确制定权力清单行为的性质，否则就会产生权力清单制定的主体不清、职权不明，其结果可能有违法治原则。

（二）权力清单梳理依据混乱

权力清单制定（梳理）是将法律法规规定的内容“原滋原味”地反映出来。但如前如述，由于我国现行行政法律不仅具有原则性、模糊性，数量大，较为分散的特点，而且我国的行政法律体系极为庞杂。权力清单制定时，有的依据的是法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章；有的依据的是其他规范性文件。更为严重的是，很多地方基于行政管理的需要，在梳理过程中有意无意地回避权力设定的法律适用规则。以《行政强制法》为例，该法明确规定无论是部委规章还是地方政府规章均不得设定任何行政强制措施。规章以外的其他规范性文件更不具有行政强制措施设定权。但实践中，有的地方将规章规定的查封、扣押行政强制措施列入清单，甚至有的地方将其他规范性文件设立的其他行政强制措施或非强制措施，如“登记保存”等也列入清单。

（三）权力清单制定主体错位

2015年3月24日，中办、国办印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》规定：“地方各级政府要对其工作部门清理后拟保留的行政职权目录，按照严密的工作程序和统一的审核标准，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。需修改法律法规的，要先修法再调整行政职权，先立后破，有序推进。在审查过程中，要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。审查结果按规定程序由同级党委和政府确认。”[2]在权力清单制定中，地方各级政府权力清单的具体内容主要是由其自己确定。尽管中办、国办要求依法律法规审核确认，但法律法规的原则性使得清单最终内容的决定权还在于政府。实践中，有的部门敷衍了事，公开内容不详细、不具体;有的公开的是“大清单"，然后又通过其他审批事项等兜底条款，保留隐形的权力；有的名义上是减少很多权力事项，但实际上只是权力的合并同类项，甚至有的部门在减少权力事项的同时，又悄悄塞进法律并没有规定的权力事项[3]，实际上是把碎片化的权力整合为更大的权力。特别是有的地方权力清单内容缺乏相应的责任规定。按照中办、国办的要求，政府“在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制”[2]。但实际情况并非如此，在目前公布的权力清单中，有的只是单纯的权力清单，缺少责任内容。

（四）权力清单审核力度不够

从权力清单制定的过程看，目前“晒权”已成为权力清单建设中被高度强调的环节。问题的关键在于所“晒”权力的科学性、合法性、合规性、合理性尚值得研究。从已经出台的权力清单看，相当一部分政府部门清单的制定是在编委领导下由行使职权的部门会同本单位法制部门完成的，没有建立严格的评议机制，也没有对清单所列的内容逐条、逐项地进行审查论证，更谈不上是否符合社会主义法制统一的原则。

（五）权力清单法治氛围不足

推行权力清单制度对很多部门和相关人员来说首先是要转变思维。梳理公布行政权力清单的初衷是亮明行政机关的‘家底’，接受社会监督，消除权力设租寻租空间，可以说是限制政府部门自身权力，是革行政机关自己的“命”。对此，很多部门和相关人员在权力清单问题上不积极、不主动，折射出多年来行政机关管人、管事的惯性思维。另外，对绝大多数行政相对人来说，对行政权力的任性，如果不是具有绝对承受不住的伤害，往往都会默默地接受。因此，目前即使网络、媒体对政府部门清单进行广泛宣传，但并不是所有的公民都十分关心。

由于权力清单制度涉及对国家宪法法律的准确理解，涉及行政体制机制的完善，涉及政府自身改革等深层次问题，因此，要使该制度有效实施还需要一系列制度的跟进与配合。

三、权力清单有效实施的制度保障

（一）完善法律规范制度

权力清单是在权力“瘦身”基础上的透明，这是权力清单制度内涵之处。而行政权力整合调整的依据只能是法律法规，即“法无授权即禁止”。尽管法律法规本身也会随着社会形势的变化有相应的调整，但无论如何调整，权力清单都必须以现行法律为依据，未得到依法授权永远是禁区。这就客观要求权力清单制度应有一个与之衔接的动态调整机制。因为，只有相应的法律规范完善，权力清单的制定才能科学。

（二）健全责任清单制度

李克强总理在强调“法无授权不可为”的同时，提出要“法定职责必须为”。“权力清单”制度推行的要旨在于，通过详尽界定权力的内容和运行流程建立阳光政府，最大限度地杜绝权力运行中的乱作为、不作为甚至以权谋私现象。而权力清单制度的落实需要责任清单制度的跟进，以此避免其流于形式。正如经济学家常修泽所言，“责任清单”对当前存在的三种倾向具有很强的针对性，一是权力被削弱后无所事事；二是对市场作用有误解，认为政府“无形的手”可有可无；三是对改革、反腐有抵触情绪，消极怠工[4]。因此，为保障“权力清单”制度的实施，各级政府部门要以法律、法规和规章为依据，在对各级各部门现有行政权力进行全面清理和规范的同时，要建立健全责任清单制度，要以权力清单带动责任清单，并以责任清单指引权力清单。

（三）建立负面清单制度

从严格意义上说，负面清单制度旨在消除正面清单制度中所隐含的不公平的市场准入而创设的一种制度形式。各级政府部门应在前期制度建设的基础上，根据国家产业政策，按照“非禁即入”的原则，建立投资准入负面清单制度，制定统一的禁止投资产业目录和政府核准的投资项目目录。列入禁止目录的，辖区境内一律不得准入；列入核准目录的，需按照规定报送有关项目，核准机关核准后，方可准入；未列入目录的，一律由企业自主决策，政府不再核准，从而真正实现“清单之外无禁区”。

（四）建立科学评估制度

从全国范围看，目前有的地方政府科学有效评估制度尚未建立。实践证明，科学的评估制度是权力清单制度有效实施的又一重要保障。科学的评估制度要有足够的评估主体、评估内容。针对各地政府已经出台的权力清单的实际状况，其权力清单的实施评估主体要扩大，评估内容要增加，评估维度要拓展。在权力清单实施评估主体方面，各地应借鉴浙江的做法，除了社会各界进行评议外，要成立专门的评估组织进行评议。该组织中除了有监察、法制、研究部门的工作人员外，还应该包括一定数量的法学专家学者，以保证做出的评估更具有权威性。至于评估内容与评估维度，就是不仅要对清单内容进行宏观评估，而且要对清单内容逐条进行研究，并对实际实施效果做出科学评价，最终使权力清单制度的宗旨得以实现。

权力清单是现代法治精神的体现，它蕴含着“法律至上”和“权力制约”这两个基本内涵，也是我国建设法治政府必不可少的重要环节。法治政府必须是有限政府、阳光政府、责任政府。从权力清单制度实施的过程看，权力清单包含两个主要环节，即“制定”权力清单和“晒出”权力清单。“制定”权力清单，能够明晰政府权力边界，是政府自身改革关键的第一步；“晒出”权力清单能够把各种政府权限公之于众，让公众知道政府的权力边界。然而，只有上述两个环节还不足以确保权力清单的有效实施，各级政府还必须从制度建设出发，强化对权力运行的监督，积极搭建电话投诉、网络投诉、媒体投诉等多种平台，畅通群众投诉渠道，鼓励引导群众参与监督，以通过权力清单这一政府权力的减法，换来市场和民间活力的加法。

[1]任进.权力清单和负面清单的法治意义[N].学习时报，2014-01-27.

[2]关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见[EB/OL].（2015-03-24）[2015-03-25]. http://politics.people.com.cn/n/2015/0325/c1001-26744385.html.

[3]王春业.论地方权力清单制度及其法制化[J].政法论丛，2014 （06）.

[4]陈海敏，吴朝香.浙江晒出“责任清单”[N].浙江人大，2015-01-05.

责任编辑：吴艳春

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A < class="emphasis_bold"> 文章编号：1671-1262（2016）01-0036-03

1671-1262（2016）01-0036-03

2015-12-06

黑龙江省哲学社会科学规划项目（15ZZB01）

许丽英，女，中共黑龙江省委党校（省行政学院）法学教研部副主任，教授，主要从事法治问题方面的研究。