优化基层党员干部成长外部环境——基于县域政治生态视角

马正立

(中共中央党校 研究生院，北京 100091)



优化基层党员干部成长外部环境
——基于县域政治生态视角

马正立

(中共中央党校 研究生院，北京 100091)

县域政治生态作为基层党员干部成长的外部环境，在某种程度上对基层党员干部的成长过程具有一定影响。转型期，落后政治文化遗留、选任机制存在弊端、基层党员干部精神懈怠、利益纽带、关系失衡以及权力集中等一系列新旧问题相互交织，导致县域政治生态系统存在恶化趋势，县域政治生态不良成为基层党员干部成长的现实障碍。考察县域政治生态不良的影响因素，通过搭建文化体系建设平台、完善基层党员干部任用机制、探索党性教育行动路径、推进县域政治生态法治化和县域政治改革创新、治理“一把手”综合症状等方式，从源头上重构廉洁县域政治生态，为基层党员干部成长搭梯。

县域政治生态；基层党员干部；成长路径；法治化

“为政之要，莫先于用人”[1]，好干部不会自然而然产生，成长为一个好干部，一靠自身努力，二靠组织培养。实现组织培养过程应以加强组织建设为前提，以及营造一个风清气正的从政环境，即“加强党的建设,必须营造一个良好从政环境,也就是要有一个好的政治生态”[2]。

一、县域政治生态：基层党员干部成长现实土壤

县域政治生态作为一种相对于其他系统而言的政治领域的关系状态，聚焦于县级政治体系内生态环境，及其对体系内部所产生的影响，主要体现为一种整体的从政环境或政治风气。县域政治生态作为一个系统环境，是基层党员干部成长的外环境，外环境与个体相互作用，对基层党员干部个体素质与能力具有影响作用。实践证明，县域政治生态环境作为基层党员干部成长的影响因素，决定着基层党员干部个体素质与整体队伍能力的提升，而干部队伍素质的优劣，也会反过来作用于县域政治生态形成过程，正如马克思指出，“环境正是由人来改变的”。因此，县域政治生态与基层党员干部成长之间是一个彼此互动过程。

由于人的行为与个性特质和环境特征相关，即人的行为B=f(P·E)，在这里，P代表个性特质，E代表环境特征，二者相互作用，并促使某些个体行为产生，并影响个体成长过程。基层党员干部处于一定县域环境中，虽然未与动态变化的政治生态环境建立有形契约，却依然会从自身利益出发寻找内在心理契约，形成一种隐藏的约束或互动“焦点”。这种具有内在诉求的心理契约是否可以最终履行，并实现干部个人与组织整体的共振，在某种程度上受政治生态环境影响。基层党员干部成长过程需要一种可以满足其需求层次的县域政治生态环境提供养分。可以说，有序、和谐、合理、公平的县域政治生态，可以促进具有共同特质的基层党员干部健康成长，并使带有某些特质的优秀干部获得不断上升的空间。

县域政治生态环境与基层党员干部成长过程是相互关联的，这个关联是指县域政治生态的每一个因素的变动都会直接影响基层党员干部个体能力的发挥与提高，从而影响个人成长过程。基层党员干部个体成长的结果又往往间接影响基层党员干部队伍整体素质和能力，这种能力的变化进一步影响县域党组织与县域其他领域的关系，某种程度上决定着县域政治生态廉洁程度。具体来说，县域政治生态影响基层党员干部的理想与信念。每个人的信念都受所处环境影响，尤其在工作中，会与周围环境不断进行新的信息交流，已形成的世界观会不断巩固或改变。县域政治生态也影响基层党员干部的作风与意志。个人的办事风格是在工作实践中不断积累，并与所处环境不断进行信息交流互动而逐渐形成的。县域政治生态对基层党员干部素质的形成也有一定影响。个体的知识不仅来自书本，也来自于实践中随时总结的经验。县域政治生态为基层党员干部不断锻炼、积累经验提供了学习环境。

二、基层党员干部成长现实障碍：县域政治生态不良

政治领域本身负面因素累加，信仰缺失和素养不足难守底线，以及熟人社会中普遍联系的关系网的催化等因素，造成当前我国县域政治生态不良现象存在，这成为制约基层党员干部成长的现实障碍。

(一)文化流毒滋生县域政治生态“雾霾现象”

文化为政治发展提供一种稳定的心理基础。就县域政治发展而言，以家族、血缘和地缘关系为基础的村落文化，为县域政治发展提供这种心理基础。村落文化以社会网络为结构，作为一种基础性资源，往往与县域环境其他政治文化结合起来，形成一种独特的县域文化，并对县域政治生态产生巨大影响。当前，某些县域政治生态内弥漫着各种落后的政治文化，例如，“官本位”、“人治化”、“权力崇拜”和“潜规则”等。这些落后政治文化是传统文化扩张和外来文化侵袭等因素叠加所形成的复合体，既受文化转型紊乱和文化认同危机的客观影响，也与党员干部政治文化底蕴缺乏等执政主体自身的主观因素有关。基层党员干部政治文化底蕴不足主要体现在对传统历史经典认识不足，对马克思主义的唯物史观理解不透，对现代执政理念意识淡薄。进一步讲，落后政治文化得以存活根源于基层党员干部政治修养欠缺，这也是干部成长的主要障碍。某种程度上，基层党员干部政治修养底蕴不足除了由于自身的主观因素影响之外，也受县域政治生态不良的客观因素影响。县域政治系统内存在的不良风气，为文化毒瘤得以继续生长提供滋生土壤。

(二)选任弊端破坏县域政治生态“中枢神经”

一个地方政治生态堪忧，往往可以从选人用人上发现问题源头；选人用人风气不正，也会投射出不良政治生态。选任机制不健全，干部选拔任用的相关制度被“架空”，导致选任“硬杠杠”的“阀门”失守，某种程度上助长拉帮结派的选任不正风气。从而形成“山头主义”或“小圈子”等利益共同体，促使清正廉洁、群众拥护的好干部被“凉拌”。由于监督约束成为“软棉花”，“增量”腐败继续存活，“四风”问题时有发生，良好的选任政治生态很难形成。

考评机制漏洞，导致“做事不如作秀”的形式主义盛行。举债集资，或者挪用救灾款，大搞浮华的“秀工程”、“形象工程”，千方百计打造虚假“政绩”，为了升官目的，盲目“树典型，做样板”，以此积累升迁资本。“良莠不分的逆淘汰” 导致一些讲原则、不进“圈子”，独善其身、埋头苦干的同志出局。一些学有所成的“另类”却很难成为榜样，往往不被重用。

(三)精神懈怠侵蚀县域政治生态“免疫系统”

“风起于青萍之末”，不正风气盛行源于基层党员干部精神懈怠，这也是基层党员干部成长所面临的障碍。基层党员干部面临业绩不出、危机难控、群众满意度低的现实局面，问题的根源往往不是“硬能力”不足，更多是“软能力”缺失，例如，价值取向、作风修养和政治信仰等存在问题。在某种程度上，“软能力”不足与政治生态不良有一定程度的相关性。基层党组织软弱涣散，党不管党以及价值观迷失乱象，影响基层党员干部的思想和行为，成为县域政治生态不良的精神因素。基层党员干部道德陈腐或精神萎靡以至世界观和人生观出了问题，精神荒漠化、人格低矮化、精神懈怠，从而导致整体县域政治生态不良。基层干部面对“拼搏不如拼爹”的特权现象，很容易迷失自我，从而步入歧途。“封妻荫子”现象动摇乃至摧毁基层党员干部原本固守的理想信念根基，导致大量基层干部道德滑坡和底线失守。

(四)利益纽带污染县域政治生态“血液系统”

“人们奋斗争取的一切，都同他们的利益相关”。转型期，县域内存在大量非法致富现象，社会不公、权钱交易、贫富差距等导致基层党员干部对现状不满情结存在，这使利益冲突不断上演，加剧政治生态的恶化。县域内此起彼伏的利益矛盾是不良政治生态产生的深层诱因。对县域政治生态进行本真扫描，会发现“差序格局”的乡土社会所呈现的利益格局很难被打破。基于“经济人”利益最大化驱使，基层党员干部行为很容易被这种盘根错节的固化的利益格局所束缚，畸形的利益取向污染着党内政治生态。在某种程度上，这也受困于体制机制不完善所孕育的错综复杂的特权思想的一根根灰色利益链条。基层党员干部被这根根链条所捆绑，很难冲破利益联盟的拉拢。党内政治生态“退化”带来的这种利益流弊，归咎于利益分配制度的失衡所导致社会阶层分化加剧，促使利益价值取向发生偏离。一方面，“能力不如关系”思维普遍存在，既得利益集团的“抱团取暖”造成的权力异化；另一方面，利益诉求渠道的不畅导致党员主体意识、责任意识淡化。总之，牢固的利益纽带的缠绕，利益固化樊篱的阻隔，或利益诉求渠道的不畅阻碍基层党员干部健康成长。

(五)关系失衡带来县域政治生态蝴蝶效应

政治主体状况对县域政治生态具有一定程度影响，尤其是基层党员干部的工作积极性、服务热情度，以及个体能力发挥程度等，这与干部个体利益被满足程度具有一定相关性。新中国成立初期，在特殊的历史背景下，干部的个体权利与被授予的政治权力并未形成一种平衡状态。由于对干部个人利益认识不到位，认为干部作为国家公职人员，不应具有个人利益，受这种片面观念影响，干部个体权益并未受到合理保障，在某种程度上，处于一种被压抑状态。市场经济体制建立以后，干部个体利益逐渐得到承认，然而，在市场系统发展未成熟阶段，政治系统掌握更多权力，由于权力并未完全让渡给市场系统，市场系统往往通过赎买政治系统内干部的方式来获得权力，这在某种程度上促使干部将公民所赋予的公共权力，异化为个体权力，从而将公共利益以隐蔽的方式转化为个体利益。干部所行使的公共权力应通过为民服务方式，回馈给公民最大化的公共利益。然而，个体与集体关系的失衡，导致公民权利的缺失和个体力量的萎缩。当基层党员干部个体权益受到抑制的情况下，往往会选择其他方式来弥补。加之，政治系统中的干部充当裁判员与运动员双重身份，这便为基层党员干部通过其他方式寻求自我满足提供了捷径，从而造成整个政治系统发育不良，政治生态环境严重恶化。

(六)权力集中导致县域政治生态沉疴累积

“一锤定音”的“一把手”，由于权力过大又缺乏制约和监督，往往成了县域内的“土皇帝”。大批包揽工程的人抱有“琢磨事不如琢磨人”的幻想，琢磨派系，琢磨“一把手”弱点软肋，攻其不备；琢磨周围领导的喜怒哀乐，投其所好。上级监督鞭长莫及，内部监督走过场，群众监督难符其实，“一把手”违纪违法“前仆后继”时有发生。此外，面对转型期县域所存在的各种不稳定隐患，“摆平就是水平”的伪稳定观念成为一些“一把手”处理问题的首要选择方式。这种“妥协”方式增大基层百姓的“胃口”，助长闹事民众的非理性行为，对县域政治生态带来极为恶劣的影响。

三、优化县域政治生态：基层党员干部成长有效路径

“标本兼治，净化政治生态” 是习近平提出的做好2016 年党的建设工作的五大任务之一。池水污染了，水中的鱼病了，给鱼治病的同时，净化池水更显重要。只有县域政治生态获得改善和净化，消极腐败现象滋生的土壤从根本上铲除，基层党员干部才能健康成长。“干部清正、政府清廉和政治清明”的县域政治生态环境是基层党员干部成长的有利条件。那么，如何构建这种廉洁的政治生态，为干部成长提供现实路径呢？

(一)搭建文化体系建设平台，筑牢县域政治生态的文化根基

涵养一个好的政治生态，文化是先导。社会转型期，党纪法规缺乏匹配的信仰、道德、习俗等政治文化体系的强有力支撑。为此，针对县域政治生态“雾霾”滋生的文化毒瘤，保障干部成长必须从以下几个方面入手。

一是构建优良政治文化社会化机制，例如，文化导向机制、文化教育机制，从而提升基层党员干部对先进文化认同度，规避文化流变，持之以恒地推动多重政治文化的有效对接和科学衔接。

二是丰富和创新先进政治文化活动载体，加快构建风清气正、为政清廉的新型政治文化；构建传统文化中一系列优良形象的践行机制，培植基层党员干部精神家园，提升文化“软实力”，坚持忠于职守、恪守规矩，坚守正道、弘扬正气，使其把好理想信念“总开关”。

三是拓宽优良政治文化传播路径，提高现代政治文化影响力和覆盖力，补足基层党员干部精神内需，培育县域基层党员干部的新型公务伦理。充分利用“微媒体”、“互联网”等传播媒介，让基层党员干部获得更多的先进政治文化，使其养成有利于政治发展和个体成长的政治人格。

四是完善先进文化系统，即加强廉洁文化、道德文化、激励文化等文化子系统建设，使优良传统政治文化与现代文化理念合理融合，打牢县域政治生态的文化“压舱石”，引领基层党员干部坚守理想信念，补充干部成长文化之“钙”。

(二)完善基层党员干部任用机制，强化县域政治生态造血功能

正确的用人观不仅是优化政治生态的内在要求，也是干部成长的基础保证。由此，优化县域政治生态，应合理构建基层党员干部任用机制，使其具体化、行为化、常态化，为廉洁干部成长建立长效机制。“用好的作风选人，选作风好的人”，这是选好人、用准人的关键。政治上不靠谱、与党和群众离心离德的人即使能力再大，也不能给予重用。应严格遵守民主集中制原则，避免个人说了算；严格执行民主推荐程序，没有经过群众推荐和组织考核的人员不被列入使用对象；遵守纪律不松懈，坚持纠正用人上的不正之风。为此，建立健全干部选拔任用工作监督制度，加强对基层党员干部工作的监督，落实群众对干部选拔工作的知情权、参与权、选择权和监督权，保障民主监督真正发挥作用。应严格实行基层党员干部责任追究制度，对用人失察失误造成严重影响的，坚决追究责任，对于情节严重的给予党纪处分。从严选用基层党员干部，将德行、能力、勤勉、绩效、廉洁作为参照标准，做到用人上不敢懈怠、不敢违规。明确利害关系，从严考察基层党员干部，完善群众投诉系统，记录干部日常不良行为，并备案作为考核干部的一项指标。确保考核与提拔使用挂钩，避免由于考核程序疲软而出现的人为操纵局面。打破“暗箱操作”，搬掉“铁交椅”，构建优胜劣汰的用人机制，解决干部能上能下问题。继续推行基层党员干部的轮岗交流，增强干部积极性，努力构建高标准的锻炼平台。

(三)把握党性教育行动路径，构建县域政治生态自净机制

“做官先做人，从政先立德。”加强基层党员干部的党性教育，为个体成长加砝码。

一是坚持党性教育的科学性。将红色考察或理论宣讲相结合，有效运用诫勉谈话或警示处置等手段，全面提升基层党员干部的公德心、忠诚度和自觉性。将党性分析与组织生活有机统一，通过“三严三实”、“两学一做”，以及“周末大讲堂”、“微课堂”等方式，切实净化基层党员干部思想灵魂，扫除身上的灰尘。

二是秉承党性教育的严肃性。通过讲述鲜活感人的历史事件、颂扬伟大人物，使历史与现实高度耦合，释放出激发人的强大力量，使基层党员干部形成一种价值认同、情感认同和行为认同。

三是增强党性教育的实践性。避免不通“天线”，或不接“地气”的实践活动，应给予基层党员干部一种实在感，切忌那种飘在半空、难以触摸的党性教育培训方式。从实处使劲，强化基层党员干部的责任使命，挖掘存在的素质瑕疵，铸造一种底线思维，真正发挥净化思想灵魂的作用。

四是提升党性教育的针对性。根据基层党员干部的不同特点和要求，例如，专业特长或者不同部门的业务性质，紧密联系基层党员干部的工作实际，有针对性地开展培训活动。基层党员干部普遍应侧重实践方面教育。对于一些初任职务的基层党员干部，系统理论教育和执行能力应是重点。

五是把握党性教育的时效性。党性教育要不断线，在此基础之上，根据“边际效用递减”原理，处理好经常性教育与重点教育的关系，因为一次成功的关节点教育要胜过一百次不合时宜的说教。应抓住基层党员干部处于人生挫折的低谷期，或者重大变故的关口时节，给予及时帮助与适时提醒。

列宁曾说过，“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”。由此，只有基层党员干部主体性作用真正发挥，党性教育的威力才会变为一种强大力量。在这种强大力量之下，基层党员干部不断自我锤炼、自我提高、自我成长，党性观念在灵魂深处扎根，通过做到知行统一，使优化政治生态拥有了内在基础，基层党员干部自身也获得成长进步。

(四)实现县域政治生态法治化，净化县域政治生态系统空气

“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”县域治理法治化是防治腐败重构廉洁政治生态环境的基本依托。过去一段时间，已经采用“猛打”、“穷追”和“深挖”等手段，强力打击恶化县域政治生态的腐败现象，使一些腐败 “重灾区” 的县域政治生活恢复正常。在此基础上，仍要继续保持对有可能恶化的县域政治生态的有害势力保持高压态势， 以“零容忍” 的态度对待一切消极腐败行为。处理好“树木与森林”的关系，必须拔除烂树、治疗病树、保护森林，从而为其他树木健康成长提供肥沃土壤。

一是完善县域治理法治化体系。基于现已构建的“党委统一领导、 党政齐抓共管、 纪委组织协调、群众支持参与”的领导体制和工作机制。在净化和重构政治生态过程中,应充分发挥其作用，从改革党的纪律检查体制入手，在法治框架下查处现存的各类恶化县域政治生态的问题， 使县域治理走向规范化、制度化和法治化， 这是净化和重构县域政治生态的根本方向。

二是强化法治的实施力度，限制和规范公共权力的运行范围、运行方式、运行条件和运行程序，最大限度地压缩滋生不良风气的空间。

三是提升基层党员干部队伍整体法治意识，教育引导每位基层党员干部学法知法守法用法，使其在重构政治生态的过程中，发挥自身作用，不断提高依法执政的能力。真正使法治化的县域治理环境成为基层党员干部在实践中快速成长的空间。

(五)推进县域政治改革创新，拓宽县域政治生态廉洁建设空间

“不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤， 必须深化各领域改革， 更加注重改革的系统性、整体性、协同性。”由此，应推进县域内各项制度层面的改革创新，促进县域政治改革人本化、公正化、科学化、民主化。

一是完善化解利益矛盾的政治沟通机制，以此疏导群体利益冲突，协调利益纷争，保证下情如实上达、上情顺利下达，避免政治生态被破坏。通过合理社会财富分配，使县域经济改革措施得到基层党员干部乃至群众的认同，提升县域政治的稳定性。

二是通过“网络问政”等形式，拓宽群众政治表达渠道，以现行制度架构为基础，逐步完善网民参政议政配套制度；健全党委政府与网民的对话机制以及党政“一把手”与网友的经常性沟通机制。

三是县域各项法规的顶层设计过程要保证系统性，应涵盖党的工作主要领域，使其适应管党治党法治化新要求。由于党规党纪的完备程度与执政能力高低具有某种相关性，由此，抓紧完善党内法规体系，以改革创新全面推进党的制度化建设，从而解决好党内法规制度 “碎片化”和“老化”等问题。

四是要清政风，为县域创造务实、清廉、高效的服务。进一步推进简政放权改革、简化行政审批程序、优化办事流程、推进政务公开、加强效能监察等一系列改革措施，来深化政治体制改革，减少政府不适当的干预，为净化政治生态打牢基础。

五是强化改革制度执行力度，因地制宜地加大改革配套投入。在新的形势下，要使党员干部克服头脑中所存在的“改革改得差不多了”的错误思想倾向，要以个人成长系于改革命运的锐气，身体力行，推进改革创新事业，在改革实践中，锻造自身。

(六)治理“一把手”综合征，发挥县域领导班子团结作用

塑造良好的县域政治生态应特别重视提高“一把手”的综合素质，使其政治行为、执政能力合乎党和人民的要求。县域政治生态不良问题往往由于权力过分集中的“一把手综合征”所导致。那么，防治必须对症下药，以制度创新来弥补制度缺陷，建立一套充分发扬民主、便于制约监督的机制。

一是加强人才意识，树立组合观。根据领导班子的工作性质、人员构成和其才能、特长，进行班子人员的组合，发挥整体优势。这样不仅调动整体积极性，避免“一言堂”，而且减少扯皮与摩擦。

二是强化民主意识，增强群众观。健全党内民主机制，落实重大决策的“票决制”，防范民主“镂空”。凡是重大事项都应遵循有关规定，提交党委会进行讨论；同时，通过各种渠道，增加社会各界的参与度，最大限度发挥群体智慧，促进领导班子团结，为干部成长构建一个风清气正的团结环境。

三是落实主体责任。“一把手”是党风廉政建设和良好的县域政治生态建设第一人，要增强主体意识，全局意识，担当意识，担好选人用人之责，担好治理源头腐败之责，担好责任追究之责，担好执政为民之责，担好以上率下之责。认真实行分工制，使每位基层党员干部可以按照各自分工展开配合，在工作上善于补台。基层党员干部学会正确对待工作中的功过是非，主动承担责任，为自身健康成长积累经验。

四是适度分解权力，形成权力的制约机制，不能事事都是“一把手”负责。推行三项制度改革，即把工作重点放在规范事权、资金的监控和干部的任用方面的监督上，铲除滋生腐败土壤，建立高效规范的权力运行机制。

五是完善巡视制度体系、长效机制，以及建立健全包括巡视汇报、意见反馈、落实整改等方面的配套制度，做到短期巡视与长期监督相结合，提高监督工作效率。总之，实现党内关系正常化、作风建设常态化、分工体系规范化、纪律处分严格化是优化县域政治生态的根本保证。

[1]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2016:411.

[2]习近平在中共中央政治局第十六次集体学习时强调,坚持从严治党落实管党治党责任,把作风建设要求融入党的制度建设[N].人民日报,2014-07-01(01).

[责任编辑：刘 红]

2016-09-06

马正立(1989-)，女，黑龙江哈尔滨人，博士研究生。

D262.2

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1008-8520(2016)06-0032-06