县域经济发展新问题 新趋势 新结构 新动力——县委书记问卷调查引发的思考

曾业松

(中共中央党校，北京 100091)



县域经济发展新问题 新趋势 新结构 新动力
——县委书记问卷调查引发的思考

曾业松

(中共中央党校，北京 100091)

要坚持问题导向、战略导向和价值导向，突出县级在我国经济社会发展中的重要地位和关键作用，以800名县委书记问卷统计分析为依据，研究当前县域经济调结构、转方式面临的新问题，揭示县域经济转型发展的新趋势，提出一系列建构县域经济新结构、激发县域经济发展新动力的看法和建议。

县委书记；县域经济；新问题；新趋势；新结构；新动力

改革发展看县市。县级在中国国家治理中就像“8”字中间的交叉结合点，起着承上启下、贯通上下的关键作用。县委书记是党的路线方针政策的具体执行者，也是直接面对群众最接地气的一线总指挥。他们负有两大使命，一是抓落实，贯彻上级决定和各种指示精神，二是抓发展，满足人民意愿和各种社会需求。他们对改革稳定发展最有发言权，了解他们的看法想法，对顶层设计，对制定和实施各项政策具有重要的参考作用。2015年5月至2016年7月，我们在中央党校县委书记研修班访谈了近百名学员，组织了10多次座谈，针对性地设计了综合性和专题性两套问卷，对800多名学员进行了多侧面大题量的调查。从调查情况来看，书记们最大的关注点还是县域经济发展问题。问卷统计分析给我们很多启迪，使我们对县域经济结构调整面临的新问题及转型发展的新趋势、新结构、新动力等有了更加深入的思考。

一、县域经济调结构、转方式遇到的新问题

县域经济处在城乡经济结合部、宏观微观经济衔接点。它有特定的地理空间、有调控的行政主体、有独立的能动性，加之占国土面积90%以上、全国人口70%左右、全国GDP50%左右，在国家经济社会生活中具有极其重要的地位和作用。问卷统计数据显示，答卷书记们所在县市去年GDP增长幅度7%以上的占八成，居民收入和消费水平增幅不低于全国平均水平的达九成和八成七。如果没有高估和虚报，县域经济发展态势总体还好。然而，他们反映更多的是新常态下经济结构调整、发展方式转变遇到的难题。突出的表现是县域产品对市场适应能力不强，品牌太少且缺少影响力；发展新经济需要的现代生产要素短缺，尤其是科技、资本和人才严重缺失。具体说来：

1.产业调整有卡点。主要是高新技术型企业数量少，新兴产业和先进制造业缺少大企业、大产业、大项目和影响力大的品牌(82%)；现代市场要素投入不足，依赖投资且缺少融资平台，需要关键核心技术但引进不到重大科技项目，金融、文化等高端服务业成长缓慢(75%)；自然、市场、政策风险越来越大，科技创新运用推广不力，现代农业依然是“短板”(57%)。

2.方式转变有堵点。首先是创新驱动不足，有经济孵化器并投入运行的县市只有1/4，内涵型、集约型、技术进步型“四新”经济发展难(74%)；经济规模小、产品竞争力弱，外延型、出口型、适销型经济发展慢(62%)；投融资平台不大，科技实力不强、服务环境不佳等，即便生态良好，环境友好型、共富型经济发展也难见大的成效。

3. 招商引资有盲点。普遍反映县域招商合同履约率、资金到位率低(近五成认为兑现率不到50%)。主要原因除了方式单一、项目没有吸引力(60%)；还因为招商理念出现困惑(51%)，有人要“把招商引资作为政府头等要务”，有人认为招商主体是企业，主张废除“政府人人分任务”的招商做法，意见两极，进退两难。

4. 园区升级有困点。依次是融资难、融资贵、融资渠道少(80%以上)。经济下行，用工难、税负重、生产成本高，自身经营管理不规范、有关部门索拿卡要、甚至黑恶势力干扰，效益普遍不高(60%)。此外，入园企业实力不足，产品竞争力不强(52%)；再就是基础设施不完善、不配套，未形成互联互通(51%)。

5.民生保障有累点。社会事业发展和公共服务在财政支出中比重越来越大，多数县市公共事业和服务支出占财政支出60%以上。有的县教育开支占财政支出30%左右，医疗卫生支出占20%左右，社会保障支出占15%左右。特别是2020年国家级贫困县要全部摘帽，7 000万人全部脱贫，财政压力特大。

6.平衡发展有痛点。特别是山区、边疆、少数民族贫困县，地处边远，环境脆弱，生存条件差，基础设施落后，科技、金融等现代生产要素投入不足，土地、市场等活不起来；加之人口素质低，内生动力有限，产业发展受到制约。

很显然，县域经济发展中产业、企业、就业，在“业”字上转型升级压力大，消费、投资、科技、人力、环境资源等，在“供”字上调整结构难题多。如果县域经济结构调整、方式转变跟不上，将累及整个国民经济。尤其是财政收入增幅下降，支出难以为继，社会治理难度更大，会引发更多利益冲突。

二、 县域经济转型升级展现的新趋势

面对新情况新问题，书记们通常以问题为导向，寻找根源，对症下药。但我们认为坚持问题导向，同时还要确立战略导向和价值导向，找到县域经济发展规律和发展趋势，因地制宜制定有效的转型升级发展战略，实现优化结构、稳定增长、提高质量、增加效益的目标。改革开放以来县域经济发展内涵不断丰富，走向多元化、集成化；外延不断拓展，走向城镇化、全球化。发展的动力从温饱驱动转向创新驱动、共享驱动。发展的目标从追求产值、速度增长，转向提高富裕指数、绿色指数、幸福指数、安全指数和满意度。发展的动能，从挖掘地力和劳动力资源，转向挖掘资本、智力等现代要素和制度创新的潜能。具体来说当代县域经济发展显示以下8个趋势，应该成为制定和实施县域经济发展战略，推进结构调整、转型升级的基本方向。

1.开放性。县域经济没有县界、国界，买全球、卖全球，已形成开放发展的新格局，彻底打破了“画地为牢”的行政区经济和封闭性的“诸侯经济”、“鸟笼经济”。苏南等地领跑全国县域经济的一些强县，融入全球化市场，在不断增强国际竞争力。

2.共享性。基础设施和网络互联互通，一带一路与世界贸易服务广泛全面对接，拓展了更宽广的物品、资本、服务共享的空间。县域经济正在冲破各种资源垄断的瓶颈，开辟城乡资源、全球资源共享的新路径。长三角、珠三角、胶东一些发达县市区经济规模大、效益高、竞争力强，主要原因就在于全面开发私人资源、公共资源，并积极探索建立良好的共享全球市场和资源的体制和机制。

3.民本性。“富县先富民，富民靠民营”已成为共识，民营经济也已成为县域经济发展的主体力量。农村劳动力职业化与农民工返乡创业成为县域经济发展的新动向。民众围绕民生创业置业，形成自我积累、自我发展、平等竞争的民营经济发展新格局，并推动民营经济集团化发展，与国有经济混合发展，逐步成为国家和地方经济的顶梁柱。

4. 生态性。县域经济发展与生态并轨，走上了生态保护建设、高效利用的绿色发展道路。水土、大气、森林、草地、湿地生态系统和动植物、微生物等生态产品已得到空前重视，绿色GDP成为评估地方政府绩效的重要指标。发达地区制造业、服务业沿着低耗能、低排放、绿色循环方向发展。贵州等地绿色发展的实践说明，县域正努力把生态做成产业，把“绿水青山”变成“金山银山”。

5. 特色化。县域依托各自拥有的地理、人文、民族等资源优势，发展特色产业，正在构建新的产业经济格局。一县一品、一乡一品、一村一品，经济的基地化、区域化、品牌化，日益增强经济竞争力。各地尤其是西部民族地区县域经济正着力打造特色新产业、开发特色新产品，显示差异化发展的独特魅力。

6.集成化。县域经济随着主体多元化、生产要素多元化的拓展，先由单一农业经济走向三次产业为一体全面发展的综合经济，再由产业集聚、企业集群走向市场+民企的园区经济和块状经济。一些县域积极推进同一产业及关联生产商、供应商等机构的汇聚和集中，推进多个产业、多种生产要素、多方面关联机构相互融合结成产业共同体，已经形成生产要素跨行业、跨地区、跨部门融合的集成化经济，成为县域经济优化发展的亮点。

7.智能化。随着信息技术革命到来和信息化技术应用的全面覆盖，县域悄悄地发生着产业革命，生产生活智能化正逐步推进。新信息基础设施，特别是云、网(互联、物联)端向农村延伸，已进入智汇县域阶段，并逐步走向智慧县域，最终将形成智惠县域，极大地改变县域的生产方式和生活方式。虽然对未来县域经济发展情景难以预测，但智能经济成为县域经济中坚力量，可以确定无疑。

8.城乡一体化。乡村化经过城市化带动，正快步走向城乡一体化。城乡产业互补，新兴产业和二、三产业壮大优化，现代农业同步强化，正在建构一体化经济新格局。城乡生态互补，繁华的城市与静谧的原野，将共同构成美丽城乡的景观世界。城乡管理互动，农民市民社区化，公共服务均等化，基础设施配套化，将进一步实现城乡主体权利平等。

三、转化理念，构建县域经济的新结构

县域经济发展成就巨大，走势向好，困难和挑战也前所未有。书记们认为发展县域经济，在工作层面上应坚持“五个把”：即把招商引资、项目建设作为第一要务；把大企业、大产业、大园区作为有效载体；把创新发展思维和模式作为最大机遇；把提高农业发展和农民收入水平作为基础；把加快推进新型城镇化作为关键。我们深感这些经验很宝贵，同时感到县域经济要确立科学的发展战略，在转型升级中有更大作为，根本还在于把新的发展理念转化具体实践，创造性地构建县域经济新结构，体现县域经济发展的价值取向。

1. 在推动创业创新发展上下功夫。针对县域经济发展中创新驱动不足、产业基础薄弱、高科技人才欠缺、劳动力素质偏低、基础设施不配套、产业规划不科学等难题，必须认清市场经济基本规律和科技革命推动产业革命的走势，全面推动大众创业、万众创新。一方面要吸纳资源和现代生产要素，提升劳动力素质和技能，引导农民工返乡创业；一方面要完善体制和政策，激发创新活力，提高自主创新能力，发展“四新”经济。基本路径是：

以产品+市场要素有效供给为目的。县域经济是民生经济。服务居民是主要目的，服务业是主要产业。从供给侧结构调整的需求来看，在产品市场层面，要求产品生产与市场相适应，通过产品创新满足消费者各种需求。在生产要素市场层面，要求信息、科技、资本、土地、人力等供给与产品生产经营的需要相适应，为产品生产提供各种必要的生产资料，进而满足市场的需求。一定程度上说，县域经济创新发展，要把信息、科技、金融、文化创意等生产性服务业作为前提。

以“0+1”原创和“1+N”跟创结合为重点。县域经济是竞争性经济，谁抓住先机，谁就获得发展优势。信息技术是颠覆性的技术，每一个新技术的诞生，都会引发一系列产品的创新，获得巨大的市场和经济效益。有条件县市应精心培育广泛引进科技领军人才，自主研发关键核心技术，在“0+1”原始创新上求突破，在“四新”经济上创辉煌。一时没有条件推出原创成果的县域，应抓住创新产品消费需求的市场空间，推进“1+N”跟创行动。随着互联网+行动计划全面推进，县市经济应抓住机遇，面向未来，立足长远，建立经济孵化器，实施传统产业+互联网行动，推动现有产业和新兴产业创新发展。

以平台+品牌为抓手。县域经济是潜力经济，最大潜力是人的经营智慧和技术应用。网络平台是未来最基本的流通渠道，知名品牌是产业经济最重要的竞争力，两者缺一不可，都应该成为县域经济发展的着力点。县域经济的智慧就在于把市场的品牌需求和先进技术的运用紧密结合。当前必须抓住两个关键环节：一是构建互联网、物联网支撑的营销平台，二是打造实体企业支撑的产品品牌。

2. 在集成发展上做文章。大数据、云计算、互联网、物联网为物物相连提供了科技支撑，整体性、贯通性思维使经济集成发展成为必然选择。各种生产要素在利益机制连接下不拘一格地按市场配置，形成万花筒似的产业功能和经济效益。县域经济可以按市场规则，优化配置资本、科技、人才等各种现代生产要素，提高经济发展的质量和效益。集成化发展的主要方式是：

产业内部“三链集成”。即产业链、供应链、价值链整体发展。包括产业上中下游各环节产品的输送或服务，生产要素的全面整合，各方面各阶段价值的乘法效应和相互交换。所有这些都有利于降低成本，推动创新，打造产品品牌，促进经济发展。比如现代农业,“生产+加工+销售+休闲服务”一条龙的产业链,产品生产和金融、科技、土地等投入同步的供应链，生产、消费利润最大化的价值链融合发展，形成新业态、新模式、新体系，既可补上农产品加工和服务的短板,又可把更多优秀人才和资本资源有效地集中到农业产业上来。需要说明的是，支撑产业各个链条的是企业。县域经济中民营企业是主力军。要鼓励民众独立创业、合伙创业，做强做大企业；鼓励企业持续创业，加强横向联合，创新合作模式，发展产业联盟；引导有实力、有优势、有发展前景的民营企业与国企合资合作，组建混合所有制企业，并推动民企、国企、混企各展优势，共同发展。

产业之间“三产集成”。一、二、三产业各自独立，且相互连通。农耕时代，农业的发展带动了手工业和服务业；工业时代，制造业兴起促进了服务业的成长，带动了农业现代化。信息技术革命催生了高新技术产业，壮大了服务业，带动了新型工业化和农业二次现代化。当下县域，或三次产业同步发展齐头并进，或一业做大带动各业共同发展，都在推动三次产业集成化。需要明确的是，所有产业都须建立在信息化基础上，用信息技术同步提升工业、农业、服务业现代化水平。现在人们往往把“三产融合”局限在农业产业化，显然格局太小。

产业外部“三界集成”。即人、产、城融合发展。现在讲工业化、信息化、农业现代化、城镇化同步发展，其实就是产业化与城镇化同步发展。无论“两化”还是“四化”，共同的主体都是人。产业是人经济生活的对象，是城市经济生活的核心。城市是现代人类生活和产业发展的载体。县域经济发展要以人为本，大力提高人的素质和能力，调动人的积极性，有序推进人口向城市转移；要根据人的生存发展需要，搞好产业布局和城镇规划，提高产业发展和城市建设水平，促进人与产业、人与城市同步发展。要统筹城乡土地利用、产业布局、环境保护和制度创新，形成一产一城、一产多城、一城多产等若干产城融合的新模式，推进产业现代化和新型城镇化互动发展。

3. 在绿色发展上创新路。这是县域经济优势所在，是可持续发展重要目标，也是调结构、转方式重要环节。绿色发展以人与自然和谐为价值取向，以绿色低碳循环为主要原则，一方面要保护利用生态资源，使之成为产业经济；另一方面要使产业经济活动绿色化、生态化。

绿色资源产业化。实施“林草兴邦”战略，集约化开发利用国土资源。整理整治20亿亩基本农田，提升土地质量，发展草本粮油，巩固提升产能，保证国家粮食安全；有效利用80亿亩山地林地和草地，发展木本粮油和林下特色经济，提高农产品生产供应能力和经济效益。实施“亲山亲水”战略，像经营房地产一样，保护建设、开发利用每一块山林和水面，发展农业体验、森林休憩、草原风情、山岳景区以及湿地观鸟、湖泊景区、海洋度假、沙漠探险等生态旅游休闲产业。鼓励工商业进乡村，能人创业回乡村，把“空心村”建成“美丽乡村”，把“绿水青山”变成“金山银山”。实施“宝藏守护”战略，精心保护矿产资源，精细化开发资源优势产业和特色循环经济。

产业经济绿色化。大力发展电子技术、生物技术、新材料、新能源等战略性新兴产业，发展低碳节能无污染的服务产业，打好知识经济产业创新的遭遇战。引进推广资源节约、环境保护技术，改造升级传统产业，打好节能减排、保护生态环境的攻坚战。全面发展资源综合利用产业、新能源产业、环保产业，打好提高资源利用效率、确保县域经济持续发展的持久战。

四、 深化改革，激活县域经济的新动力

在县域发展问题上，书记们有一个共识：即县域具有极大的潜力和活力，但要使之成为发展动力取决于能否进一步深化改革。县域劳动力总量丰富，其中60%以上的县外出农民工超过农村劳动力总数的1/4，25%的县占一半以上。县域自然资源丰富，文化积淀深远，民间资本日渐雄厚，蕴藏着潜在的市场需求。用更宽广的眼光来看，如果创造条件布局全球，利用好世界市场和资源，还能找到更大发展空间，使经济活力倍增。然而，一些法律政策和体制机制对县域经济发展的束缚制约一直很突出。人的创造性尚未充分发挥出来，资源和市场尚未完全活起来，深化改革极具紧迫性。既要按照中央部署做好改革“规定动作”，适应经济发展进入新常态的新变化；还要回应群众呼声和社会压力，选好改革“自选动作”，保障民生和自身运转。综合分析县域改革的呼声和要求，当前干部群众最关注的、亟待改革的问题主要是：

1. 行政管理体制改革。责、权、利不统一是影响县域发展的关键问题。好多权力控制在省市一级，直接服务群众的县区仍然围着过多的审批而奔忙，好多老百姓急需解决的问题，因为审批时间太长、程序太烦琐无法及早办成、办好。许多上级部门把难管、不愿管的事下放县市区，能收费有好处的掌握在省市。应该尊重书记们的强烈呼声，把更多权力下放到县域，确立中央管宏观、省级管微观、县级管执行的整体格局。尽快取消市(地)级管理层级，酌情合并县(市、区)，形成适度规模。加快推行“省直管县”，扩大县级自主权，提高行政效率，方便群众。同时建议减政放权与精简机构并行推进。加大县级党政机构交叉任职力度，尽可能推行书记、县(市区)长一人兼任。减少副县长职数，除非党副县长外，全部兼任常委。分管县长直接管科局，减少中间环节。乡镇机构参照县级设置。村(居)民委员会、党支部任期与乡镇一致。

2. 财政体制改革。八成书记认为此项改革不尽如人意。中央承诺办人民满意的教育、医疗等，给群众期望值太高，单靠政府财政力量，很多地方做不到。统计数据表明，半数以上的县转移支付占财政支出比例40%以上。由于县级事权与财权不匹配，财政捉襟见肘，债务风险随之加大。依答卷书记所在县市债务总量推算平均每县债务在10亿左右。特别是边疆民族贫困县该干的事没钱干，不该干的事借钱干，严重影响可持续发展。建议中央、省级与县级政府之间明确划清事权，合理确定税收分成比例，把更多财力交给县级解决民生问题，并维系乡镇正常运转。谈到土地财政，统计显示大部分县没有像大中城市那样对土地财政高度依赖，过去三年土地出让金收入占财政收入比重不到1/4的占60%，超1/4的约占30%。大多认识到强制性地把农民集体土地变为建设用地，虽可获得土地财政，但严重透支经济社会发展后劲，必将造成严重后果，应做好逐年减少的应对之策。

3. 土地管理制度改革。有书记建议全面修订土地法律法规，把土地管理全面纳入法治化，希望在严格守住红线的前提下，把土地管理交由每个省自己平衡，把土地使用审批权放宽到县级。我们认为，适度下放土地管理权限有利于搞活县域经济，比如县级可根据《土地利用总体规划》，规定每个年度一定数量以下的涉农建设用地指标，可由县政府决定，报省级国土行政主管部门备案，但必须严格落实“占补平衡”原则，不改变审批渠道和程序，并加强上级有关部门严格监督。对于建立城乡统一建设用地市场，目前书记中赞成的43%，不赞成45%，没有共识。值得注意的是，不赞成的占到45%，这和中央顶层设计确定的改革目标明显不一致。建议总结广东南海、四川郫县等地试点经验，理清思路，统一认识。

4. 农村集体经济制度改革。中国特色社会主义集体经济始终没有找到具有普遍意义、被上下认同的有效实现形式。书记们建议深化农村集体产权制度和集体经济理论研究，解决顶层设计可望不可即、基层难落地的问题。有人主张继续完善现行农村土地政策和流转制度，发展适度规模的新型农场、各种农民专业生产合作社。有人认为股份合作制集体经济方向正确，应总结实践经验加以推广。但也有人支持集体经济组织成员在自愿基础上，把集体土地等资产资源确权确股，量化到户到人；招标发包、市场化规模经营；严格监督管理、收益按股分红。根据我们在广东、江苏等地的调查，干部群众对这种确权确股量化到户，市场流转后经营收益按股分红的做法多持积极态度，共识大于分歧。相信只要尊重农民意愿，创新完善集体经济产权和分配制度，既体现公平，又能保证效率，是能够体现社会主义原则并受到群众欢迎的新型集体经济制度。

县域经济发展中的制度瓶颈很多，比如企业制度、投融资体制、税收制度、收入分配制度、户籍制度、民生保障制度、绩效管理和考核制度以及干部人事制度等等，都需要推进相应的配套改革，才能全面增强县域经济发展的动力。

[责任编辑：梁桂芝]

2016-09-15

曾业松(1954-)，男，安徽天长人，研究室巡视员，研究员。

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1008-8520(2016)06-0001-06